Câmara Municipal de Chopinzinho
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Câmara Municipal de ;
Chopinzifiho “PR
Comissão de Constituição e Justiça
Comissão de Finanças e Orçamentos
Comissão de Obras, Serviços Públicos e Urbanismo
14 OUT. 2022
Parecer 058/2022 .
Objeto: Projeto de Lei Complementar nº 005 de 2022
Autoria: Poder E. ti 238
utoria: Poder Executivo Protocolo Nº 23.
DA SÍNTESE DA PRETENSÃO
—— Os membros das comissões se reuniram nesta data para analisar o Projeto de Lei
supracitado, que institui o Programa de Recuperação de Calçadas do Município de
Chopinzinho. Em suma, ao que se observa, o intuito da pretensão é buscar atender ao Plano
Diretor deste Município, no due compreende ao direito à mobilidade e a acessibilidade.
Ocorre, contudo, que mesmo que se observe ao compulsar a pretensão proposta a
existência de um padrão de projeto para implementação das calçadas, a formatação idealizada
não pode prosperar por flagrante inconstitucionalidade.
DAS RAZÕES DO PARECER
De fato, é competência do Poder Executivo Municipal, estabelecer as diretrizes do
Plano Diretor, e consequentemente a padronização das calçadas e passeios, com base em uma
melhor acessibilidade aos pedestres/ munícipes. A inconstitucionalidade porém, se encontra ao
passo que a pretensão OBRIGA o proprietário do imóvel, titular ou possuidor, a construir,
regularizar, adequar ou conservar as calçadas, conforme se observa no artigo 21 da proposta de
lei complementar em questão.
Não se pode olvidar, que de acordo com o artigo 23, da Constituição Federal de
1988, é competência comum entre União, Estados, Distrito Federal e Municípios, zelar pela
guarda da Constituição, das leis e das instituições democráticas, E conservar o patrimônio
público.
Vejamos:
Ar. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios:
1 - zelar pela guarda da Constituição, das leis e das instituições democráticas e
conservar o patrimônio público;
Ademais, de acordo com o artigo 99, do Código Civil Brasileiro, são bens públicos:
Art. 99. São bens públicos:
I- os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e praças;
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Há que se destacar, que as calçadas se enquadram exatamente dentre estes bens,
logo, também é necessário reconhecer que ao incumbir o Munícipe da obrigatoriedade da
conservação, restauração ou construção das calçadas, estaria a se delegar ao particular uma
obrigatoriedade que na realidade é do Município enquanto Ente Público.
Pois bem. Ao analisarmos a composição simplificada de uma via pública, é de fácil
percepção de que ela é composta pela via destinada à circulação de automóveis e pelos passeios,
a ela adjacentes, para a circulação de pedestres, que possuem o intuito de assegurar o acesso
seguro às ruas da cidade, no exercício do direito constitucional de ir e vir.
O conceito jurídico das partes segmentadas da via pública é concedido pelo Código
de Trânsito Brasileiro, que em seu Anexo I define:
CALÇADA - parte da via, normalmente segregada e em nível diferente, não destinada
à circulação de veículos, reservada ao trânsito de pedestres e, quando possível, à
implantação de mobiliário urbano, sinalização, vegetação e outros fins.
FAIXAS DE TRÂNSITO - qualquer uma das áreas longitudinais em que a pista pode
ser subdividida, sinalizada ou não por marcas viárias longitudinais, que tenham uma
largura suficiente para permitir a circulação de veículos automotores.
LOGRADOURO PÚBLICO - espaço livre destinado pela municipalidade à
circulação, parada ou estacionamento de veículos, ou à circulação de pedestres, tais
como calçada, parques, áreas de lazer, calçadões.
PASSEIO - parte da calçada ou da pista de rolamento, neste último caso, separada
por pintura ou elemento físico separador, livre de interferências, destinada à
circulação exclusiva de pedestres e, excepcionalmente, de ciclistas.
PISTA - parte da via normalmente utilizada para a circulação de veículos, identificada
por elementos separadores ou por diferença de nível em relação às calçadas, ilhas ou
aos canteiros centrais.
VIA - superfície por onde transitam veículos, pessoas € animais, compreendendo a
pista, a calçada, o acostamento, ilha e canteiro central.
As calçadas possuem inequivocamente, na conceituação dada pela doutrina e nas
disposições normativas pertinentes, natureza jurídica de bem público de uso comum. Assim, a
simples fixação deste conceito é ensejo suficiente para reconhecer a inconstitucionalidade da
proposição do Projeto de Lei Complementar nº 005/2022.
Ademais, as calçadas, ao contrário do que se possa imaginar, não são erigidas dentro
dos limites da propriedade, a autorizar qualquer argumento referente à conformação desta a sua
função social através de limitações administrativas. Sua construção ocorre fora dos limites da
propriedade, ao longo de sua testada. Inviável atribuir ao proprietário do terreno lindeiro essa
obrigação, como decorrência da função social da propriedade (que é pública).
Não há, igualmente, que se falar em supremacia do interesse público sobre o
particular ou mesmo em limitação administrativa da propriedade. Tais conceitos pressupõem
um antagonismo entre o interesse particular e o interesse social € pressupõem a incidência de
restrições à propriedade e aos seus atributos. A calçada é bem público, localizada em via
pública, e sobre a qual o munícipe detentor de propriedade limítrofe não possui qualquer
autonomia ou detenção de uso especial. Ao contrário, a indiscriminada utilização por todos é
que lhe é característica qualificadora.
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Diga-se ainda, que, conforme leciona Celso Antônio Bandeira de Mello (Curso de
Direito Administrativo, São Paulo, Malheiros, 2007, p. 787), nas limitações administrativas não
pode haver interferência onerosa, apenas definição dos direitos, posto que (e conforme
leciona Virgílio Afonso da Silva em “Direitos Fundamentais. Conteúdo essencial, restrições e
eficácia” São Paulo, Malheiros, 2009) nada mais são do que conformações do direito enquanto
intervenções estatais constitucionalmente fundamentadas, que integram o suporte fático
(estrito) do direito.
O poder de polícia, nesta hipótese, pode servir de fundamento para vedar o avanço
da propriedade para a área da calçada ou para obstar que o particular coloque obstáculos aos
transeuntes, mas jamais para lhe impor obrigação primária de construção e manutenção que só
pode ser incumbida ao titular do bem, no caso à Municipalidade.
Vale ainda frisar que a imposição de tal obrigação ao munícipe equivale à
imposição, pela via transversa, de um ônus tributário e uivalente à (inconstitucional
criação de taxa de conservação de bem público ou a tributo não tipificado.
Neste sentido, também caminha o entendimento jurisprudencial:
PASSEIO PÚBLICO. Confecção de calçada defronte os terrenos, edificados ou
não, pelos proprietários. Bem público de uso comum do povo. Falta de
autorização constitucional para onerar o particular. Custeio por conta do
Município, com a receita dos impostos, dado o uso coletivo do passeio e das vias
públicas. Incidente de inconstitucionalidade da lei municipal não conhecido pelo
Órgão Especial. Segurança concedida, Recurso e reexame necessário à que se
nega provimento.
(Apelação / Remessa Necessária 0034135-32.2010.8.26.0602; Relator (a): Edson
Ferreira; 12º Câmara de Direito Público; Julgamento: 17/04/2013)
Apelação. Mandado de segurança. Reforma da sentença que extinguiu o feito sem
resolução de mérito, por inadequação da via eleita. Análise do mérito por força da
previsão contida no art. 1.013, $ 3º, I, do CPC. Lei Municipal n.º 2.320/1994 de
Tietê que impõe ao munícipe a obrigação de construção e conservação de
calçada. Inconstitucionalidade reconhecida por violação do art. 23, I, da CF, que
atribui aos entes federativos o dever-poder de zelar pelo patrimônio público. A
análise de inconstitucionalidade de norma é de competência do Órgão Especial,
conforme determina o artigo 97, da Constituição Federal, Súmula Vinculante nº
10 e artigo 193 do Regimento Interno deste Egrégio Tribunal de Justiça do
Estado de São Paulo. Suspensão do julgamento da apelação, com determinação de
remessa dos autos ao C. Órgão Especial.
(TJ-SP - AC: 10031653320198260629 SP 1003165-33.20 19.8.26.0629, Relator:
Fernão Borba Franco, Data de Julgamento: 02/02/2021, 7º Câmara de Direito Público,
Data de Publicação: 04/02/2021)
A propósito, a flagrante inconstitucionalidade dessa norma apenas fica mais
evidente se pensarmos em determinações equivalentes ou mesmo na injustiça dessa
determinação. A este respeito, basta ponderar que a área de calçada nem sempre é proporcional
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ao terreno, o que pode causar expressiva injustiça, basta que possamos imaginar, por exemplo,
um terreno de esquina, em que o particular passa a ter a obrigação de construir e manter uma
área bem maior que a dos vizinhos, pelo simples fato de ser confrontante com o bem público
em ambos os lados.
Por fim, a necessidade de transferir de forma definitiva a responsabilidade pela
construção, manutenção e reforma das calçadas de volta às Municipalidades é, em contexto de
crescimento desenfreado das cidades e de envelhecimento populacional, premente.
Reforçam tal entendimento as determinações introduzidas pela Lei Brasileira de
Inclusão da Pessoa com Deficiência (Lei n.º 13.146/2015), ao reformar o Estatuto da Cidade
(Lei n.º 10.257/2001) para impor às cidades com plano diretor obrigatório o dever de:
“L..] elaborar plano de rotas acessíveis (...) que disponha de passeios públicos a serem
implantados ou reformados pelo poder público, com vistas a garantir a acessibilidade
da pessoa com deficiência ou com mobilidade reduzida (...) sempre que possível, de
maneira integrada com os sistemas de transporte de passageiros” (art. 41, 839).
Nestes termos, o parecer pela Constitucionalidade da pretensão, representaria
violação de competência material, a qual é atribuída ao Ente Federativo, qual seja, zelar pelo
patrimônio Público.
Também, a título de complemento, destaca-se que se entende ao sentir das
Comissões desta Casa de Leis, como meio mais efetivo é adequado ao cumprimento do Plano
Diretor, e consequentemente a construção, revitalização ou padronização das calçadas, 0
mecanismo da Contribuição por Melhoria, isto pois, a obra que será realizada proporciona
automaticamente uma valorização imobiliária direta aos contribuintes destinatários.
À previsão expressa, inclusive, na Constituição Federal de 1988, em seu artigo 145,
que assim prevê:
Art. 145. A União, os Estados, o Distrito Federal € os Municípios poderão instituir
os seguintes tributos:
1 - impostos;
II - taxas, em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou
potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou
postos à sua disposição;
IX - contribuição de melhoria, decorrente de obras públicas.
De igual modo, a previsão expressa na Lei Federal 10.257/2007, também conhecida
como o Estatuto das Cidades, que assim prevê:
Art. 4º Para os fins desta Lei, serão utilizados, entre outros instrumentos:
Le]
IV - institutos tributários e financeiros:
a) imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana - IPTU;
b) contribuição de melhoria;
C) incentivos e benefícios fiscais e financeiros;
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E por assim ser, infere-se que no ordenamento legal brasileiro a Contribuição de
Melhoria é a espécie tributária prevista para que as pessoas políticas de direito constitucional
interno (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) possam recuperar os custos de obra
pública que gere valorização imobiliária em propriedade particular, repassando tais custos ao
particular beneficiado pela valorização.
O Código Tributário Nacional — CTN (Lei n. 5.172/1966), em seu art. 81, define a
Contribuição de Melhoria como:
Art. 81 — A Contribuição de Melhoria cobrada pela União, pelos Estados, pelo
Distrito Federal ou pelos Municípios, no âmbito de suas respectivas atribuições,
é instituída para fazer face ao custo de obras públicas de que decorra valorização
imobiliária, tendo como limite total a despesa realizada e como limite individual
o acréscimo de valor que da obra resultar para cada imóvel beneficiado.
Denote-se que, a contribuição por melhoria se mostra como um tributo justo, que
não onera qualquer valorização imobiliária, essencialmente destinado a reforçar o erário
público. Assim, por todo o exposto, conclui-se que a Contribuição de Melhoria é um tributo
originado a partir da necessidade em que se vê o Ente Público para distribuir, de forma
equilibrada, os custos pela realização de obras públicos que trarão a valorização imobiliária de
seus Munícipes.
Em contra ponto, a imputação da responsabilidade pela construção das calçadas aos
proprietários representa fator dificultante, que certamente prejudicará a efetivação do objetivo
da pretensão, atender a mobilidade e a acessibilidade dispostas no Plano Diretor, além de se
demonstrar como imposição inconstitucionalmente vedada.
DO DISPOSTIVO
. Deste modo, após discutirem e deliberarem quanto a matéria de fato e de direito, os
membros das Comissões constataram que há inconstitucionalidade na proposição da normativa,
por violar dispositivo Constitucional, qual seja, o artigo 23, Ida CF, bem como que a pretensão
NÃO atende aos critérios do melhor interesse público nos termos da Lei, não devendo, portanto,
ser encaminhado o Projeto ao Plenário para votação, uma vez que se caracteriza como rejeitado,
nos termos do artigo 108, do Regimento Interno desta Casa de Leis.
E o parecer.
- Câmara Municipal, em 14 de outubro de 2022.
E]
MA
Pa osa ereu Hen£en
elator Membro
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úsa
Pfgsidente
Lídia Posso
elator
É on Miri á Gus Zico
Relator :
Presidente
Membro