DOCUMENTO E ASSINATURA(S) DIGITAIS
AUTENTICIDADE E ORIGINAL DISPONÍVEIS NO ENDEREÇO WWW.TCE.PR.GOV.BR, MEDIANTE IDENTIFICADOR HVUQ.A8LA.KPTL.TT32.S
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO PARANÁ
PROCESSO Nº: 270295/21
ASSUNTO: RECURSO DE REVISTA
ENTIDADE: MUNICÍPIO DE FÊNIX
INTERESSADO: ALTAIR MOLINA SERRANO, MUNICÍPIO DE FÊNIX
PROCURADOR:
RELATOR: CONSELHEIRO FERNANDO AUGUSTO MELLO GUIMARÃES
ACÓRDÃO Nº 2873/22 - Tribunal Pleno
Recurso de revista contra Parecer Prévio pela
irregularidade de contas de Prefeito – O exame do
resultado orçamentário/financeiro deve observar o
acumulado dos últimos exercícios, de modo a não
permitir distorções e possibilitar o melhor panorama
acerca da busca pelo equilíbrio das contas públicas,
sem prejuízo de considerar eventualidades ocorridas
no período de análise – Desprovimento.
1. RELATÓRIO
O Tribunal de Contas do Estado do Paraná exarou o Acórdão de
Parecer Prévio 109/21 (relatoria do Conselheiro Ivan Lelis Bonilha – Peça 23) nos
seguintes termos:
O déficit acumulado nas fontes não vinculadas, nos termos
da instrução processual, no exercício em análise atingiu o
valor de R$ 1.162.742,52, equivalente a 6,53% da totalidade
das receitas, onde cabe destacar ainda que tal situação de
déficit também ocorreu nos exercícios de 2016, 2017 e 2018
que contribuiu para o resultado de déficit nas
disponibilidades financeiras.
(...)
Apesar do entendimento deste Tribunal em ressalvar
pequenas variações deficitárias em até 5%, é preciso
distinguir uma situação pontual de uma de acumulação
reiterada de déficits em exercícios seguidos, extrapolando o
percentual mencionado. Caso cada exercício seja tratado de
forma isolada de maneira a tolerar pequenos déficits, sem
se observar o somatório de diversos resultados negativos
em sucessivos exercícios, a sistemática da responsabilidade
fiscal na Administração Pública é subvertida, com a
possibilidade de alcançar um estado insustentável para as
contas municipais.
Caso analisado somente o déficit do exercício, o
desequilíbrio orçamentário/financeiro pode se tornar
insuportável para o ente. Assim, a ocorrência de déficit no
exercício com percentual acumulado superiores à margem
de tolerância máxima permitida por esta Corte, configura a
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irregularidade do item, com violação ao disposto nos artigos
1º, § 1º, 9º e 13 da Lei de Responsabilidade Fiscal.
(...)
ACORDAM
Os membros da Primeira Câmara do TRIBUNAL DE
CONTAS DO ESTADO DO PARANÁ, nos termos do voto do
Relator, Conselheiro IVAN LELIS BONILHA, por
unanimidade, em:
1 emitir parecer prévio pela irregularidade das contas do
Município de Fênix, referente ao exercício de 2019, sob
responsabilidade do Prefeito Municipal, Senhor Altair Molina
Serrano, nos termos dos artigos 1º, inciso I, e 16, inciso III,
alínea “b”, ambos dispositivos da Lei Complementar
Estadual 113/2005, em razão do exposto na fundamentação
quanto aos seguinte item de análise da prestação de contas:
(a) Resultado orçamentário/financeiro de fontes não
vinculadas a programas, convênios, operações de créditos e
RPPS.;
2 aplicar ao gestor das contas, Senhor Altair Molina Serrano,
por uma vez, com fundamento no art. 87, inciso IV, alínea
“g”, da Lei Complementar Estadual nº 113/2005, por conta
do resultado orçamentário/financeiro de fontes não
vinculadas a programas, convênios, operações de créditos e
RPPS;
Contra tal decisão, o Sr. Altair Molina Serrano propôs o recurso de
revista ora em exame (Peças 25/26), aduzindo, em síntese, que:
Ao analisar o resultado do exercício de 2019, verificamos
um déficit de -227.722,22, que corresponde apenas a -
1,28% em seu resultado ajustado do exercício, e que nos
termos da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei 101/2000),
devem ser considerados os gastos relativos ao exercício
financeiro, porem este Tribunal de contas vem adotando
sistemática que ao nosso ver fere a LC 101/00 em seus art.
1º, §1º, arts. 9º e 13, pois soma ao déficit/superávit
acumulado o resultados de exercícios anteriores, sendo
assim as contas de 2019 passou a apresentar um déficit de
6,53%, trazendo o resultado já julgado no ano anterior
novamente a apreciação.
Embora o resultado para as fontes livres apresentados,
esteja contrapondo ao que determina a LC 101/00, podemos
notar que fatores externos, e determinações legais
contribuíram para tal situação.
As percas de receitas relacionadas ao FUNDEB, registraram
no exercício de 2019 a soma de (-1.136.466,17) valor este
que embora tenha composto o calculo do índice do limite
constitucional de 25%, obrigou o município a investir e
aportar mais recursos livres para honrar com seus
compromissos, como folha de pagamento dos profissionais
do magistério, combustível do transporte escolar, e demais
despesas que poderiam ser saldadas com os recursos do
FUNDEB, os quais por força Constitucional foram deduzidos
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para a formação do Fundo de Manutenção e
Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos
Profissionais da Educação (Fundeb). Com isso o índice de
aplicação em educação estabelecido pela Constituição
Federal que é de no mínimo de 25%, encerrou o exercício
financeiro em 28,71%, o que corresponde a R$ 666.251,16
aplicados a mais.
Fato similar ocorreu com os recursos aplicados pelo fundo
municipal de saúde, o qual o município de Fênix, para
garantir atendimento digno aos seus munícipes teve que
aportar mais recursos do que o mínimo constitucional
obrigatório, como ocorre com a maioria dos municípios
pequenos. Transporte para centros maiores, participação
em consórcios públicos de saúde, e tantas outras medidas
foram tomadas para garantir o atendimento de qualidade e
minimizar os custos de atendimento especializado, porém o
atendimento básico por si só, já compromete a maior parte
dos recursos financeiros municipais. O valor aplicado no
exercício de 2019 foi de 6,26% a mais do que o estabelecido
como mínimo pela emenda constitucional 29, e corresponde
a R$ 1.075.544,27.
A de se levar em consideração também que o resultado
orçamentário/financeiro acumulado de todas as fontes,
apresentou déficit de -1,08 %, no exercício de 2019, o que
demonstra que a gestão não foi displicente as
determinações legais e constitucionais sobre o déficit,
concentrando seus esforços para reverter tal situação.
(...)
Outrossim, conforme pode-se observar pelo cálculo
apreciados na Prestação de Contas Anual de 2020, na
análise de gestão realizada pela CGM – COORDENADORIA
DE GSTÃO MUNICIPAL, órgão técnico desta Corte de
Contas, aponta SUPERAVIT FINANCEIROS, no Resultado
Financeiro/Orçamentário Acumulado – Superávit/Déficit de
R$ 2.881.816,79, e na fonte 000 (Recursos Ordinários Livres
– Exercício Corrente) SUPERAVIT de R$ 548.879,81,
sanando a irregularidade apontada nas contas de 2019.
(...)
(...) a interpretação do art. 42 da Lei Complementar nº
101/2000, deve estar sempre alinhada com a disposição
constitucional que atribui ao Poder Público a obrigação de
prestar os serviços públicos, por si ou por execução indireta.
A Coordenadoria de Gestão Municipal (Instrução 4559/22 – Peça 33)
opinou pelo desprovimento do recurso:
Em análise da justificativa, referente aos gastos na área de
saúde e educação com índices superior ao limite
constitucional, esta não se sustenta, uma vez que esses
gastos não eximem a responsabilidade do gestor do
município em estabelecer ações planejadas com vistas a
manter o equilíbrio das contas públicas, conforme
estabelecido nos art. 1º, § 1º, 9º e 13º da LRF. Isto posto, é
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responsabilidade do gestor municipal acompanhar durante o
exercício se as despesas serão suportadas pelas receitas
livres, em face do respectivo fluxo de caixa.
(...)
Em relação ao argumento de que a sistemática adotada
para a análise das contas por este Tribunal de Contas fere a
LRF, cumpre ressaltar que esta sistemática é aplicada de
forma isonômica a todas as prestações de contas anuais
jurisdicionadas a esta Corte de Contas (...).
(...)
Neste modo, ratifica-se que a análise técnica realizada por
esta Coordenadoria de Gestão Municipal quanto ao
resultado orçamentário/financeiro das fontes não vinculadas
avalia a gestão em sua totalidade, considerando o impacto
de resultados negativos de períodos anteriores e as ações
planejadas pelo município para a manutenção e o equilíbrio
das contas públicas. Isto posto, embora o objeto desta
análise seja o exercício de 2019, há que se considerar que o
município vem provocando déficits sucessivos desde 2016,
conforme expresso na linha 16 do demonstrativo do item
(2016 (-5,74), 2017 (-9,42), 2018 (-5,21), 2019 (-6,53)),
evidenciando que até o exercício em análise não haviam
sido tomadas as medidas necessárias para reestabelecer o
equilíbrio das contas públicas.
(...)
Quanto as decisões precedentes deste Tribunal de Contas
que têm possibilitado, com fundamento no princípio da
razoabilidade e proporcionalidade, que a conclusão seja
pela regularidade com ressalva quando o índice deficitário
for de até 5%, cumpre ressaltar que esta Unidade tem
entendido que ela não goza de margem para a avaliação
diversa do número retratado nas demonstrações
contábeis/financeiras.
O Ministério Público de Contas (Parecer 957/22-7PC – Peça 34)
acolheu as conclusões da Unidade Técnica, acrescentando que:
(...) nos autos n.º 127980/09, apresentados pelo Recorrente
como caso semelhante, o déficit encontrado correspondeu a
0,83%, sendo inferior à margem de 5% aceita por esta Corte
para o julgamento pela regularidade com ressalvas, ao
passo em que no caso em questão, o déficit foi de 6,53%.
Somado a isso, a evolução positiva considerada naquele
processo não se referiu a fatos ocorridos no exercício
seguinte, como afirmou o Recorrente, pois o intervalo levado
em conta naquele expediente foi de 04/2008 a 12/2008, ou
seja, a evolução ocorreu dentro do mesmo exercício, não
podendo ser replicada, desse modo, a conclusão de
ressalva do apontamento, já que se tratam de situações
evidentemente distintas.
2. VOTO
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2.1 Juízo de Admissibilidade
O recurso foi tempestivamente manejado, por parte legalmente
legitimada a fazê-lo, sendo a revista a espécie recursal própria a ensejar, pelo Plenário
deste Tribunal, a revisão de decisões exaradas por suas Câmaras; motivos pelos quais
conheço do presente.
2.2 Mérito
A Lei de Responsabilidade Fiscal busca o equilíbrio das contas do ente
público. Especificamente quanto aos resultados financeiros, preconiza o planejamento
destinado a garantir o equilíbrio das contas públicas.
Desde o advento da LRF, este Tribunal de Contas vem acompanhado
os resultados financeiros das fontes livres de seus jurisdicionados levando em
consideração o conjunto da gestão fiscal, com a adequada previsão de receitas e o
correlato planejamento de despesas, admitindo, ordinariamente, resultados negativos,
numa margem de tolerância de até 5% de déficit, índice este que, segundo a
jurisprudência majoritária deste Tribunal, é apurado no resultado financeiro ajustado do
exercício, e também no resultado financeiro acumulado dos exercícios da gestão.
Ou seja, este Tribunal vem avaliando, além do resultado do exercício
financeiro, também a situação financeira acumulada na gestão, eis que, ante a
tolerância que vinha sendo admitida para o resultado financeiro ajustado do exercício,
acabava-se por ressalvar situações nas quais, mantido o resultado deficitário exercício
financeiro após o outro, ao final de toda uma gestão, o ente público estaria em
considerável situação de desequilíbrio fiscal.
É fato que, além da tolerância de um resultado negativo de até 5% das
fontes livres, avaliado sempre caso a caso, também são levadas em consideração
situações imprevistas e excessivamente onerosas, como despesas inesperadas
decorrentes de calamidade pública, quedas abruptas e inesperadas de receita, e outras
tantas, que escapam à possibilidade ordinária de planejamento pelo gestor público,
mas desde que devidamente comprovadas e mensuradas, com a comprovação da
adoção de todas as medidas legalmente previstas, especialmente as relacionadas ao
contingenciamento das despesas.
Assim é que o exame do equilíbrio das contas, e por conseguinte, da
regularidade da gestão fiscal, é um exame feito caso a caso, destinado a aferir se o
gestor público adota todas as providências necessárias para garantir o equilíbrio das
contas públicas, com a melhor realização possível da receita, o adequado
planejamento das despesas, e, por fim, se em situação de déficit financeiro, adota as
providências legalmente previstas para promover o reequilíbrio das contas. In casu,
salvo máxima vênia, não foram carreados documentos e/ou esclarecimentos que
demonstrem efetivas ocorrências que impossibilitassem o cumprimento das diretrizes
aplicáveis visando o equilíbrio das contas.
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Veja-se, conforme sustentado, que a majoritária jurisprudência deste
Tribunal evidencia orientação exatamente em sentido diverso daquele sustentado pelo
recorrente:
Acórdão de Parecer Prévio nº 234/20 – S2C
(Resultado financeiro ajustado do exercício: - 4,44%;
Resultado financeiro acumulado: - 10,16%)
Em que pese o posicionamento diverso do Ilustre Relator
originário, entendo que o resultado orçamentário/financeiro
deficitário acumulado de - 10,16% deve permanecer como
motivo de recomendação de irregularidade das contas, nos
termos da instrução da CGM e do parecer do Ministério
Público de Contas.
Divirjo do Nobre Relator quanto ao seu entendimento de que
o exame desse tópico deve restringir-se ao “Resultado
Ajustado do Exercício”, sem que se possa levar em
consideração os índices apurados em exercícios anteriores.
Trata-se de metodologia que vem sendo adotada há longa
data por esta Corte, conforme se depreende das sucessivas
instruções lançadas pela unidade técnica não apenas nestes
autos, mas em todas as prestações de contas anuais das
centenas de entidades jurisdicionadas que prestam suas
contas perante esta Corte.
A linha de raciocínio adotada baseia-se no conceito de
“responsabilidade na gestão fiscal” estabelecido pela Lei
Complementar nº 101/00, com a obrigatória observância,
entre outros, dos princípios do “planejamento e do equilíbrio
entre receitas e despesas das contas públicas”, que inclui
definição de critérios e formas de limitação de empenho na
hipótese de a arrecadação tender a não suportar as metas
de resultado primário e nominal previstas para o exercício
(art. 9°), com o desdobramento de metas bimestrais de
arrecadação (art. 13).
Destaque-se, a propósito, o disposto no §1° do art. 1° da
mesma lei, ao reforçar esse mesmo conceito de
“responsabilidade na gestão fiscal”:
(...)
Nessas condições, levando-se em conta os conceitos
“planejamento e equilíbrio das contas” e “responsabilidade
na gestão fiscal”, por certo, o resultado do exercício anterior
é um dado que o gestor deve levar em consideração ao
planejar e executar sua gestão. Desconsiderar essa
premissa fragilizaria os objetivos preconizados pela LRF,
colocando em risco o resultado da gestão.
Apenas ilustrativamente, a seguinte decisão do Tribunal
Pleno, contida no Acórdão n° 2083/19, proferido em sede de
Recurso de Revisão:
Deve-se destacar que o déficit orçamentário ora analisado
decorreu do resultado acumulado do exercício financeiro,
representado pelo índice correspondente a -5,85% do total
da receita do exercício. Nesse sentido, é necessário
considerar que, eventualmente, caso considerado o
desempenho isolado da gestão em cada exercício
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financeiro, os índices, em princípio, poderiam ser apreciados
como razoáveis (2013: 0,69%; 2014: - 2,33%, 2015: -
2,57%).
Contudo, é necessário destacar a razoabilidade da
metodologia adotada por este Tribunal mediante a aferição
do déficit de modo acumulado. Isso porque passam a ser
considerados impactos do déficit no exercício seguinte, com
vistas à promoção da adoção de medidas corretivas pela
gestão.
Caso se adotasse metodologia diversa, o gestor poderia
manter sucessivos déficits, dentro da margem aceita pela
jurisprudência deste Tribunal, sem configurar a
irregularidade das contas. Contudo, tal modo de análise
levaria à corrosão das finanças públicas municipais, em
evidente prejuízo do interesse público (grifamos).
A propósito desse ponto grifado da decisão, vale destacar
que a metodologia que exclui do cálculo o resultado do
exercício anterior, quando combinada com a tolerância de
até 5% de déficit orçamentário, consagrada na
jurisprudência desta Corte, teria por consequência afastar a
irregularidade das contas, mesmo após o final de quatro
anos de gestão, quando o déficit acumulado a ser herdado
pelo sucessor seria superior a 20%, o que traduziria uma
situação de absoluto desequilíbrio fiscal.
Não se trata, outrossim, respeitosamente, de ofensa ao
“Princípio da Anualidade ou Periodicidade aplicável à
Administração Pública”, mas, de sua própria conjugação
com os princípios contidos nos dispositivos já indicados da
LRF (arts. 1°,§1°, 9° e 13), nem da hipótese de bis in idem,
visto que não se está penalizando o gestor duas vezes pelo
mesmo fato, mas, considerando-se o agravamento da
situação orçamentária/financeira da entidade em exercícios
sucessivos, que obriga o gestor à tomada de medidas
específicas nesse novo cenário.
Importante observar, por outro lado, que se deve exercer
sempre um juízo de ponderação ao se mensurar o impacto
da gestão anterior naquela que ora se analisa, bem como,
eventuais situações excepcionais, como as consequências
práticas da pandemia da COVID-19, ora vivenciadas, de
modo a evitar, por um lado que o gestor seja indevidamente
responsabilizado por atos de seu antecessor, que não teve
condições de corrigir por completo, e, por outro, que sejam
consideradas as circunstâncias e os meios de que dispunha
para dar integral cumprimento aos preceitos legais.
Trata-se, em última análise, da aplicação dos princípios da
razoabilidade e da ponderação, complementados pelo art.
22 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro,
segundo o qual “Na interpretação de normas sobre gestão
pública, serão considerados os obstáculos e as dificuldades
reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu
cargo, sem prejuízo dos direitos dos administrados.” (Autos
nº 24580-6/16. Relator: Conselheiro Ivens Zschoerper
Linhares. Prestação de contas do prefeito municipal de
Cantagalo. Exercício de 2015)
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A título ilustrativo, destaco ainda como decisões a evidenciar a
insubsistência da tese formulada pelo Requerente: Acórdão de Parecer Prévio nº 29/18
– S1C; Acórdão de Parecer Prévio nº 273/19 – S1C; Acórdão de Parecer Prévio nº
382/19 – S1C; Acórdão de Parecer Prévio nº 441/19 – S1C; Acórdão de Parecer Prévio
nº 246/20 – S1C; Acórdão de Parecer Prévio nº 143/20 – S1C; Acórdão de Parecer
Prévio nº 198/20 – S1C; Acórdão de Parecer Prévio nº 199/20 – S1C; Acórdão de
Parecer Prévio nº 137/18 – S2C; Acórdão de Parecer Prévio nº 507/19 – S2C; Acórdão
de Parecer Prévio nº 544/19 – S2C; Acórdão de Parecer Prévio nº 137/20 – S2C;
Acórdão de Parecer Prévio nº 2083/19 – STP; Acórdão nº 3567/20 - STP.
A aplicação de recursos ‘em excesso’ (isto é: acima dos limites
mínimos constitucionais) em ações voltadas às áreas de saúde e educação também
não justificam o desiquilíbrio em tela, em razão da falta de nexo de causalidade entre
as questões.
Como bem colocado pela Coordenadoria de Gestão Municipal, tais
gastos “não eximem a responsabilidade do gestor do município em estabelecer ações
planejadas com vistas a manter o equilíbrio das contas públicas, conforme estabelecido
nos art. 1º, § 1º, 9º e 13º da LRF. Isto posto, é responsabilidade do gestor municipal
acompanhar durante o exercício se as despesas serão suportadas pelas receitas livres,
em face do respectivo fluxo de caixa”.
Quanto a eventual superávit nas contas de exercícios posteriores,
trata-se de resultado esperado, uma vez que deve ser buscado o devido equilíbrio
financeiro. Porém, tal ocorrência surtirá efeitos apenas nas contas dos exercícios
posteriores. As contas são analisadas a partir da situação encontrada pelo Prefeito (na
qual encontram-se, por exemplo, os resultados de exercícios anteriores) e
considerando as medidas adotadas no respectivo período, sendo que fatos posteriores
apenas impactarão contas futuras.
Com relação aos apontamentos atinentes à aplicação do art. 42 da LC
101/00, reputo, salvo máxima vênia, que sequer merecem abordagem, uma vez que
em nenhum momento o decisum objurgado registrou a existência de impropriedade em
relação a tal dispositivo (o qual trata de matéria muito específica, a contração de
despesas nos últimos oito meses do mandato, portanto, não tendo aplicação no
exercício de 2019).
Em face de todo o exposto, voto no sentido de que deve o Tribunal de
Contas do Estado do Paraná:
- conhecer e negar provimento ao recurso de revista manejado pelo Sr.
Altair Molina Serrano contra a decisão consubstanciada no Acórdão de Parecer Prévio
109/21;
- determinar, após o trânsito em julgado da decisão, a remessa dos
autos à Diretoria de Protocolo para a redistribuição devida com vistas à execução do
julgado.
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VISTOS, relatados e discutidos,
ACORDAM
OS MEMBROS DO TRIBUNAL PLENO do TRIBUNAL DE CONTAS
DO ESTADO DO PARANÁ, nos termos do voto do Relator, Conselheiro FERNANDO
AUGUSTO MELLO GUIMARÃES, por unanimidade:
I - conhecer e negar provimento ao recurso de revista manejado pelo
Sr. Altair Molina Serrano contra a decisão consubstanciada no Acórdão de Parecer
Prévio 109/21;
II - determinar, após o trânsito em julgado da decisão, a remessa dos
autos à Diretoria de Protocolo para a redistribuição devida com vistas à execução do
julgado.
Votaram, nos termos acima, os Conselheiros NESTOR BAPTISTA,
FERNANDO AUGUSTO MELLO GUIMARÃES, IVAN LELIS BONILHA, JOSE DURVAL
MATTOS DO AMARAL, IVENS ZSCHOERPER LINHARES e MAURÍCIO REQUIÃO
DE MELLO E SILVA
Presente a Procuradora Geral do Ministério Público junto ao Tribunal
de Contas, VALERIA BORBA.
Plenário Virtual, 10 de novembro de 2022 – Sessão Virtual nº 16.
FERNANDO AUGUSTO MELLO GUIMARÃES
Conselheiro Relator
FABIO DE SOUZA CAMARGO
Presidente