Procuradoria-Geral do Município - Fone: (41) 3622-0341
Ofício nº 0081/2024/GAB Lapa, 05 de abril de 2024.
De: Município da Lapa;
Para: Câmara Municipal da Lapa;
O Município da Lapa, por seu Prefeito, in fine, realiza o presente
requerimento, diante dos fatos a seguir expostos:
1 – SÍNTESE FÁTICA
Preliminarmente à votação e publicação da Lei Orçamentária do presente
ano, encaminhou-se a esta respeitável e estimada Casa de Leis o Ofício nº
818/2023/GAB (PD 27.656/2023), no qual foi solicitado “um maior detalhamento
das informações na aplicabilidade das ações” referentes à execução das
emendas parlamentares impositivas.
Em tal oportunidade, apontou-se para o fato de que determinadas
emendas impositivas, caso fossem implementadas, beneficiariam entidades da
sociedade civil em pleno ano eleitoral, dada a distribuição gratuita de valores.
Ou seja, tratar-se-ia de um flagrante descumprimento do § 10 do art. 73
da “Lei das Eleições” (9.504/1997), haja vista também o não enquadramento
desses repasses às exceções previstas por esse mesmo dispositivo:
Art. 73. São proibidas aos agentes públicos, servidores ou não, as seguintes
condutas tendentes a afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos nos
pleitos eleitorais:
[...]
§ 10. No ano em que se realizar eleição, fica proibida a distribuição gratuita de
bens, valores ou benefícios por parte da Administração Pública, exceto nos
casos de calamidade pública, de estado de emergência ou de programas sociais
autorizados em lei e já em execução orçamentária no exercício anterior, casos
em que o Ministério Público poderá promover o acompanhamento de sua
execução financeira e administrativa. (Incluído pela Lei nº 11.300, de 2006)
Portanto, consideram-se como proibidos os repasses que beneficiem, a
título gratuito, entidades da sociedade civil em ano eleitoral através da
distribuição de bens, valores ou benefícios, com exceção dos casos de
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calamidade pública, estado de emergência ou de programas sociais autorizados
em lei e com execução orçamentária no exercício anterior.
Nesse sentido, ressalta-se que à época da elaboração do Projeto da Lei
Orçamentária do corrente ano e em atendimento a uma solicitação da Secretaria
Municipal da Fazenda, a Procuradoria Municipal elaborou um parecer (nº
1.118/2023 – PD 20.678/2023) no qual se discorreu sobre o assunto em exame.
Nele, foram demonstrados posicionamentos jurisprudenciais e doutrinários,
além da própria Recomendação nº 01/2020 da Procuradoria Eleitoral ao
Município da Lapa, realizada no contexto do pleito eleitoral de 2020:
1) Que não distribuam e nem permitam a distribuição, a quem quer que
seja, pessoas físicas ou jurídicas, de bens, valores ou benefícios durante todo o
ano de 2020, como doação de gêneros alimentícios, materiais de construção,
passagens rodoviárias, quitação de contas de fornecimento de água e/ou
energia elétrica, doação ou concessão de direito real de uso de imóveis para
instalação de empresas, isenção total ou parcial de tributos, dentre outros, salvo
se se encontrarem diante de alguma das hipóteses de exceção previstas no
mencionado art. 73, § 10, da Lei das Eleições: calamidade, emergência e
continuidade de programa social;
2) Que, havendo necessidade de socorrer a população em situações de
calamidade e emergência, o façam com prévia fixação de critérios objetivos
(quantidade de pessoas a serem beneficiadas, renda familiar de referência para
a concessão do benefício, condições pessoais ou familiares para a concessão,
dentre outros) e estrita observância da impessoalidade, neste caso enviando à
Promotoria Eleitoral informação quanto ao fato ensejador da calamidade ou
emergência, aos bens, valores ou benefícios que se pretende distribuir, o
período da distribuição e as pessoas ou faixas sociais beneficiárias;
3) Que, havendo programas sociais em continuidade no ano de 2020,
verifiquem se eles foram instituídos em lei (ou outro ato normativo), se estão
em execução orçamentária desde pelo menos 2019, ou seja, se eles integraram a
LOA aprovada em 2018 e executada em 2019, neste caso não permitindo
alterações e incrementos substanciais que possam ser entendidos como um
novo programa social ou como incremento eleitoreiro;
4) Que suspendam o repasse de recursos materiais, financeiros ou
humanos a entidades nominalmente vinculadas a candidatos, ou précandidatos, ou por eles mantidas, que executem programas de distribuição
gratuita de bens, valores ou benefícios.
5) Que não permitam a continuidade de programas sociais da
administração municipal que proporcionem, mesmo que dissimuladamente, a
promoção de filiados, pré-candidatos e candidatos às eleições de 2020,
valendo-se, p.ex., da afirmação de que o programa social é sua iniciativa, ou que
sua continuidade depende do resultado da eleição, ou da entrega, junto ao
benefício distribuído, de material de campanha ou de partido.
6) Que não permitam o uso dos programas sociais mantidos pela
administração municipal para a promoção de candidatos, partidos e coligações,
cuidando de orientar os servidores públicos incumbidos da sua execução
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quanto à vedação de qualquer propaganda ou enaltecimento de candidato, précandidato ou partido.
Recomenda ao Sr. Presidente da Câmara Municipal que não dê prosseguimento
e não coloque em votação no Plenário, no presente ano de 2020, projetos de lei
que permitam a distribuição gratuita de bens, valores e benefícios a pessoas
físicas ou jurídicas.
Lembra, por oportuno, que a inobservância das mencionadas vedações sujeita o
infrator, agente público ou não, à pena pecuniária de 5.000 a 100.000 UFIR
(R$ 5.320,50 [cinco mil, trezentos e vinte reais e cinquenta centavos] a
R$ 106.410,00 [cento e seis mil, quatrocentos e dez reais]) e à cassação do
registro ou do diploma do candidato beneficiado (art. 73, §§ 4º e 5º, da Lei n.
9.504/97), além da inelegibilidade decorrente do abuso de poder ou da conduta
vedada (art. 1º, I, “d” e “j”, da LC n. 64/90).
[...]
Após essas ressalvas, as emendas ora impugnadas foram mantidas na
aprovação da Lei Orçamentária, mas com a inclusão da seguinte previsão:
sendo impossibilitada a execução dessas emendas no exercício de 2024, que elas
poderiam ser executadas no exercício de 2025:
A título meramente exemplificativo, cita-se uma das emendas em
questão, a qual foi anexada neste PD:
Contudo, com a máxima vênia, compreende-se que tal previsão está
imbuída de ilegalidade, haja vista a própria natureza e previsão legal do
orçamento público.
2 – DO DIREITO
A Lei Federal nº 4.320/1964, a qual estatui normas gerais de direito
financeiro aos entes da administração pública, prevê no art. 2º a obediência a
três princípios basilares para o orçamento público: a unidade, a universalidade
e a anualidade.
Ao passo que em que o princípio da unidade determina a elaboração do
orçamento em um único documento e o princípio da universalidade obriga a
inclusão de todas as receitas e despesas do ente público no orçamento, o
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princípio da anualidade exige que a lei orçamentária seja renovada de forma
anual — e por consequência, que todas as entradas e saídas de valores dos
cofres públicos ocorram no respectivo exercício em que elas venham a ocorrer
efetivamente.
1
Isto é, compreende-se que a lei orçamentária anual deve contemplar
todas as receitas e despesas que ocorrerão em seu respectivo ano, haja vista o
caráter periódico do orçamento público.
Nesse sentido, cita-se o seguinte trecho da tese de professor titular de
Estevão Horvath, Livre-Docente em Direito Financeiro e Tributário da USP:
Regis Fernandes de Oliveira, após mencionar que esse princípio significa
que o orçamento deve ser atualizado todos os anos, ou seja, “que para
cada ano haja um orçamento”, afirma que ele está hoje ultrapassado, e,
ao lado do orçamento anual, há o plurianual. Não pensamos que seja
assim. Quando se fala de princípios orçamentários, está-se a referir,
normalmente, à lei orçamentária anual, uma das três espécies de lei
orçamentária (no Brasil); assim, ao aludir-se à anualidade, está-se
apontando para o tipo “lei orçamentária anual”. De toda sorte, ainda
que se invoque a existência da “lei do plano plurianual”, a anualidade
da lei orçamentária continua a existir e a ser uma exigência a seu
respeito. Poder-se-á dizer, nesse caso, que a periodicidade da lei do
plano plurianual é diferente da periodicidade da outra lei [a LOA]. O
próprio autor atrás citado reconhece a “periodicidade do orçamento”,
embora afirme que, na verdade, inexiste um princípio [o da anualidade],
e sim a mera periodicidade.
(HORVATH, Estevão. O orçamento no século XXI: tendências e
expectativas. 2014. Professor Titular – Universidade de São Paulo, São
Paulo, 2014. Acesso em: 15 fev. 2024. p. 136).
No âmbito legislativo, a Lei Federal nº 4.320/1964 estabelece, no art. 6º,
que “tôdas as receitas e despesas constarão da Lei de Orçamento pelos seus
totais, vedadas quaisquer deduções”.
Em sentido aproximado, a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Federal
Complementar nº 101/2000) dispõe acerca dos investimentos com duração
superior a um exercício financeiro e quanto à obrigação de despesas contraídas
e não cumpridas integralmente no último ano de mandato:
1 HORVATH, Estevão. O orçamento no século XXI: tendências e expectativas. 2014. Professor
Titular – Universidade de São Paulo, São Paulo, 2014. . Acesso em: 15 fev. 2024. p. 135-136;
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Art. 5o O projeto de lei orçamentária anual, elaborado de forma compatível com
o plano plurianual, com a lei de diretrizes orçamentárias e com as normas desta
Lei Complementar:
§ 5 A lei orçamentária não consignará dotação para investimento com duração
superior a um exercício financeiro que não esteja previsto no plano plurianual
ou em lei que autorize a sua inclusão, conforme disposto no § 1o do art. 167 da
Constituição.
[...]
Art. 42. É vedado ao titular de Poder ou órgão referido no art. 20, nos últimos
dois quadrimestres do seu mandato, contrair obrigação de despesa que não
possa ser cumprida integralmente dentro dele, ou que tenha parcelas a serem
pagas no exercício seguinte sem que haja suficiente disponibilidade de caixa
para este efeito. (Vide Lei Complementar nº 178, de 2021) (Vigência)
Ante o exposto, e perante o caso concreto, a previsão contida na Lei
Orçamentária de 2024 quanto à possibilidade de execução de determinadas
emendas impositivas no ano de 2025 incide em um flagrante descumprimento
do princípio da anualidade.
Como exceção a tal regra, citam-se as despesas legalmente empenhadas
e não pagas até o dia 31 de dezembro, ou seja, os Restos a pagar, nos termos da
Lei Federal nº 4.320/1964:
Art. 34. O exercício financeiro coincidirá com o ano civil.
Art. 35. Pertencem ao exercício financeiro:
I - as receitas nêle arrecadadas;
II - as despesas nêle legalmente empenhadas.
Art. 36. Consideram-se Restos a Pagar as despesas empenhadas mas não pagas
até o dia 31 de dezembro distinguindo-se as processadas das não processadas.
Parágrafo único. Os empenhos que correm à conta de créditos com vigência
plurienal, que não tenham sido liquidados, só serão computados como Restos a
Pagar no último ano de vigência do crédito.
Isto é, pertencerão ao exercício financeiro atual, como restos a pagar, as
despesas legalmente empenhadas, porém não pagas, até o dia 31 de dezembro
do presente ano civil. Com efeito, é possível afirmar que só serão executadas no
ano de 2025 as despesas que forem empenhadas ainda em 2024.
Contudo, as despesas previstas no orçamento de 2024, salvo tais exceções,
devem ser executadas no próprio exercício financeiro, haja vista que no
exercício subsequente haverá uma nova gama de receitas e despesas a serem
empenhadas e executadas. Nesse mesmo raciocínio, entende-se que as despesas
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decorrentes de emendas impositivas parlamentares contidas na Lei
Orçamentária de 2024 não poderão ser executadas em 2025, cujo exercício terá a
sua própria lei orçamentária, com suas respectivas emendas parlamentares.
Tal panorama se agrava com o fato de que tais emendas preveem a
possibilidade de tal inadequação, e assim, projetam para o ano de 2025 a
execução de despesas próprias do ano de 2024.
3 – EMENDAS PARLAMENTARES COM IMPOSSIBILIDADE DE
EXECUÇÃO EM 2024
Em paralelo ao assunto acima abordado, é oportuno resgatar quais
emendas terão a execução impossibilitada em 2024, conforme demonstrado em
tabela elaborada pelo Setor de Contabilidade do Município2
:
- Emenda nº 002 – Ver. Gustavo Daou (Não há repasses no exercício
anterior)
- Emenda nº 003 – Ver. Gustavo Daou (Não há repasses no exercício
anterior)
- Emenda nº 004 – Ver. Gustavo Daou (Não há repasses no exercício
anterior)
- Emenda nº 001 – Ver. Osvaldo Camargo (Não há repasses no exercício
anterior)
- Emenda nº 004 - Ver. Vilmar Favaro Purga (Não há repasses no exercício
anterior)
- Emenda nº 005 - Ver. Vilmar Favaro Purga (Não há repasses no exercício
anterior)
- Emenda nº 001 - Ver. Arthur Bastian Vidal (Não há repasse no exercício
anterior)
- Emenda nº 002 - Ver. Marcos José Lech (Não há repasse no exercício
anterior)
- Emenda nº 004 - Ver. Mario - (Não há repasse no exercício anterior)
Ato contínuo, faz-se necessário incluir nesse rol a Emenda Parlamentar
nº 005/2024, de autoria do Sr. Vereador Presidente Mario Jorge Padilha dos
2
(tabela contida no PD 27656/2023);
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Santos, cujo beneficiário é a Associação de Pais e Mestres da CMEI José
Lacerda, no importe de R$ 18.593,36.
Diferentemente das demais emendas indeferidas, o seu motivo de
indeferimento não deriva da inexistência de repasses em exercícios anteriores,
mas sim do aumento do valor de repasse superior ao reajuste inflacionário
entre o ano passado — valor proveniente do Termo de Colaboração nº 23/2023,
através da Secretaria Municipal de Educação — e o corrente exercício — valor
proveniente do Termo de Colaboração nº 28/2024, através da Secretaria
Municipal de Educação, além da emenda parlamentar nº 005/2024.
Isto é, ao passo que em 2023 a entidade beneficiada recebeu R$ 30.840,00
através do Termo de Colaboração nº 23/2023, em 2024 ela receberá R$ 31.160,00
através do Termo de Colaboração nº 28/2024 e R$ 18.593,36 pela Emenda
Impositiva Parlamentar nº 005/2024.
Assim, em 2024, com o somatório dos valores provenientes do termo de
colaboração e da emenda parlamentar, será totalizado o valor de R$ 50.858,17,
em um aumento incremental que supera o reajuste inflacionário e descumpre
parte da Recomendação nº 01/2020 da Procuradoria Eleitoral quanto à
proibição de incremento substancial em repasses durante o ano eleitoral —
podendo ser considerado como um novo programa social, o qual é vedado pela
“Lei das Eleições”.
Em resumo, de forma a simplificar o entendimento sobre a
impossibilidade de execução da emenda parlamentar em foco:
Dessa forma, por ocasião da legislação eleitoral e da impossibilidade de
execução das emendas já mencionadas em oportunidade anterior, inclui-se
nesse rol a Emenda nº 05/2024, de autoria do Sr. Vereador Presidente Mario
Jorge Padilha dos Santos, em virtude do aumento incremental de repasse de
valores entre 2023 e 2024.
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4 – PEDIDOS
Diante do exposto, depreende-se a existência de um impedimento legal
para a execução das emendas em questão. Assim, o presente caso se enquadra
ao § 9º e seguintes do art. 114-A da Lei Orgânica Municipal, haja vista que tal
impedimento — isto é, o ferimento das emendas impositivas ao princípio orçamentário da anualidade, além da já mencionada incompatibilidade com a Lei
das Eleições — é posterior ao prazo previsto no § 3º desse mesmo artigo. Citamse os §§ 9º e 10 do art. 114-A:
§ 9° - A execução das emendas de que trata este artigo não serão obrigatórias
quando houver impedimento legal ou técnico que ocorram após o prazo
estabelecido no §3º deste artigo. (Incluído pela Emenda 01/2022, de 15/06/2022).
§ 10 - No caso de impedimento legal ou de ordem técnica, no empenho de
despesa que integre a programação, na forma do parágrafo anterior, serão
adotadas as seguintes medidas: (Incluído pela Emenda 01/2022, de 15/06/2022).
I – até 120 (cento e vinte) dias após a publicação da lei orçamentária, o Poder
Executivo, enviará ao Poder Legislativo as justificativas do impedimento;
(Incluído pela Emenda 01/2022, de 15/06/2022).
II – até 30 dias após o término do prazo previsto no inciso I, o Poder Legislativo
indicará ao Poder Executivo o remanejamento da programação cujo
impedimento seja insuperável; (Incluído pela Emenda 01/2022, de 15/06/2022).
III – até 30 dias após o prazo previsto no inciso II, o Poder Executivo
encaminhará projeto de lei sobre o remanejamento da programação cujo
impedimento seja insuperável. (Incluído pela Emenda 01/2022, de 15/06/2022) .
Portanto, considerando a existência de impedimento legal na execução
dessas emendas e a tempestividade deste Poder Executivo no encaminhamento
das justificativas para tal impedimento (120 dias, conforme o Art. 114-A, § 10, I),
solicita-se:
- O remanejamento da programação cujo impedimento seja insuperável, qual
seja, das emendas impositivas parlamentares que, na intenção de acatar à Lei
das Eleições, preveem a execução de despesas relativas ao exercício de 2024
para o exercício de 2025.
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Lapa, datado e assinado eletronicamente.
Sem mais para o momento, renovo os votos de elevada estima e distinta
consideração.
Cordialmente,
DIEGO TIMBIRUSSU RIBAS
Prefeito Municipal
Ilmo. Sr. Vereador.
MARIO JORGE PADILHA SANTOS
Presidente da Câmara Municipal
Lapa-PR.