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Ofício nº 087/2019 - GAB Lapa, 07 de Março de 2019,
Senhor Presidente:
Encaminho, para apreciação, Projeto de Lei nº 015/2019, que altera
a Lei Municipal nº 3501, de 20.03.2018, que autoriza o Poder Executivo a contratar
operação de crédito com a CAIXA ECONÔMICA FEDERAL, com a garantia da
União e dá outras providências.
Sem outro motivo, subscrevo-me,
JURÍDICO
-GRARA Da Ta O
02/05/19
Arthur Bastian Vidal
Cordialmente
Câmara Municipal da Lapa
Protocolo 1142019 — OBM312019
PAULO CÉSAR FIATES FURIATI - PREFEITO MUNICIPAL Tatá
Ofício
MARILDA BONCZKOWSKI 16:04:43
Ilmo. Sr. = »
ARTHUR BASTIAN VIDAL
Presidente da Câmara Municipal
Lapa - Pr.
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PROJETO DE LEI Nº 015, DE 07 DE MARÇO DE 2019.
Súmula: Altera a Lei Municipal nº 3501, de 20.03.2018,
que autoriza o Poder Executivo a contratar
operação de crédito com a CAIXA ECONÔMICA
FEDERAL, com a garantia da União e dá outras
providências.
O Prefeito Municipal da Lapa, Estado do Paraná, no uso de suas
atribuições legais, apresenta à consideração da Câmara Municipal o seguinte
Projeto de Lei:
Art. 1º - Fica alterado o art. 2º da lei nº 3501, de 20.03.2018, que
passa a vigorar com a seguinte redação:
"At. 2.º - Fica o Chefe do Poder Executivo Municipal autorizado a ceder à
Caixa Econômica Federal, como garantia da operação de crédito de que
trata esta Lei, em caráter irrevogável e irretratável, a modo “pro solvendo”,
as quotas-partes do Fundo a que se referem os artigos 158 e 159, inciso |,
alínea “b”, ou outras que venham substituir, nos termo do inciso IV do art.
167, todos da Constituição Federal, em montantes necessários para o
pagamento do principal e demais encargos.
Parágrafo único — Altemativamente, fica o Poder Executivo autorizado a
contratar com Garantia da União e vincular, como contragarantia à
operação de crédito de que trata esta Lei, em caráter irrevogável e
irretratável, a modo pró solvendo”, as receitas a que se referem os artigos
158 e 159, inciso |, alinea “b”, complementadas pelas receitas tributárias,
estabelecidas no artigo 156, nos termos do 84º do art. 167, todos da
Constituição Federal, bem como outras garantias admitidas em direito, em
montantes necessários para o pagamento do principal e demais encargos.”
Art. 2º - Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.
Edifício da Prefeitura Municipal da Lapa,
07 de Março de 2019.
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JUSTIFICATIVA DO PROJETO DE LEI Nº 015, DE 07 DE MARÇO DE 2019.
Senhor Presidente, Senhores Vereadores:
Encaminho para apreciação o presente Projeto de Lei que altera a
Lei Municipal nº 3501, de 20.03.2018, que autoriza o Poder Executivo a contratar
operação de crédito com a CAIXA ECONÔMICA FEDERAL, com a garantia da
União e dá outras providências.
A possibilidade do oferecimento dos fundos de participação dos
municípios a título de garantia em operações de crédito celebradas ente entes
subnacionais e instituições financeiras federais já foi objeto de estudo pela
Advocacia Geral da União, conforme cópia do parecer nº 2/2018/Gab/CGU/AGU
(NUP 0040.000266/2018-87) que segue no anexo.
Frise-se que o uso dos fundos de participação é reconhecido pelo
Banco Central, através da Circular nº 3.877/2018, além de ser um método
empregado há mais de 30 anos. Assim, o procedimento adotado pelo município da
Lapa está amparado em estrita legalidade e regularidade fiscal junto aos órgãos da
União.
Outrossim, esta Administração vem garantido uma expansão por
meio de investimentos em infraestrutura e outras áreas, sem onerar o caixa do
Município, já que o índice de endividamento da Lapa se encontra dentro dos
parâmetros permitidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal.
Certo de contar com a colaboração dos nobres Edis,
integrantes dessa Casa Legislativa, pede-se e espera-se aprovação.
Edifício da Prefeitura Municipal da Lapa, em 97 de Março de 2019.
Prefeitura Municipal da Lapa — Gabinete do Prefeito - Fone: (41) 3547-8000 — Lapa - PR
ISSN 1677-7042
o Oficial da União - seção 1
Nº 64, quarta-feira, 4 de abril de 2018
Presidência da República
Nº 64, quarta-feira, 4 de abril de 2018
ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
PROCESSO Nº 00400.000266/2018-87
INTERESSADO: Caixa Econômica Federal
PARECER Nº GMF-07 (*)
Adoto, nos termos do art. 41 da Lei Complementar nº 73, de 10 de
fevereiro de 1993, o anexo PARECER N. 0002/201 8/CGU/AGU e submeto-
o 40 EXCELENTÍSSIMO SENHOR PRESIDENTE DA REPÚBLICA,
para os efeitos do art. 40 da referida Lei Complementar, tendo em vista a
relevância da matéria versada.
Em 28 de março de 2018.
GRACE MARIA FERNANDES MENDONÇA
Advogada-Geral da União
(*) A respeito deste Parecer o Excelentíssimo Senhor Presidente da
República exarou o seguinte despacho. "Aprovo, Em 29-II1-2018"
Parecer nº 2/2018/Gab/CGU/AGU
NUP: 00400.000266/2018-877
INTERESSADA: Caixa Econômica Federal.
ASSUNTO: Oferecimento dos Fundos de Participação dos Estados e dos
Municípios a título de garantia em operações de crédito celebradas entre
entes subnacionais e instituições financeiras federais.
Ementa;
escopo da manifestação jurídica. Interpretação da Constituição e demais atos
normativos a ser uniformemente seguida. possibilidade de oferecimento dos
fundos de participação dos estados e dos municípios a titulo de garantia em
operações de crédito celebradas entre entes subnacionais € instituições
financeiras.
Interpretação do art. 167, inciso IV e 3 4º, da Constituição.
Exma. Sra. Advogada-Geral da União, É
- É RELATÓRIO
1, Trata-se do Ofício nº 98/2018/CAIXA (fls. 1-4), encaminhado pela Caixa
Econômica Federal à Exm' Sr Advogada-Geral da União, tendo como
anexos "PJ DIJUR 001/2018" (fis. 05 a 19) e "Nota Técnica Operações com
Entes Públicos" (fls. 20 a 22).
2. Em síntese, a questão trata da viabilidade ou não da realização de
operações de crédito por bancos públicos com os respectivos entes
federados mediante a utilização, para fins de garantia, dos recursos relativos
aos Pundos de Participação dos Estados e dos Municípios - arts. 158 e 159
da CF/88.
3. Conforme se vê no "PJ DIJUR 001/2018", a Caixa entende pela
viabilidade da utilização, em operações de crédito para fins de garantia por
ela promovidas, dos recursos relativos aos Fundos de Participação dos
Estados € dos Municípios. Argumenta-se, em suma, que 9s recursos
advindos de tais repasses são de titularidade própria do ente destinatário e
não estão sujeitas à vedação de vineulação de receitas tratada no inciso IV
at 167 da CF/88,
Menciona a Caixa precedentes judiciais, com destaque para o acórdão
proferido no RE nº 184.116 (Relator Ministro Marco Aurélio).
4. Ocorre que, conforme externado na "Nota Técnica Operações com Entes
Públicos", "em razão de interpretação restritiva dada ao dispositivo
constitucional pelo Ministério da Fazenda, o Conselho de Administração da
CAIXA determinou, por proposta de sua Presidente, a suspensão dessas
t
operações até que haja um consenso sobre o tema, mantendo apenas aquelas
que contam com garantia da União."
5, Dessa forma, no "Ofício nº 0098/2018/CAIXA", explicitou-se que tal
providência tem provocado relevantes impactos na manutenção das
atividades dos entes estatais, frisando-se que "existem hoje no estoque de
contratações com o Setor Público, mais de R$ 60 bilhões em operações de
crédito com a aplicação de recursos nas atividades sociais com Estados e
Municípios, sendo que dessas, mais de R$ 42 bilhões (ou seja: cerca dz 2/3
do total) foram viabilizadas a partir da utilização da garantia apontada ”
6. Nesse cenário, por meio do Ofício nº 0098/2018/CAIXA, essa instituição
bancária solicitou a análise e a emissão de parecer sobre o tema por parte da
Advocacia-Geral da União, com base na Lei Complementar nº 73/1993, a
fim de conferir segurança jurídica à matéria no âmbito da Administração
Pública Federal.
7. Dito isso, vale registrar que tramita no Tribunal de Contas da União o
processo administrativo TC 005.218/2018-7, instaurado a partir de
representação do Ministério Público junto ao Tribunat de Contas da União.
para apurar eventual irregularidade em operações de crédito de entes
subnacionais tendo como garantia a vinculação de recursos do Fundo de
Participação dos Estados (FPE) e do Fundo de Participação dos Municípios
(FPM).
8. Nessa representação, o Ministério Público junto ao Tribunal de Conzas da
União pleiteou que fosse determinado, em sede de cautelar, que as
instituições financeiras federais deveriam se abster de firmar contratos de
financiamento com entes subnacionais tendo como garantia a vinculação de
Teceitas do FPE e FPM, bem como que o Banco Central do Brasil deveria
informar a todas as instituições financeiras sobre a impossibilidade de
realização desse tipo de operação, No mérito, o aludido órgão pugna pela
procedência da representação, com a confirmação do seu pedido cautelar.
9. Em sequência, o eminente relator, Ministro fosé Múcio, concluiu que
havia "dúvidas razoáveis acerca da existência dos pressupostos para adoção
da medida cautelar pleiteada na inicial” e determinou a oitiva prévia do
Banco Central do Brasil, da Caixa, do Banço Nacional de Desenvolvitr ento
Econômico e Social, do Banco do Brasil, do Banco do Nordeste do Brasil.
do Banco da Amazônia e da Secretaria do Tesouro Nacional, a fim de "obter
elementos adicionais para a formação do juízo de cognição sumária, antes
de resolver pela necessidade ou não de suspender a concessão dos
financiamentos em questão".
10, No âmbito do referido processo administrativo, a Caixa, mediante o
Ofício nº 9/2018/DIUR/CAIXA, corroborou o seu entendimento sobre o
tema no sentido de ser juridicamente viável, em operações de crédito por ela
promovidas, a utilização, para fins de garantia, dos recursos relativos aos
Fundos de Participação dos Estados e dos Municípios, do que se destaca:
- Como regra, a Constituição Federal veda a vinculação de receitas próprias
de impostos a órgãos, fundo ou despesa, excepcionando expressamente a
repartição do produto de arrecadação dos impostos a que se referem os
artigos que tratam do FPM e FPE na forma do art. 167, inciso Iv, da
Constituição da República;
- É permitida a vinculação inclusive de receitas próprias de impostos para
prestação de garantia ou contragarantia à União & para pagamento de dévitos
com esta (art. 167, $4º da Constituição da República);
- Na jurisprudência é farto o entendimento de que Estados e Municípios. por
intermédio de seu Poder Executivo e devidamente autorizado por Poder
Legislativo respectivo, podem oferecer garantias às instituições financeiras
com base no FPM e FPE.
5. Nesta linha, há mais de 20 (vinte) anos a CAIXA vem operando com
Estados, Municípios e Distrito Federal com base em tal entendimento que,
inclusive, já contou com o respaldo de julgamento do Supremo Tribunal
Federal no Recurso Extraordinário nº 184.1 16, julgado em 07/11/2000,
6. Em razão de interpretação restritiva dada ao dispositivo constitucional
pelo Ministério da Fazenda, o Conselho de Administração da CAIXA
determinou, por proposta de sua Presidente, a suspensão dessas operações
até que haja um consenso sobre o tema, mantendo apenas aquelas que
contam com garantia da União [...].
13. Dessa forma, a suspensão das operações de crédito a entes públicos
gy -
espaço de tempo possível, de maneira a não prejudicar ainda mais a atual
situação de dificuldade verificada nos Estados e Municípios brasileiros [...].
14 [..] CAIXA possui entendimento, conforme adiante será melhor
desenvolvido, que a vedação contida na Carta Maior (CF, art. 167, IV)
somente se refere à vinculação de impostos próprios para a prestação de
garantias em contratos de empréstimos com Instituições Financeiras;
situação diversa daquela posta na r. Representação, portanto [...].
(Grifou-se).
Instado a se manifestar, o Banco Central do Brasil, mediante o Parecer
unto 174/2018-BCB/Difis/PGBC, não adentrou o mérito da questão
ca em destaque. O Bacen manifestou, em aferição das operações da
! em 2017, que o acionamento da garantia concedida teria apresentado
“baixa execução; por volta de 3% (três por cento) a 4% (quatro por cento) do
Saldo. devedor global, senão vejamos:
13 eai à discussão de que trata o vertente processo envolve, na
éssênci a organização das finanças públicas e sua relação com o sistema
nacional, dentro do Título "Da Tributação e Do Orçamento! da
instituição de 1988. Tais matérias extrapolam a área de atuação desta
Autarquia; que não detém atribuições em matéria tributária, fiscal e
rçamentária. Pondera-se, destarte, que, por abranger controvérsia jurídica,
análise do assunto mais se amolda às atribuições constitucionais e legais
da Advocacia-Geral da União, que, por seus órgãos competentes, mostra-se
apta a prestar à Corte de Contas os pertinentes subsídios na matéria.
14. Assim, o BCB pede vênia para deixar de apresentar contribuição mais
específica em relação à correta intepretação do art. 167 da Constituição —
aspecto relacionado com o requisito do fumus boni iuris para eventual
concessão da medida cautelar - por lhe falecer competência legal e até
mesmo expertise no tema [...). :
45. Importante destacar que, no caso específico da Caixa (principal agente
concedente desse crédito), tem-se mostrado muito baixa a necessidade de
recorrer ao bloqueio ou débito de saldo. Levantamento nas operações da
Caixa no decorrer de 2017 apontou que as execuções de garantia (bloqueio
de saldo) são raras. De um saldo estimado de fluxo de recebimento das
parcelas das operações de crédito de R$ 190 milhões mensais, apenas cerca
de 3% a 4% do saldo devedor global é pago em atraso com o acionamento
da garantia. (Grifou-se).
12. Outrossim, nos autos do processo administrativo TC 005.218/2018-7, a
Secretaria do Tesouro Nacional, mediante a Nota nº 7/2018/COPEM/
SURIN/STN/MF-DF, destaca que as aspectos jurídicos do caso não seriam
abordados em razão do Memorando SEI nº 11/2018/PGEN-MF, tendo
tratado das competências daquela Secretaria e dos riscos da União diante da
situação fiscal dos entes subnacionais, do novo sistema de garantias da
União e dos resultados decorrentes da discussão judicial da execução de
garantias e contragarantias. Em síntese, a STN concluiu que:
72. A deterioração da situação fiscal pode: (1) ampliar a pressão sobre o
sistema de garantias da União, que, embora esteja sendo reformulado para
evitar o risco dos Estados e Municípios em pior situação, pode ser alvo de
novos questionamentos judiciais que coloquem em discussão parte
importante dos haveres do Governo Federal; e (li) aumentar a competição
entre a União e seus bancos pelas garantias oferecidas pelos entes
subnacionais, podendo afetar os fluxos de dividendos e aportes de capital
desses bancos com o Tesouro,
73. Posto isso, a utilização dos recursos próprios e dos Fundos de
Participação dos Estados e dos Municípios pelos bancos públicos federais
como garantias dos pagamentos pode viabilizar a concessão de créditos para
entes que podem não conseguir honrar seus pagamentos, os quais, destaque-
se, serão feitos por uma gestão posterior que não opinou sobre sua
contratação ou sobre o uso dos recursos.
74, Além disso, a viabilidade financeira dos bancos públicos federais, assim
como todo 0 sistema financeiro nacional, é garantida, em última instância,
pela União, Caso se ampliem os eventos de defaults, ela precisará, para
proteger a estabilidade macroeconômica e viabilizar o crescimento e o
emprego, elaborar recorrentes políticas de resgate, que trazem consigo
efeitos deletérios de risco moral de tal monta que é recomendado, sempre
que possível, evitar o manejo continuado dessas políticas.
13. É o relatório,
IH. DA FUNDAMENTAÇÃO
14. A presente manifestação jurídica tem o escopo de assistir a autoridade
assessorada na interpretação da Constituição, das leis, dos tratados «; dos
demais atos normativos a ser uniformemente seguida em suas áreas de
atuação.
15. A função do parecer ora subscrito, focado exclusivamente na
interpretação do art. 167, IV e $ 4º, da Constituição, é avaliar &
possibilidade jurídica de apresentação dos fundos de participação
constitucional pelos entes subnacionais em garantia & operações de crédito
Considerada a complexidade do ato, que não se encerra no viés jurídico,
eventuais riscos sistêmicos atinentes ao equilíbrio fiscal da federação ou a
Sistema Financeiro Nacional ficam adstritos à competência da Secretaria «
Tesouro Nacional e do Banco Central do Brasil, respectivamente.
a, O OFERECIMENTO DO FPE E DO FPM COMO FORMA DE
GARANTIA À LUZ DO ART. 167, INCISO IV E $ 4º, DA
CONSTITUIÇÃO
16. Ao estabelecer as matérias e condutas que são vedadas na elabcração
dos orçamentos, a Constituição proíbe a vinculação de receitas de impostt
a órgão, fundo ou despesa, com exceção das ressalvas previstas no inciso
do art, 167:
Art. 167. São vedados:
€.)
IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa,
ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se
referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviç:
públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino + para
realização de atividades da administração tributária, como determinado,
respectivamente, pelos arts. 198, $ 2º, 212 e 37, XXI], e a prestação de
garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no ;
165, $ 8º, bem como o disposto no & 4º deste artigo;
17, Como deixa entrever o texto constitucional, a afetação da receita dos
impostos somente é admitida, em caráter taxativo, nos casos de 1: i)
repartição constitucional dos impostos; ii) destinação de recursos para a
saúde, desenvolvimento do ensino e atividade de administração tributária:
iii) prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de
receita; e iv) oferecimento de garantia e contragarantia à União e pagamei
de débitos com esta.
18. É fundamental observar que a participação dos Estados, Distrito Fedei
e Municípios na receita tributária da União e dos Estados por meio dos
fundos constitucionais, regulada pelo art. 159 da Constituição, foi
ressalvada expressamente da vedação de vinculação das receitas dos
impostos prevista no art. 167, inciso IV, da Carta.
19, Essa exceção constitucional se justifica pelo fato de as transferências
constitucionais do art. 159 da Constituição não constituírem receites
derivadas do poder impositivo dos Estados, Distrito Federal e Municípios
mas sim produto de repasse constitucional decorrente do federalismo de
cooperação,
20. Os valores resultantes da aplicação dos percentuais incidentes sobre o
produto da arrecadação dos impostos federais transferidos aos Estados,
Distrito Federal e Municípios são recursos próprios desses entes, porém n
são receitas oriundas de sua competência tributária.
21. É por essa razão que o inciso IV do art, 167 da Constituição afesta, de
forma peremptória, a vedação constitucional de vinculação da receita de
impostos a órgão, fundo ou despesa quando se tratar da repartição
constitucional de impostos - notadamente a participação nos Fundos -
regulada pelo art. 159 da Carta Política.
22. De fato, os recursos dos fundos de participação não têm natureza de
receita de impostos para fins de incidência do art. 167, inciso IV,
Constituição, como bem ponderado por Gustavo Binenbojm 2:
Sabe-se que 0 FPE e o FPM, de fato, são nutridos por receitas de impostos
federais (Imposto de Renda - IR e Imposto sobre Produtos Industrielizado!
IPT), nos termos do disposto no art. 159 da Constituição. Diante disso,
questionasse se os recursos repassados pela União, no bojo do FPE e do
FPM, seriam impostos, sujeitos ao princípio da não vinculação, A resposta
negativa, Nada obstante os fundos de narticibação tenham origem f.scal. n
que'os seus recursos mantenham tal natureza quando
ati noscofres dos Estados e Municípios, Em verdade, após sua
jar constituição e distribuição, os fundos revestem-se de natureza
eramente contábil, sendo típica receita pública do ente federativo quea
recebe. Em outras palavras: quando os recursos do FPE ou do FPM são
transferidos do Tesouro Nacional para os Estados € Municípios, deixam de
ser receita de impostos. Até mesmo porque aqueles entes não têm qualquer
ingerência sobre tais exações federais dirigidas aos fundos de participação.
Eles apenas participam do resultado final do montante arrecadado pela
União. Por isso, tais valores são contabilizados nos cofres estaduais e
municipais não como receitas de impostos, mas como transferências
intergovernamentais. E é justamente por essa razão que não se lhes aplica a
vedação do inciso IV do art. 167.
23, Partindo dessa premissa fundamental, é fora de dúvida que Estados,
Distrito Federal é Municípios Possuem autorização constitucional para
vincular, nos limites de sua autonomia orçamentária é financeira, suas
quotas sobre receitas provenientes dos Fundos de Participação dos Estados e
dos Municípios listadas no art. 159 da Constituição. 3
24, A possibilidade de vinculação dos recursos entregues aos Fundos de
Participação regulados pelo art. 159 da Constituição significa que os entes
subnacionais podem destinar suas quotas em tais recursos para oferecimento
de garantia ou contragarantia em suas operações - inclusive aquelas
celebradas diretamente com as instituições financeiras,
25. No exercício da autonomia consagrada no art, 18, caput, da
Constituição, os Estados, Distrito Federal e Municípios podem dispor sobre
a aplicação e eventual afetação dos recursos ligados aos Fundos de
Participação. Assim sendo, mostra-se possível a utilização de suas quotas
nesses Fundos do modo que melhor lhes aprouver, vinculando-as como
garantia em seus negócios jurídicos, nos termos de prévia autorização
legislativa, se assim corresponder às necessidades próprias e ao interesse
público.
26. A respeito, merece ser trazida à baila decisão do Tribunal de Contas do
Estado de Minas Gerais relacionada ao Fundo de Participação dos
Municípios: 4
€..) A receita decorrente do FPM é classificada como transferência, o que
não se confunde com receita de impostos, esta, sim, impossível de ser
vinculada previamente a órgão, fundo ou despesa. (...) Essa transferência é
composta por dois impostos - de Renda e Sobre Produtos Industrializados -
ambos de competência da União, No entanto, relativamente aos municípios,
Esses recursos não constituem receita de seus impostos, uma vez que foge à
sua competência a respectiva arrecadação, ingressando em sua Receita como
transferências intergovernamentais.!
Dessa forma, desde já, firmo o entendimento de que o inciso IV, do art. 167,
da Carta Magna, e, por conseguinte, a Súmula TCMG nº 96, não se aplicam
aos recursos do FPM, pois estes recursos, no âmbito do município, não são
receitas de impostos, mas sim receitas correntes provenientes de
wansferências governamentais. Portanto, respondo o ptimeiro
questionamento do Consulente, no sentido de que nada impede que o
município vincule percentual do FPM para custear despesa com
contribuição devida a Associação de Municípios. (Grifou-se).
27. As razões de decidir ora descritas impõem a conclusão de que a vedação
de vinculação das receitas de impostos a órgãos, fundos e despesas abrange
apenas o produto dos impostos arrecadados na competência do próprio
Estado ou Município que os esteja a vincular, tendo a sua participação nos
Fundos, regulada pelo art. 159 da Constituição, sido ressalvada pelo próprio
texto constitucional no art, 167, inciso IV.
28. Na esteira desse raciocínio, vale Jembrar que o Supremo Tribunal
Federal já reconheceu a legitimidade da vinculação de recursos oriundos de
repartição constitucional, in verbis: RECURSO EXTRAORDINÁRIO -
MOLDURA FÁTICA, Na apreciação do enquadramento do recurso
extraordinário em um dos permissivos constitucionais, parte-se da moldura
fática delineada pela Corte de origem. Impossível é pretender substituí-la
Fara, a partir de fundamentos diversos, chegar-se a conclusão sobre o
desrespeito a dispositivo da Lei Básica Federal. CONDENAÇÃO
JUDICIAL - ACORDO - PARCELAMENTO. Em se tratando de acordo
relativo a parcelamento de débito previsto em sentença judicial, possível é a
dispensa do precatório uma vez não ocorrida a preterição. ACORDO -
DÉBITO - ICMS - PARTICIPAÇÃO DO MUNICÍPIO. Inexiste ofensa ao
inciso IV do artigo 167 da Constituição Federai, no que utilizado o produto
da participação do município no ICMS para liquidação de débito. A
vinculação vedada pelo Texto Constitucional está ligada a tributos ptóprios.
(RE nº 184116, Relator(a): Min. Marco Aurélio, Segunda Turma, julgado
em 07/11/2000, DJ 16-02-2001 PP-00139 EMENT VOL-02019-02 FP.
00419).
29. Ao lado dessa autorização de afetação de receitas na participação dos
fundos, o 8 4º do art. 167 da Constituição permite a vinculação em favor da
União de receitas tributárias próprias dos Estados e dos Municípios, bem
tomo os repasses previstos nos arts, 157, 158 é 159, inciso 1, a eb, e Il da
Carta Magna, para fins de garantia ou contragarantia e pagamento de
débitos.
30. Pela sua relevância, cumpre transcrever o dispositivo em questão:
84º É permitida a vinculação de receitas próprias geradas pelos impostos a
que se referem os arts. 155 e 156, e dos recursos de que tratam os arts, [57,
158€ 159, aeb, el, para à prestação de garantia ou contragarantia à
União e para pagamento de débitos para com esta. (Grifou-se).
31. Como se percebe, o texto constitucional permite que a União aceite
como garantia e contragarantia os recursos repassados ao FPE e ao FEM
com base nos incisos I, alíneas a é b,e TI do art. 159, podendo, em caso de
inadimplência, satisfazer diretamente seus créditos por meio da aprop-iação
desses valores.
32. Logo, podem os entes subnacionais, quando celebram contrato com a
União, oferecer de forma livre e espontânea suas quotas nos respectivos
fundos como garantia ou contragarantia e, nesse caso, a União, por expressa
autorização constitucional, pode honrar e amortizar o débito em caso oe não
cumprimento da obrigação contratual,
33. Situação diferente ocorre quando as quotas dos fundos de participação
são oferecidas a título de garantia ou contragarantia em operação com outros
sujeitos que não a União. Nessa hipótese, os entes subnacionais,
devidamente autorizados por lei estadual ou local, oferecem um
determinado percentual das quotas dos fundos de participação apenas como
garantia contratual.
34. Em outros termos, o repasse direto dos valores dos fundos de
Participação como forma de extinção da obrigação contratual sem o aporte
na contabilidade dos entes subnacionais só é admitida em contratos
firmados com à União, por força do $ 4º do art. 167 da Constituição.
35. Há de se alertar, por fim, que a execução das quotas dos fundos de
participação dadas em garantia nos contratos nos quais a União não figura
como parte não enseja ofensa ao art. 160 da Constituição. É que o escopo
desse preceito constitucional é assegurar a autonomia entre os entes
federados por meio da vedação de retenção ou restrição à entrega dos
recursos por parte do ente repassador. Portanto, a norma destina-se à União
e aos Estados no âmbito da repartição de receitas tributárias.
36. Nesse sentido, já se manifestou o Tribunal Regional Federal da 4º
Região, in verbis:
TRIBUTÁRIO. MUNICÍPIO. CONTRIBUIÇÕES AO FGTS. LBI Nº
5.107/1966 E LEI Nº 8.036/1990. SERVIDORES CELETISTAS.
AUSÊNCIA DE OPÇÃO PELO EGTS, DIREITO ASSEGURADO PELA
CF/1988. ESTABILIDADE CONFERIDA PELO ART. 19 DO ADCT.
RETENÇÃO DE COTAS DO FPM. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS.
1. De acordo com o art. 2º da Lei nº 5.107/1966, todas as empresas eram
obrigadas a depositar o valor da contribuição ao Fundo, fosse o empregado
optante ou não. A conta era aberta em nome da empresa, com depósitos
individualizados para cada empregado não optante.
2. A partir da Constituição de 1988, o FGTS passou & ser direito de todo
trabalhador, nos termos do art, 7º, inciso II. Os empregados que
permaneceram no mesmo emprego sem exercer a opção pelo FGTS,
submetem-se a dois regimes diversos: o anterior até 05/1 0/1988, não
optante, e o posterior, optante, Desde a vigência da Constituição, o único
regime passou a ser 0 FGTS para os trabalhadores regidos pela CLT, de
sorte que é despicienda a existência de documento formalizando à opção do
empregado.
3. Antes da Constituição de 1988, não havia óbice à adoção simultânea co
Tegime estatutário e do regime trabalhista na contratação de
servidores/empregados públicos. A existência de quadro de nescant
ocupante de cargos públicos (regime estatutário) não exclui a possibilidade
de que o Município também celebrasse contratos trabalhistas.
4. Improcede o argumento de que, após a Constituição de 1988, os
servidores públicos não fazem jus ao FGTS, A estabilidade outorgada pelos
arts. 19 do ADCT e 41, caput, da CF/1988, não converte automaticamente o
regime celetista em estatutário. A intenção do art. 19 do ADCT não foi o de
transformar empregos em cargos públicos, mas unicamente de estabilizar os
funcionários regidos pela CLT, até que se adequassem ao art. 39 da
CFY/1988, submetendo-se a concurso público para ingressar no regime
statutário.
'Não afronta o artigo 160 da CF/88 a realização de parcelamento garantido
or cotas do Fundo de Participação dos Municípios. A retenção de cotas do
'PM não resulta de imposição, mas de livre opção do próprio autor, ao
sinar o acordo com a CEF, com base em previsão legal. O art. 27 da Lei
Complementar nº 77/1993 autoriza a retenção do FPM, por opção do
Município devedor, para fins de amortização da dívida para com o FGTS.
6, Tendo em mente que a lide envolve dois entes públicos (a CEF atua como
gestora do FGTS), a moderação deve imperar, adotando-se valor que não
onere demasiadamente o vencido € remunere merecidamente o patrono do
vencedor na demanda. O elevado valor da causa implicaria excessiva
oneração do Município, caso fosse utilizado esse parâmetro de valoração.
(TRE4, APELREEX 2001.70.00.038674-7, PRIMEIRA TURMA, Relator
JOEL ILAN PACIORNIK, D.E. 27/06/2012).
37. Como bem demonstrado na decisão acima, & retenção de cotas na
situação de sua oferta pelos entes subnacionais em garantia de operações de
crédito resulta do exercício da autonomia federativa do ofertante, mediante a
feitura de negócio jurídico autorizado em lei com a instituição financeira
eleita,
38. Em resumo, a manifestação ora apresentada, resguardando a segurança
jurídica, mantém a interpretação que já era adotada, há mais de 20 (vinte)
anos, quanto à possibilidade jurídica da realização de operações de crédito
por entes subnacionais, com outros sujeitos que não a União, tendo como
1%. garantia a vinculação de recursos do FPE e do FPM.
39, Destarte, o Banco Central do Brasil declarou que, após aferição das
: operações da Caixa em 2017, houve baixo uso das quotas de fundos
- concedidas em garantia. Apenas 3% (três por cento) a 4% (quatro por cento)
do saldo devedor global foram bloqueados.
“40, Quanto aos eventuais riscos apontados pela Secretaria do Tesouro
Nacional, nada impede que esse órgão, dada a sua atribuição atinente ao
quilíbrio financeiro do Tesouro Nacional e à administração das dívidas
públicas mobiliária e contratual, proponha futuros instrumentos de
equalização do cenário apresentado.
41, A adoção de medidas que na prática se traduzam em vedação de acesso
ao crédito pelos entes subnacionais, sem amparo no texto constitucional,
geraria uma situação de desequilíbrio federativo igualmente não desejável,
ofensiva à organização político-administrativa assegurada no art. 18 da
Constituição, podendo comprometer, inclusive, o princípio da segurança
jurídica e o seu corolário do ato jurídico perfeito.
42. Dois grandes princípios podem ser extraídos da interpretação da
Suprema Corte no tocante a relação federativa, quais sejam, a valorização da
autonomia dos entes federados e, por outro lado, a responsabilidade
diferenciada da União em um federalismo de cooperação.5 Tal orientação
Jurisprudencial, por sua força persuasiva, também deve nortear a presente
questão, Afinal, a interpretação do art. 167, IV e 3 4º, da Constituição, deve
considerar a autonomia dos entes subnacionais, notadamente, na utilização
dos recursos do FPM e FPE que lhe são próprios, sem desconsiderar a
importância de se buscar o melhor equilíbrio entre a utilização dessa
garantia e a situação fiscal do ente federativo.
IE CONCLUSÃO
43. A presente manifestação jurídica tem o escopo de assistir a autoridade
assessorada na interpretação da Constituição, das leis, dos tratados e dos
demais atos normativos a ser uniformemente seguida em suas áreas de
atuação, no caso, a interpretação do art. 167, IV e 8 4º, da Constituição.
Considerada a complexidade do ato, que não se encerra no viés jurídico,
eventuais riscos sistêmicos atinentes ao equilíbrio fiscal da federação ou ao
Sistema Financeiro Nacional ficam adstritos à competência da Secretaria do
Tesouro Nacional e do Banco Central do Brasil, respectivamente.
44. Realizadas as considerações acima, conclui-se que, nos termos do art.
167, IV e $ 4º, da CF, os recursos vinculados a fundos de participação,
ofertados pelos Estados, Distrito Federal e Municípios, podem ser ace'tos
como garantia nas operações celebradas por entes subnacionais com as
instituições financeiras federais.
45. Quanto aos eventuais riscos apontados pela Secretaria do Tesouro
Nacional, nada impede que esse órgão, dada a sua atribuição atinente no
equilibrio financeiro do Tesouro Nacional e à administração das dívidas
púbticas mobiliária e contratual, proponha futuros instrumentos de
equalização do cenário apresentado.
46. A adoção de medidas que na prática se traduzam em vedação de acesso
ao crédito pelos entes subnacionais, sem amparo no texto constitucional,
geraria uma situação de desequilíbrio federativo igualmente não desejável.
ofensiva à organização político-administrativa assegurada no art. 18 da
Constituição, comprometendo, inclusive, o princípio da segurança jur:dica o
o seu corolário do ato jurídico perfeito.
47, A interpretação do texto constitucional deverá considerar a autonomia
dos entes subnacionais, notadamente, na utilização dos recursos do FEM e
FPE que lhe são próprios, sem desconsiderar a importância de se buscar o
melhor equilíbrio entre a utilização dessa garantia e a situação fiscal do ente
federativo.
Brasília, 26 de março de 2018.
ANDRÉ RUFINO DO VALE
Consultor da União
MARCELO AUGUSTO CARMO DE VASCONCELLOS
Consultor-Geral da União
1 - Além das hipóteses elencadas no art. [67 da Constituição, são admitidas a
vinculação de receitas de impostos nos arts. 204, parágrafo único, e 216, 8 6º,
2 - BINENBOJM, Gustavo. Revista do Tribunal de Contas do Estado do Rio dz
Janeiro - v. 2, n. 7 Gan./jun. 2014) Rio de Janeiro: O Tribunsi,
3 - Art. 159. A União entregará:
1 - do produto da arrecadação dos impostos sobre renda e proventos de qualquer
natureza e sobre produtos industrializados, 49% (quarenta e nove por cento), na
seguinte forma;
a) vinte e um inteiros e cinco décimos por cento a0 Fundo de Participação dos
Estados e do Distrito Federal;
b) vinte e dois inteiros e cinco décimos por cento ao Fundo de Participação dos
Municípios;
c) três por cento, para aplicação em programas de financiamento ao setor prod tivo
das Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, através de suas instituições financeiras
de caráter regional, de acordo com os planos regionais de desenvolvimento, ficando
assegurada ao semi-árido do Nordeste a metade dos recursos destinados à Região, na
forma que a lei estabelecer;
d) um por cento ao Fundo de Participação dos Municípios, que será entregue n)
primeiro decêndio do mês de dezembro de cada ano;
e) 1% (um por cento) ao Fundo de Participação dos Municípios, que será entregue no
primeiro decêndio do mês de julho de cada ano;
U - do produto da arrecadação do imposto sobre produtos industrializados, dez por
cento aos Estados e ao Distrito Federal, proporcionalmente ao valor das respectivas
exportações de produtos industrializados.
HT - do produto da arrecadação da contribuição de intervenção no domínio econômico
prevista no art. 177, 8 4º, 29% (vinte € nove por cento) para os Estados e o Distrito
Federai, distribuídos na forma da lei, observada a destinação a que se refere o inciso
fl, c, do referido parágrafo,
$ 1º Para efeito de cálculo da entrega a ser efetuada de acordo com o previsto no
inciso 1, excluir-se-á a parcela da arrecadação do imposto de renda e proventos de
qualquer natureza pertencente aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, nos
termos do disposto nos arts. 157, [, e 158, L.
8 2º A nenhuma unidade federada poderá ser destinada parcela superior a vinte por
cento do montante a que se refere o inciso I!, devendo o eventual excedente ser
distribuído entre os demais participantes, mantido, em relação a esses, o critério de
partilha nele estabelecido.
$3º Os Estados entregarão aos respectivos Municípios vinte e cinco por cento dos
recursos que receberem nos termos do inciso II, observados os critérios estabelecidos
no art. 158, parágrafo único, 1 e 11.
& 4º Do montante de recursos de que trata o inciso III que cabe a cada Estado, vinte e
cinco por cento serão destinados aos seus Municípios, na forma da lei a que se refere
o mencionado inciso.
4 « Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais - TCE/MG, Processo nº 809502,
Consulta, Conselheiro Relator: Antônio Carlos Andrada.
5 - Uma coletânea dessas decisões pode ser encontrada na manifestação da STN em
capítulo próprio (itens 64 e seguintes),