materia nº 72/2021

Procuradoria Geral
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Origem: Processo Digital nº 11773/2021 (4269/2017 – Principal)
Interessado: Secretaria de Desenvolvimento Econômico, Turismo, 
Cultura e Esporte
Assunto: Pagamento por Indenização – Contrato de Prestação de 
Serviços nº 021/2019 – CS Consultoria e Serviços Ltda. ME.
Parecer nº 266/2021/AJ
P A R E C E R N º 747/2021/PGM
Trata-se de solicitação de pagamento de valores
referentes a serviços prestados pela Empresa CS Consultoria e Serviços 
Ltda. ME., conforme o contrato de Prestação de Serviços nº 021/2019, que 
tem como objeto a prestação de serviços continuados de vigia/guardião, 
por posto de trabalho, dos imóveis ocupados pelas secretarias municipais 
e seus departamentos, com fornecimento de mão de obra, uniformes, 
equipamentos e EPI’s necessários à execução dos serviços para a 
Secretaria Municipal de Desenvolvimento Econômico, Turismo, Cultura e 
Esporte.
Relatório
O Contrato nº 021/2019 foi celebrado em 23 de 
janeiro de 2019, pelo período de 12 meses, com o valor total de R$ 
217.623,96 (duzentos e dezessete mil, seiscentos e vinte e três reais e 
noventa e seis centavos)
Verificações Preliminares
O 1º termo aditivo/apostilamento de 1º de 
fevereiro de 2019 acrescenta dotação orçamentária
- Em 21 de janeiro de 2020 o 2º termo aditivo 
prorroga a vigência contratual 
- O 3º termo aditivo/apostilamento acrescenta 
dotação em 18 de março de 2020
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- O 4º termo aditivo, de 19 de janeiro de 2021, 
acrescentou dotação orçamentária
- Em 20 de janeiro de 2021 o 5º termo aditivo 
prorrogou a vigência, somente do item 9, até 22 de janeiro de 2022.
Do PD 11773/2021
- O PD veio instruído somente com a consulta 
feita pelo SR. Secretário de Desenvolvimento Econômico, Turismo, Cultura
e Esporte sobre a possibilidade de pagamento por indenização de item do 
contrato que não teve sua vigência prorrogada.
É o breve relato
Da Análise Jurídica
O Sr. Secretário de Desenvolvimento Econômico, 
Turismo, Cultura e Esporte informa:
“CONTRATO: N° 021/2018
EMPRESA: CS CONSUTORIA E SERVIÇOS LTDA EPP
OBJETO: PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS CONTINUADOS DE VIGIA/GUARDIÃO POR POSTO DE 
TRABALHO – ITEM: 7
ASSUNTO: PAGAMENTO DOS SERVIÇOS PRESTADOS NO PERÍODO DE 23/12/2020 A 
22/01/2021
Considerando que o Contrato de Prestação de Serviços nº 021/2019, empresa CS 
Consultoria e Serviços Ltda EPP, referente a Prestação de Serviços continuados de vigia/guardião por 
posto de trabalho, sendo Item 7: Vigia para o Centro Histórico e Item 9: Vigia para o Módulo Esportivo 
da Vila São José, teve início em 23 de janeiro de 2019 com prorrogações de prazo para continuidade 
dos serviços.
Considerando que no final do exercício 2020 todos os empenhos foram estornados/anulados, 
e que foi constado a falta de saldo de empenho quando foi solicitado o pagamento da nota fiscal
referente aos serviços prestados, foi solicitado novo empenho para o período, mas como o item não 
constava mais no contrato foi indeferido o pedido.
Pois ao solicitar a prorrogação de prazo para o período de 23/01/2021 a 22/01/2022, 
constatou-se que o item 7 estava com valor menor para a prestação dos mesmos serviços na Ata em 
vigência da empresa Barreiras sendo, portanto, solicitado prorrogação apenas para o Item 9: Vigia 
para o Módulo Esportivo da Vila São José e para o item 7 foi solicitado novo contrato com a empresa 
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Barreiras tendo em vista o valor praticado na nova ata ser menor que o já contratado, sendo
prorrogado somente o item 9 do contrato.
Diante da impossibilidade em efetuar novo empenho para o pagamento dos serviços período
de 23/12/2020 a 22/01/2021 e considerando que os serviços foram prestados em sua totalidade no 
período mencionado acima, solicitamos parecer quanto a possibilidade de pagamento por 
indenização no valor de R$ 8.335,33 para sejam sanados os débitos com a referida empresa.
Edevir Massao Scroccaro
Secretário de Desenvolvimento Econômico, Turismo, Cultura e Esporte”
O 5º termo aditivo do contrato de prestação de 
serviços nº 021/2019, de 20 de janeiro de 2021 prorrogou a vigência 
contratual apenas para o item 9 (12h/dia noturno – segunda a sexta + 24 
h em sábados, domingos e feriados). O Sr. Secretário de Desenvolvimento 
Econômico, Turismo, Cultura e Esporte, informa que a prestação de 
serviços objeto do item 7 (12h/dia noturno – segunda a domingo (7 dias)
foi contratada com a empresa Barreiras Prestadora de Serviços Eireli., por 
ter registrado em ata um preço inferior, mas que a empresa CS
Consultoria e Serviços Ltda. ME. continuou prestando os serviços no
período de 23 de dezembro de 2020 a 22 de janeiro de 2021, mesmo com o 
prazo de vigência contratual encerrado, devendo, portanto, o valor devido
ser pagos através de indenização.
DO PAGAMENTO POR INDENIZAÇÃO
Neste caso, considerando que a Empresa CS
Consultoria e Serviços Ltda. EPP. prestou os serviços sem que houvesse 
um contrato vigente, o valor devido deve ser pago por indenização sob 
algumas condições:
 Seja firmado Termo de Ajuste de Contas e 
promovida sua publicação no Diário Oficial do Estado;
 Comprovação da regularidade fiscal da 
empresa perante as Fazendas públicas Federal, Estadual e Municipal, 
INSS e FGTS, nos termos do artigo 29 da Lei 8.666/93.
 Deve-se considerar o Princípio da boa fé que 
norteou a prestação dos serviços. O doutrinador Orlando Gomes, em sua 
obra abuso do Direito nos Contratos de Consumo discorre sobre a boa fé:
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"O princípio da boa-fé entende mais com a interpretação do contrato 
do que com a estrutura. Por ele se significa que o literal da linguagem não deve prevalecer sobre a 
intenção manifestada na declaração de vontade, ou nela inferível.
Ao princípio da boa-fé empresta-se ainda outro significado. Para 
traduzir o interesse social de segurança das relações jurídicas diz-se, como está expresso no Código 
Civil alemão, que as partes devem agir com lealdade e confiança recíprocas. Numa palavra, devem 
proceder com boa-fé. Indo mais adiante, aventa-se a idéia de que entre o credor e o devedor é 
necessário a colaboração, um ajudando o outro na execução do contrato. A tanto, evidentemente, 
não se pode chegar, dada a contraposição de interesses, mas é certo que a conduta, tanto de um 
como de outro, subordina-se a regras que visam a impedir dificulte uma parte a ação da outra." (n/ 
grifo).
DO ENRIQUECIMENTO ILÍCITO
Conforme afirmado pelo Sr. Secretário de 
Desenvolvimento Econômico, Turismo, Cultura e Esporte a empresa CS
Consultoria e Serviços Ltda. EPP. faz jus ao recebimento de R$ 8.335,33 
(oito mil, trezentos e trinta e cinco reais e trinta e três centavos) referente 
à prestação de serviços no período de 23 de dezembro de 2020 a 22 de 
janeiro de 2021e, caso não haja o devido pagamento, caracteriza-se o 
enriquecimento ilícito deste órgão da Administração, o que vedado pelo 
Código Civil Brasileiro, em seu art. 884.
“Art. 884. Aquele que, sem justa causa, se enriquecer à custa de 
outrem, será obrigado a restituir o indevidamente auferido, feita a atualização dos valores monetários.
Parágrafo único. Se o enriquecimento tiver por objeto coisa 
determinada, quem a recebeu é obrigado a restituí-la, e, se a coisa não mais subsistir, a restituição se 
fará pelo valor do bem na época em que foi exigido.
Art. 885. A restituição é devida, não só quando não tenha havido 
causa que justifique o enriquecimento, mas também se esta deixou de existir.
Art. 886. Não caberá a restituição por enriquecimento, se a lei conferir 
ao lesado outros meios para se ressarcir do prejuízo sofrido.”
O doutrinador Celso Antônio Bandeira de Mello
ratifica a necessidade o pagamento por indenização pelos serviços prestados 
à Administração Pública sem cobertura contratual:
Enriquecimento sem causa é o incremento do patrimônio de alguém 
em detrimento do patrimônio de outrem, sem que, para supeditar tal evento, exista uma causa 
juridicamente idônea. Relembre-se que o direito constitucional brasileiro expressamente incorpora a 
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moralidade administrativa como princípios a que estão sujeitos a Administração Direta, Indireta ou
Fundacional de quaisquer Poderes da União, Estados, Distrito Federal e Municípios (art. 37, caput)
De todo modo, como se vê, por um ou outro fundamento, o certo é 
que não se pode admitir que a Administração se locuplete à custa alheia e, segundo nos parece, o 
enriquecimento sem causa -que é um princípio geral do Direito - supedaneia, em casos que tais, o 
direito do particular indenizar-se pela atividade que proveitosamente dispensou em prol da
Administração, ainda que a relação jurídica se haja travado irregularmente ou mesmo ao arrepio de 
qualquer formalidade, desde que o Poder Público haja assentido nela, ainda que de forma implícita 
ou tácita, inclusive a ser depreendida do mero fato de havê-la boamente incorporado em seu proveito, 
salvo se a relação irrompe de atos de inquestionável má-fé, reconhecível no comportamento das 
partes ou mesmo simplesmente do empobrecido. (MELLO, Celso Antônio Bandeira de. O 
Principio do Enriquecimento Sem Causa em Direito Administrativo
Econômico. Salvador, Instituto de Direito Público da Bahia, nº 5º,
fev/mar/abr de 2006. Disponível na internet:
http://www.direitodoestado.com.br)
Ainda, na lição de Marçal Justen Filho:
A eventual invalidade do ato jurídico que conduziu o particular a 
realizar prestação em benefício do Estado não legitima o enriquecimento sem causa. Caberá a 
restituição do equivalente ao que o particular executou em prol do Estado. Se tal se verificar como 
impossível, a solução será a indenização pelo correspondente. (JUSTEN FILHO, Marçal. 
Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos 14ª edição. São 
Paulo. Dialética. 2010)
Os Tribunais corroboram do entendimento:
STJ:
ADMINISTRATIVO. CONTRATO ADMINISTRATIVO. NULIDADE. PAGAMENTO PELAS OBRAS 
REALIZADAS. ART. 59, DA LEI 8.666/93. - A existência de nulidade contratual, em face da alteração 
de contrato, que no mesmo campo de atuação, ou seja, obras em vias públicas, modifica o objeto 
originalmente pactuado, não mitiga a necessidade de pagamento pelas obras efetivamente 
realizadas. - A devolução da diferença havida entre o valor da obra licitada e da obra realizada, daria 
causa ao enriquecimento ilícito da administração, porquanto restaria serviços realizados sem a devida 
contraprestação financeira, máxime, ao se frisar que o recorrente não deu causa à nulidade. - Agravo 
regimental improvido. (AgRg no REsp 332956/SP, Rel. Ministro FRANCISCO 
FALCÃO, PRIMEIRA TURMA, julgado em 21/11/2002, DJ 16/12/2002, p. 
251)
ADMINISTRATIVO. CONTRATO. PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS. PRETENSÃO DE REEXAME DE 
PROVA. SÚMULA 7/STJ. OBRIGAÇÃO DO ENTE PÚBLICO EM EFETUAR O PAGAMENTO 
PELOS SERVIÇOS EFETIVAMENTE PRESTADOS. VEDAÇÃO AO LOCUPLETAMENTO ILÍCITO. 
SÚMULA 83/STJ.
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1. A Corte a quo decidiu de acordo com a jurisprudência deste Tribunal, no sentido de que eventual 
irregularidade contratual não isenta o beneficiário do serviço da obrigação de indenizar o 
contratado por serviços efetivamente prestados, sob pena designificar confisco ou locupletamento 
ilícito.2. Desse modo, aplica-se à espécie a Súmula 83/STJ: "Não se conhecendo recurso especial 
pela divergência, quando a orientação do Tribunal se firmou no mesmo sentido da decisão 
recorrida. "Agravo regimental improvido. (AgRg no REsp 1295483 MG 2011/0284475-
8, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, T2 - SEGUNDA TURMA, Julgado em
13 de Março de 2012 DJe 19/03/2012
ADMINISTRATIVO O. CONTRATO. EFETIVA PRESTAÇÃO DOS SERVIÇOS. PROVA. 
PRETENSÃO DE REEXAME. SÚMULA 7/STJ. OBRIGAÇÃO DO ENTE PÚBLICO EFETUAR O 
PAGAMENTO PELOS SERVIÇOSEFETIVAMENTE PRESTADOS. VEDAÇÃO AO 
LOCUPLETAMENTO ILÍCITO. NÃO HÁ COMO AFASTAR A INCIDÊNCIA DA SÚMULA 7/STJ, 
PORQUANTO PARA AFERIR A AUSÊNCIADOS REQUISITOS LEGAIS A APLICAÇÃO DO § 1º DO 
ART. 57 DA LEI Nº 8666/1993, É NECESSÁRIO EXCEDER OS FUNDAMENTOS COLACIONADOS 
NO ACÓRDÃO VERGASTADO, POR DEMANDAR INCURSÃO NO CONTEXTO FÁTICO￾PROBATÓRIO DOS AUTOS, DEFESO EM RECURSO ESPECIAL. NOS TERMOS DA 
JURISPRUDÊNCIA DESTA CORTE, EVENTUAL IRREGULARIDADE CONTRATUALNÃO DEIXA O 
MUNICÍPIO ISENTO DA OBRIGAÇÃO DE INDENIZAR O CONTRATADO POR 
SERVIÇOSEFETIVAMENTE PRESTADOS, SOB PENA DE SIGNIFICAR CONFISCO OU 
LOCUPLETAMENTO ILÍCITO. AGRAVO REGIMENTAL IMPROVIDO. (STJ, Agravo Regimental nº 
1235085/RJ -2011/0025563-0, Rel. Min. Humberto Martins, DJ de 29.03.2011) (Grifou-se) 
ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. AUSÊNCIA DEVIOLAÇÃO DOS ARTS. 458 E 535 DO 
CPC. CONTRATO ADMINISTRATIVO NULO. AUSÊNCIA DE LICITAÇÃO. OBRIGAÇÃO DE O ENTE 
PÚBLICOEFETUAR O PAGAMENTO PELOS SERVIÇOS EFETIVAMENTEPRESTADOS. 
VEDAÇÃO AO ENRIQUECIMENTO ILÍCITO.1. Não há violação dos arts. 458 e 535 do CPC quando 
a prestação jurisdicional é dada na medida da pretensão deduzida, com enfrentamento e resolução 
das questões abordadas no recurso.2. Nos termos da jurisprudência pacífica do STJ, "ainda que o 
contrato realizado com a Administração Pública seja nulo, por ausência de prévia licitação, o ente 
público não poderá deixar de efetuar o pagamento pelos serviços prestados ou pelos prejuízos 
decorrentes da administração, desde que comprovados, ressalvada a hipótese de má-fé ou de ter o 
contratado concorrido para a nulidade" (Ag Rg no Ag 1056922/RS, Relator Ministro Mauro Campbell 
Marques, Segunda Turma, DJ de 11 de março de 2009).3. Hipótese em que comprovada a existência 
da dívida, qual seja, prestado o serviço pela empresa contratada e ausente a contraprestação 
(pagamento) pelo município, a ausência de licitação não é capaz de afastar o direito da ora agravada 
de receber o que lhe é devido pelos serviços prestados. O entendimento contrário faz prevalecer o 
enriquecimento ilícito, o que é expressamente vedado pelo ordenamento jurídico brasileiro. Agravo 
regimental improvido" (STJ, AgRg no REsp 1.383.177/MA, Rel. Ministro 
HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, DJe de 26/08/2013) (Grifou-se) 
Documento Assinado Di
TJ/MG
APELAÇÃO CÍVEL - AÇÃO DE INDENIZAÇÃO - CEMIG - CONTRATAÇÃO DE EMPRESA DE 
CONSTRUÇÕES E PROJETOS - SERVIÇOS DE REABERTURA DE FAIXA EM LINHA DE 
TRANSMISSÃO - AGRAVO RETIDO - PETIÇÃO APÓCRIFA - VÍCIO SANÁVEL -
INADIMPLEMENTO CONTRATUAL - CULPA DA CONTRATADA - EXCEÇÃO DO CONTRATO 
NÃO CUMPRIDO - INDENIZAÇÃO INDEVIDA - PAGAMENTO DOS SERVIÇOS EFETIVAMENTE 
PRESTADOS - DEVIDO - HONORÁRIOS DE SUCUMBÊNCIA - PRIMEIRO RECURSO NÃO 
PROVIDO E SEGUNDO RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO.
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- A interposição de peça recursal apócrifa é vício sanável nas instâncias ordinárias, de acordo com 
o princípio da instrumentalidade das formas.
- O descumprimento (ou mau cumprimento) do contrato e a retenção do pagamento se deu em 
função do prévio descumprimento de obrigações contratuais e legais - não apresentação de 
documentos devidos - por parte da empresa contratada, aplicando-se o instituto da exceção do 
contrato não cumprido, o que torna indevida a indenização pleiteada.
- Contudo, mesmo na hipótese de rescisão, a contratada fará jus ao pagamento correspondente ao 
serviço realizado.
- Tendo a autora sucumbido da maior parte de seu pedido, é devida a redistribuição das verbas 
sucumbenciais. (AC 10481000020208002 MG Câmaras Cíveis / 2ª CÂMARA 
CÍVEL. Rel Hilda Teixeira da Costa. Julgado em 10 de setembro de 2013)
O TERMO DE AJUSTE DE CONTAS
O pagamento dos valores devidos pelos serviços 
prestados através de indenização deverá gerar um Termo de Ajuste de 
Contas, que será publicado no Diário Oficial do Estado, conforme disposição 
do artigo 63 § 2º da Lei 4320/64, em que deverá constar a descrição dos 
serviços e a quitação pelos prestadores, baseado nas determinações 
impostas nos artigos 60 e ss. da mesma lei. O pagamento deve ser precedido 
da sua liquidação, que deve constar de documento escrito (artigo 63 § 2º, I) e
possuir o respectivo empenho.
Observe-se que a ausência da publicação do Termo
de Ajuste de Contas representa afronta ao Princípio da Publicidade, 
insculpido no artigo 37 da Constituição Federal e no art. 3º da Lei 8.666/93.
Ainda, sugere-se que seja instaurada sindicância 
para apurar a responsabilidade sobre a inércia, falta de planejamento ou 
desídia que causou a omissão no dever de impedir a prestação de serviços 
sem cobertura contratual.
DO CARÁTER NÃO VINCULATIVO DO PARECER JURÍDICO
O Parecer Jurídico tem caráter meramente opinativo 
sobre a viabilidade jurídica do processo, portanto não é deliberativo nem 
vincula a autoridade superior ordenadora da despesa.
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Hely Lopes Meirelles, na obra Direito Administrativo 
Brasileiro, 26ª ed., leciona:
“Pareceres – pareceres administrativos são manifestações de órgãos 
técnicos sobre assuntos submetidos a sua consideração. O parecer tem caráter meramente opinativo, 
não vinculando a Administração ou os particulares a sua motivação ou conclusões, salvo se aprovado 
por ato subsequente. Já então, o que subsiste como ato administrativo, não é o parecer, mas sim o 
ato de sua aprovação, que poderá revestir a modalidade normativa, ordinária, negocial ou punitiva” 
(Meirelles, 2001, p. 185).”
O STF corrobora do entendimento:
“EMENTA: CONSTITUCIONAL. ADMINSITRATIVO.TRIBUNAL DE 
CONTAS. TOMADA DE CONTAS:ADVOGADO.PROCURADOR:PARECER. CF., art. 70, parág. 
único, art. 71,II, art.133.Lei 8.904 de 1994, art. 2º §3º, art. 7º, art. 32, art. 34, IX
I – Advogado de empresa estatal que, chamado a opinar, oferece 
parecer sugerindo contratação direta, sem licitação, mediante interpretação de lei de licitações. 
Pretensão do Tribunal de Contas da União em responsabilizar o advogado solidariamente com o 
administrador que decidiu pela contratação direta: IMPOSSIBILIDADE, dado que o parecer não é ato 
administrativo, sendo, quando muito, ato de administração consultiva, que visa a informar, elucidar, 
sugerir providências administrativas a serem estabelecidas nos atos de administração ativa. Celso 
Antônio Bandeira de Mello, ‘Curso de Direito Administrativo’, Malheiros Ed. 13ª ed. P.377.II – o 
advogado somente será civilmente responsável pelos danos causados a seus clientes ou terceiros, se 
decorrentes de erro grave, inescusável, ou de ato ou omissão praticado com culpa, em sentido largo: 
Cód. Civil, art., 159, Lei 8.906/94, art. 32 III – Mandado de Segurança deferido”. (STF. Mandado de 
Segurança nº 30928 – DF. Relator Ministro Carlos Velloso, 05 de novembro de 2012)
Entende o Tribunal Regional Federal da 1ª Região:
“ADMINISTRATIVO – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – AGRAVO DE INSTRUMENTO –
EMISSÃO DE PARECER – NATUREZA OPINATIVA – INEXISTÊNCIA DE CULPA GRAVE OU 
DOLO – PARECER DO PROCURADOR-GERAL DO MUNICÍPIO – AUSÊNCIA DE 
RESPONSABILIZAÇÃO DO PARECERISTA – AGRAVO DE INSTRUMENTO PROVIDO.
1. O agravante, na qualidade de Coordenador Jurídico da Superintendência da Zona Franca de 
Manaus (SUFRAMA), emitiu parecer favorável à contratação, sem licitação, de especialista jurídico 
privado para subsidiar decisão administrativa, da dirigente da entidade, em sentido contrário à 
instauração de processo administrativo disciplinar, que apuraria irregularidades funcionais 
perpetradas pelo agravante e outros Procuradores Federais atuantes na SUFRAMA. 2. Conquanto os 
julgados do TCU não vinculem o Judiciário, observa-se que, in casu, que o Acórdão 801/2012 –
Plenário foi proferido após detida análise de todos os elementos dos autos. 3. A prática de ato 
administrativo por agente público que tenha causado dano ao erário, ainda que fundamentado 
em parecer jurídico de consultoria jurídica, não gera como consequência necessária 
a responsabilidade do profissional da advocacia pública que subscreveu a peça jurídica. É 
imprescindível a existência de dolo (conluio com os agentes políticos) ou de culpa grave, 
revelando que o profissional agiu de má-fé ou foi grosseiramente equivocado ou 
desinteressado pelo estudo da causa ou do direito, a ponto de não conseguir se escusar do 
ato ilícito. 4. A função do Advogado Público (ou assessor jurídico) quando atua em órgão 
jurídico de consultoria da Administração é de, quando consultado, emitir uma peça (parecer) 
técnico-jurídica proporcional à realidade dos fatos, respaldada por embasamento legal, não 
podendo ser alçado à condição de administrador público, quando emana um pensamento 
jurídico razoável, construído em fatos reais e com o devido e necessário embasamento legal.
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5. Agravo de instrumento a que se dá provimento.” (AG 0003263-55.2012.4.01.0000 / AM –
08/03/2013 – DESEMBARGADORA FEDERAL MONICA SIFUENTES)
Excerto do Acórdão 2693/2008 Embargos de 
Declaração – Plenário do TCU. Ministro Relator Valmir Campelo, elucida:
“34. No que concerne, especificamente, à questão do parecer 
jurídico, merecem ser transcritas daquele julgado [AC-3372-43/06-1] as seguintes lições, que se 
amoldam com perfeição à hipótese dos autos, posto que idênticas:
[...]
Parecer jurídico não vincula a decisão de dispensar licitação, que 
compete ao gestor. Distinção entre parecer vinculante e parecer opinativo. Dispensa de licitação é 
faculdade e não obrigação do gestor.
6. Da mesma forma, o parecer jurídico concordante não socorre aos 
gestores responsabilizados, eis que não se constituiu, em momento algum, de elemento vinculante da 
tomada de decisão, mas mera opinião jurídica. A decisão de dispensar a licitação compete ao gestor, 
que pode (e deve) considerar a opinião de sua assessoria jurídica, mas decide, salvo no caso de 
parecer vinculante, por sua conta e risco. Risco administrativo, diga-se, inerente ao exercício da 
gestão e indelegável.
7. Cabe distinguir, de início, entre o parecer vinculante e o parecer 
opinativo. O primeiro constitui-se em documento que, se descumprido, dá ensejo à responsabilização 
do gestor, que não pode deixar de segui-lo. O segundo, como o próprio nome sugere, constitui mera 
opinião jurídica, que não condiciona a decisão posterior do ordenador da despesa, o qual detém, ou 
deve deter, a totalidade das informações necessárias para decidir
8. De destacar que um parecer jurídico relativo à decisão de 
dispensar licitação, com fulcro em um dos incisos do artigo 24 da Lei de Licitações e Contratos 
Administrativos, em especial com referência ao inciso IV, que trata da dispensa por emergência, será, 
necessariamente, um parecer opinativo. A uma, porque a dispensa de licitação não constitui um 
dever, uma obrigação vinculada, mas uma mera faculdade do administrador, que sempre poderá 
preferir a licitação, o que corresponde à regra procedimental. Ora, em sendo faculdade, não há como 
admitir que o parecer jurídico possa vinculá-lo a dispensar o procedimento licitatório. A duas, porque 
somente o gestor, por deter a totalidade do conhecimento situacional, pode avaliar com precisão se o 
problema vivenciado constitui, efetivamente, uma emergência, avaliação esta temerária para o 
parecerista jurídico, normalmente desvinculado da realidade da gestão'.
PORTANTO, A AUTORIDADE SUPERIOR, PODERÁ 
DISCORDAR DESTA ASSESSORIA JURÍDICA.
Deste modo conclui-se:
1) A Empresa CS Consultoria e Serviços Ltda.
EPP. deverá receber o valor devido por indenização, por ter executado o 
serviço objeto do item 7 do contrato de prestação de serviços nº 021/2019
no período de 23 de dezembro de 2020 a 22 de janeiro de 2021, sem 
cobertura contratual, conforme afirmação do Sr. Secretário de 
Desenvolvimento Econômico, Turismo, Cultura e Esporte.
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2) Esta Administração ainda deverá elaborar e 
publicar devidamente o Termo de Ajuste de Contas, apurar a 
responsabilidade pela permissão da prestação de serviços sem cobertura 
contratual e manter o Tribunal de Contas do Estado informado sobre a 
situação, conforme determinação deste órgão de controle.
Franciene de Castro Martins
Procuradora do Município
OAB/PR 35.147
TERMO DE ACOLHIMENTO
Acolho as conclusões do PARECER nº 747/2021, de 
autoria, da advogada do município, Dra. Franciene de Castro Martins, pelos 
motivos de fato e de direito ali consignados.
Restitua-se o expediente ao setor de origem para 
conhecimento e ulteriores providências.
Ricardo Guanabara Prevedello
Procurador Geral do Município
OAB/PR 55.168
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TERMO DE AUTORIZAÇÃO
De acordo com o disposto no presente Parecer 
Jurídico, AUTORIZO o pagamento por indenização do valor de R$ 8.335,33 
(oito mil, trezentos e trinta e cinco reais e trinta e três centavos) referente ao 
período de 23 de dezembro de 2020 a 22 de janeiro de 2021 que a empresa 
CS Consultoria e Serviços Ltda. EPP. prestou os serviços de vigia do item 7 
do contrato de prestação de serviços nº 021/2019, com o prazo de vigência 
expirado, devendo ser elaborado o termo de ajuste de contas e a apuração 
da responsabilidade pela permissão da prestação de serviços sem cobertura 
contratual.
Edevir Massao Scroccaro
Secretário de Desenvolvimento Econômico, Turismo, Cultura e Esporte
Procuradoria Geral 
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Origem: Processo Digital nº 4814/2019 (4269/2017- principal)
Interessado: Secretaria de Administração/Departamento de Compras, 
Licitações e Contratos e Secretaria de Desenvolvimento Econômico, 
Turismo, Cultura e Esporte
Assunto: Solicitação de Repactuação de Preços – Contrato de 
Prestação de Serviços nº 021/2019 – CS Consultoria e Serviços Ltda. 
ME.
Parecer nº 302/2021/AJ
P A R E C E R N  841/2021/PGM
Vem para análise desta Procuradoria solicitação de 
repactuação de preços pela contratada CS Consultoria e Serviços Ltda. 
ME. - contrato de prestação de serviços nº 021/2019 – que tem como 
objeto a prestação de serviços continuados de vigia/guardião, por posto de 
trabalho, dos imóveis ocupados pelas secretarias municipais e seus 
departamentos, com fornecimento de mão de obra, uniformes, 
equipamentos e EPI’s necessários à execução dos serviços para a 
Secretaria Municipal de Desenvolvimento Econômico, Turismo, Cultura e 
Esporte.
Relatório 
O Contrato nº 021/2019 foi celebrado em 23 de 
janeiro de 2019, pelo período de 12 meses, com o valor total de R$ 
217.623,96 (duzentos e dezessete mil, seiscentos e vinte e três reais e 
noventa e seis centavos)
Verificações Preliminares
O 1º termo aditivo/apostilamento de 1º de 
fevereiro de 2019 acrescenta dotação orçamentária
- Em 21 de janeiro de 2020 o 2º termo aditivo 
prorroga a vigência contratual 
Procuradoria Geral 
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- O 3º termo aditivo/apostilamento acrescenta 
dotação em 18 de março de 2020
- O 4º termo aditivo, de 19 de janeiro de 2021, 
acrescentou dotação orçamentária
- Em 20 de janeiro de 2021 o 5º termo aditivo 
prorrogou a vigência, somente do item 9, até 22 de janeiro de 2022.
Do PD 4814/2019:
O processo veio instruído com os seguintes 
documentos:
1) Solicitação de repactuação feita pela 
contratada C.S. Consultoria e Serviços Ltda. ME.
2) Planilha de custos e formação de preços
3) Comprovantes de tramitação
4) Relatório nº 011/2021 da Comissão Fiscal 
Administrativa Setorial
É o relatório.
ANÁLISE JURÍDICA
A solicitante, após citar o art. 65 da Lei nº 8.666/93, 
doutrina, Convenção Coletiva de Trabalho e tabelas comparativas de preços, 
requer:
DA RECOMPOSIÇÃO DO EQUILÍBRIO ECONÔMICO FINANCEIRO
Procuradoria Geral 
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A equação econômica financeira de um contrato 
administrativo é composta pelos encargos impostos pela Administração e 
pela remuneração proposta pelo contratado, se inicia no momento da 
apresentação da proposta e deve se manter equilibrada durante toda a 
execução do contrato.
A Lei nº 8666/93 prevê:
Art. 65. Os contratos regidos por esta Lei poderão ser alterados, com 
as devidas justificativas, nos seguintes casos:
[...]
d) para restabelecer a relação que as partes pactuaram inicialmente 
entre os encargos do contratado e a retribuição da administração para a justa remuneração da obra, 
serviço ou fornecimento, objetivando a manutenção do equilíbrio econômico-financeiro inicial do 
contrato, na hipótese de sobrevirem fatos imprevisíveis, ou previsíveis porém de consequências 
incalculáveis, retardadores ou impeditivos da execução do ajustado, ou, ainda, em caso de força 
maior, caso fortuito ou fato do príncipe, configurando álea econômica extraordinária e extracontratual
Há muita confusão quando se fala em recomposição
do equilíbrio econômico financeiro de um contrato - concedida quando 
verificada a ocorrência de fatos imprevisíveis ou previsíveis de consequências 
incalculáveis que resultem em algum desequilíbrio econômico-financeiro nos 
contratos celebrados entre a Administração Pública e o particular - termo 
genérico que abrange: 1) reajuste, 2) repactuação e 3) revisão de preços.
Apesar da Lei não definir as diferenças entre os institutos, a distinção é 
feita pela doutrina, sendo aqui adotados os conceitos definidos por Marçal 
Justen Filho e Renato Geraldo Mendes.
O Tribunal de Contas da União na obra Licitações 
e Contratos: Orientações e Jurisprudências do TCU. 4ª ed. definiu 
diretivas para a concessão da recomposição de preços
Equilíbrio econômico-financeiro, assegurado pela Constituição 
Federal, consiste na manutenção das condições de pagamento estabelecidas inicialmente no 
contrato, de maneira que se mantenha estável a relação entre as obrigações do contratado e a justa 
retribuição da Administração pelo fornecimento de bem, execução de obra ou prestação de serviço.
Nas hipóteses expressamente previstas em lei, é possível a 
Administração, mediante acordo com o contratado, restabelecer o equilíbrio ou reequilíbrio 
econômico-financeiro do contrato. 
Reequilíbrio econômico-financeiro do contrato se justifica nas 
seguintes ocorrências:
fato imprevisível, ou previsível, porém de consequências 
incalculáveis, retardadores ou impeditivos da execução do que foi contratado;
Procuradoria Geral 
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• caso fortuito ou fato do príncipe, que configure álea econômica 
(probabilidade de perda concomitante a probabilidade de lucro) extraordinária e 
extracontratual.
Reequilíbrio econômico-financeiro do contrato será concedido 
quando for necessário restabelecer a relação econômica que as partes pactuaram inicialmente.
Para que possa ser autorizado e concedido o reequilíbrio 
econômico-financeiro do contrato pedido pelo contratado, a Administração tem que verificar:
• os custos dos itens constantes da proposta contratada, em 
confronto com a planilha de custos que deve acompanhar a solicitação de reequilíbrio;
• ao encaminhar a Administração pedido de reequilíbrio econômico￾financeiro, deve o contratado demonstrar quais itens da planilha de custos estão economicamente 
defasados e que estão ocasionando desequilíbrio do contrato;
• ocorrência de fato imprevisível, ou previsível porém de 
consequências incalculáveis, que justifique modificações do contrato para mais ou para 
menos ” (TRIBUNAL DE CONTAS da UNIÃO, 2010, p. 811/812) – sem grifo no original
E ainda, elucida:
“Reequilíbrio econômico é o reestabelecimento da relação contratual 
inicialmente ajustada pelas partes, por conta da ocorrência de álea extraordinária, superveniente ao 
originalmente contratado. O reajuste de preços é a reposição da perda do poder aquisitivo da moeda 
por meio do emprego de índices de preços prefixados no contrato administrativo. A repactuação, 
referente a contratos de serviços contínuos, ocorre a partir da variação dos componentes dos custos 
do contrato, devendo ser demonstrada analiticamente, de acordo com a Planilha de Custos e 
Formação de Preços.” (TCU, Acórdão 1827/2008, Rel. Min. BENJAMIN ZYMLER, 
j. em 27/08/2008).
Portanto, conforme a documentação juntada, trata￾se de repactuação de preços.
REPACTUAÇÃO DE PREÇOS
A repactuação se assemelha ao reajuste por ser uma 
forma de recomposição anual da remuneração, prevista no Edital e no 
Contrato, direcionada aos contratos que englobam mão de obra de natureza 
contínua. 
O Decreto Federal nº 9507/2018 dispõe sobre a 
periodicidade da repactuação dos preços:
Repactuação 
Procuradoria Geral 
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Art. 12. Será admitida a repactuação de preços dos serviços 
continuados sob regime de mão de obra exclusiva, com vistas à adequação ao preço de mercado, 
desde que: 
I - seja observado o interregno mínimo de um ano das datas dos 
orçamentos para os quais a proposta se referir; e 
II - seja demonstrada de forma analítica a variação dos componentes 
dos custos do contrato, devidamente justificada. 
A recomposição, neste caso, é feita com base em 
evolução de custos de mão de obra demonstrados através de planilhas de 
composição de preços, conforme variações decorrentes de Dissídios, 
Convenções ou Acordos Coletivos de Trabalho.
Texto excerto do Acórdão 161/2012 do TCU discorre 
sobre repactuação e reajuste:
4. A Lei 8.666/93 prevê que o valor pactuado inicialmente entre as 
partes pode sofrer três espécies de alterações: atualização financeira, em decorrência de atraso no 
pagamento, em consonância com o disposto no art. 40, XIV, "c"; reajuste, que está previsto nos arts. 
40, XI, e 55, III; reequilíbrio econômico financeiro, conforme dispõe o art. 65, II, "d".5. A repactuação 
se apresenta com um mecanismo para preservar a relação econômico-financeira dos contratos de 
serviços contínuos, porém devendo ser respeitado o interregno mínimo de um ano e a demonstração 
analítica da variação dos componentes de custo do contrato, devidamente justificada, e não se aplica 
ao presente caso porque não houve o detalhamento da proposta do licitante vencedor demonstrando 
a representatividade de cada profissional envolvido no projeto na composição do ponto de função, 
bem como planilhas de custos dos profissionais. 6. A Lei 10.192/2001 admite, para reajustar os 
contratos, a utilização de índices de preços gerais, setoriais ou que reflitam a variação dos custos de 
produção ou dos insumos utilizados. Nos casos em que isso é permitido, o reajuste é automático, 
mediante simples aplicação do índice de preços estabelecido no contrato, que deve, dentro do 
possível, refletir a variação dos custos de produção ou dos insumos utilizados no contrato.” (TCU, 
Acórdão nº 161/2012, Plenário, Rel. Min. Valmir Campelo, j. em 01.02.2012)
A repactuação de preços aplica-se apenas às contratações de 
serviços continuados com dedicação exclusiva de mão de obra e ocorre a partir da variação dos 
componentes dos custos do contrato, desde que seja observado o interregno mínimo de um ano das 
datas dos orçamentos aos quais a proposta se referir, conforme estabelece o art. 5º do Decreto 
2.271/97, devendo ser demonstrada analiticamente, de acordo com a Planilha de Custos e Formação 
de Preços.(TCU, Acórdão 574/2015 – Plenário, Rel. Min. Benjamin Zymler, j. 
em 24/06/2015)
Observe-se o que o Contrato de Prestação de 
Serviços nº 021/2019 traz sobre a revisão de preços e a repactuação, em 
cláusulas bem distintas:
CLÁUSULA DÉCIMA-SEXTA: DA REVISÃO DOS PREÇOS E DO 
EQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEIRO 
Procuradoria Geral 
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Se houver desequilíbrio da equação econômico-financeira inicial 
deste contrato, os preços registrados poderão ser revistos, a qualquer tempo, desde que cumpridas 
as condições estabelecidas no Decreto Municipal nº 20.418/2014 ou outro que venha a substituí-lo. 
PARÁGRAFO PRIMEIRO: Comprovado o desequilíbrio, a revisão dos 
preços registrados poderá ser efetuada mediante solicitação da CONTRATADA, desde que 
apresentadas as devidas justificativas. 
PARÁGRAFO SEGUNDO: A fundamentação da concessão de 
reequilíbrio em favor do particular levará em conta: 
a) alteração de fato que torne mais onerosa a relação existente entre 
o conjunto dos encargos impostos ao particular e a remuneração correspondente por ocasião do 
ajuste; 
b) a superveniência de fatos imprevisíveis, ou previsíveis, porém de 
consequências incalculáveis, retardadores ou impeditivos da execução do ajustado, ou, ainda, a 
ocorrência de força maior, caso fortuito ou fato do príncipe; 
c) a configuração de álea econômica extraordinária e extracontratual: 
d) o cumprimento das exigência previstas no edital da licitação, 
contrato ou Ata de Registro de Preços. 
PARÁGRAFO TERCEIRO: Sem prejuízo de outras hipóteses 
fundamentadas, será indeferido o requerimento de reequilíbrio econômico-financeiro quando a 
Administração constate: 
a) ausência de elevação dos encargos do particular; 
b) ocorrência do evento que se pretende fundamentar o pedido antes 
do aceite da proposta; 
c) ausência de vínculo de causalidade entre o evento ocorrido e a 
majoração dos encargos do contratado; 
d) culpa do contratado pela majoração dos seus encargos, incluindo￾se a desídia na previsão da ocorrência do evento que se pretende fundamentar o pedido. 
e) Em qualquer hipótese os preços decorrentes de revisão não 
ultrapassarão os praticados no mercado, mantendo-se a relação entre o valor originalmente 
registrado.
PARÁGRAFO QUARTO: Para se habilitar à revisão dos preços, o 
interessado deverá formular pedido dirigido à Prefeita Municipal, mediante requerimento protocolado, 
devidamente fundamentado, e acompanhado dos seguintes documentos: 
I – planilha de composição do novo preço, com os mesmos elementos 
formadores dos preços originalmente registrados, devidamente assinada sobre carimbo da empresa; 
II – cópia autenticada da(s) Nota(s) Fiscal(is) dos elementos 
formadores do novo preço; 
III – cópia autenticada da(s) Nota(s) Fiscal(is) dos elementos 
formadores do preço emitida a partir da data da primeira publicação do Edital até a data de realização 
da sessão de abertura dos envelopes de propostas de preços; 
IV – Outros documentos que comprovem o direito ao reequilíbrio, 
como por exemplo: demonstrativo de que a alteração dos custos foi superior aos índices oficiais de 
inflação; histórico de preços do mercado; histórico de preços de compras anteriores da própria 
Administração Pública; matérias de jornais que constatem tratar-se de elevação extraordinária do 
preço, etc. 
PARÁGRAFO QUINTO: Sendo procedente o requerimento da 
CONTRATADA, o equilíbrio econômico financeiro será concedido a partir da data do protocolo do 
pedido.
PARÁGRAFO SEXTO: A CONTRATADA não poderá interromper o 
fornecimento durante o período de tramitação do processo de revisão de preços. 
CLÁUSULA DÉCIMA-SÉTIMA: DA REPACTUAÇÃO/REVISÃO DE 
PREÇOS 
Procuradoria Geral 
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Admite-se, anualmente, a repactuação de preços, com base na 
variação dos componentes dos custos do contrato, observados a qualidade e os preços vigentes no 
mercado para a prestação de serviços nos seguintes termos: 
a) A anualidade será contada a partir da data do orçamento a 
que a proposta se referir ou da data da última repactuação, devendo ser adotada como data do 
orçamento a data do acordo, convenção, dissídio coletivo de trabalho ou equivalente, que estipular o 
salário vigente à época da apresentação da proposta. 
b) Para a solicitação de repactuação, a Contratada deverá apresentar 
fundamentação, de forma clara e pormenorizada, acompanhada da planilha de composição de custos 
e formação de preços e documentos que comprovem a alteração de seus custos, vedada a inclusão, 
por ocasião da repactuação, de insumos, materiais, antecipações e benefícios existentes na data da 
formulação da proposta, e necessários para a execução dos serviços, mas não previstos 
originalmente. 
O pedido de repactuação e/ou revisão de preços não formalizado 
durante a vigência do contrato implicará, para todos os efeitos legais, a preclusão do direito da 
contratada aos respectivos pleitos. 
d) Sendo procedente o requerimento da empresa, a repactuação será 
concedida a partir da data do protocolo do pedido. 
e) Não ocorrendo o necessário registro do acordo ou convenção 
coletiva para que a contratada apresente junto ao seu pedido, estes documentos e a planilha de 
composição de custos e formação de preços poderão ser apresentados após o requerimento. 
O contrato ainda prevê que a prestação dos serviços 
seria fiscalizada pela Comissão de Assessoramento e Gestão dos Contratos 
de Terceirização de Mão de Obra:
“CLÁUSULA SÉTIMA: DA FISCALIZAÇÃO DO CONTRATO
[...]
PARÁGRAFO QUINTO: A prestação dos serviços também será 
fiscalizada e acompanhada pela Comissão de Assessoramento e Gestão dos Contratos de 
Terceirização de Mão de Obra, constituída pelo Decreto Municipal nº 19.997/2013.
[...]
PARÁGRAFO SÉTIMO: As atribuições da referida Comissão são as 
seguintes:
[...]
c) Fiscalização especial: 
I - Observar a data-base das categorias, prevista na Convenção 
Coletiva de Trabalho (CCT), a fim de que os reajustes aos empregados sejam concedidos pela 
empresa no dia e percentual previstos, podendo a Comissão apresentar pedido de reequilíbrio 
econômico-financeiro do contrato;
[...]”
Ou seja, a Comissão de Assessoramento e Gestão de 
Contratos de Terceirização de Mão de Obra - atual Comissão Administrativa 
de Fiscalização Setorial - conforme art. 119, III e 134 e ss. do Decreto 
Procuradoria Geral 
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Municipal nº 24.319 de 28 de novembro de 2019, era responsável pela 
fiscalização da devida repactuação de preços, durante a vigência contratual, 
sendo sua responsabilidade, juntamente com a gestora do contrato, a 
análise dos documentos e a elaboração dos cálculos para verificar os valores 
alegados pela requerente.
A Comissão Administrativa de Fiscalização Setorial, 
após análise, elaborou o seguinte relatório:
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Assim sendo, segundo a análise e os cálculos 
apresentados pela Comissão Administrativa de Fiscalização Setorial, em 
conformidade com o disposto no art. 188 e ss. do Decreto Municipal nº 
24.319 de 28 de novembro de 2019, o valor final mensal, por posto, após as 
repactuações, deverá ser de R$ 8.672,72 (oito mil, seiscentos e setenta e dois 
reais e setenta e dois centavos) para o item 7 e de R$10.236,36 (dez mil, 
duzentos e trinta e seis reais e trinta e seis centavos) para o item 9.
Observe-se que o Parecer nº 222/2021, de 31 de 
maio de 2021 analisou repactuação para o mesmo contrato, sendo que a 
conclusão da Comissão Administrativa de Fiscalização Setorial concluiu:
Procuradoria Geral 
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O servidor Pedro Henrique da Silva, em 23 de junho 
de 2021 avaliza o Relatório nº 011/2021, da Comissão Fiscal Administrativa 
Setorial:
Bom dia...
Estou de acordo, com os termos do Relatório nº 011/2021 da 
Comissão Fiscal Administrativa Setorial.
Para tanto, encaminho esse PD para PARECER sobre o assunto.
GRATO!
Assim, conclui-se que os valores constantes no 
Relatório nº 11/2021, analisados neste Parecer nº 302/2021 devem 
ser concedidos antes dos valores constantes no Relatório nº 
012/2021 da Comissão Fiscal Administrativa Setorial, já analisados 
no Parecer nº 022/2021/AJ – 658/2021/PGM, de 31 de maio de 
2021.
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Observe-se que o Relatório nº 012/2021 foi 
tramitado para esta Procuradora no dia 1º de abril de 2021 e o 
Relatório nº 011/2021 somente no dia 24 de junho de 2021.
DO PAGAMENTO POR INDENIZAÇÃO
Observe-se que o termo final do item 7 do contrato 
de prestação de serviços nº 021/2019 foi em 22 de janeiro de 2021 devendo 
o pagamento dos valores concedidos pela Comissão Administrativa 
Fiscalização Setorial ser feito por indenização, sob algumas condições:
 Seja firmado Termo de Ajuste de Contas e 
promovida sua publicação no Diário Oficial do Estado;
 Comprovação da regularidade fiscal da 
empresa perante as Fazendas públicas Federal, Estadual e Municipal, 
INSS e FGTS, nos termos do artigo 29 da Lei 8.666/93.
 Deve-se considerar o Princípio da boa-fé que 
norteou a prestação dos serviços, conforme leciona o doutrinador Orlando 
Gomes, em sua obra abuso do Direito nos Contratos de Consumo: "O 
princípio da boa-fé entende mais com a interpretação do contrato do que com a estrutura. Por ele se 
significa que o literal da linguagem não deve prevalecer sobre a intenção manifestada na declaração 
de vontade, ou nela inferível.
Ao princípio da boa-fé empresta-se ainda outro significado. Para 
traduzir o interesse social de segurança das relações jurídicas diz-se, como está expresso no Código 
Civil alemão, que as partes devem agir com lealdade e confiança recíprocas. Numa palavra, devem 
proceder com boa-fé. Indo mais adiante, aventa-se a ideia de que entre o credor e o devedor é 
necessário a colaboração, um ajudando o outro na execução do contrato. A tanto, evidentemente, 
não se pode chegar, dada a contraposição de interesses, mas é certo que a conduta, tanto de um 
como de outro, subordina-se a regras que visam a impedir dificulte uma parte a ação da outra." 
O professor Celso Antônio Bandeira de Mello, em 
sua obra Curso de Direito Administrativo, discorre sobre o dever de boa-fé 
que deve permear a atuação, tanto por parte da Administração Pública,
quanto dos particulares:
“53. Gordillo, o eminente mestre platino, a sabendas averbou: 'Se 
dice así que los contractosadministrativos son esencialmente de buena fe, lo que lleva a que la 
Administración no debaactuar como si se tratara de un negocio lucrativo, ni a aprovecharse de 
situaciones legales ofácticas que la favorezcan en perjuicio del contratista'. Em suma: a tipologia do 
chamado contrato administrativo reclama de ambas as partes um comportamento ajustado a certas 
pautas. Delas procede que, pela via designada contratual, o Poder Público pode se orientar 
unicamente para a satisfação do interesse público que ditou a formação do ajuste. É por isso que lhe 
Procuradoria Geral 
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assistem os poderes adequados para alcançá-lo. O particular contratante procura a satisfação de 
uma pretensão econômica, cabendo-lhe, para fazer jus a ela, cumprir com rigor e inteira lealdade as 
obrigações assumidas. Dês que as atenda como deve, incumbe ao Poder Público respeitar às 
completas a equação econômico-financeira avençada, a ser entendida com significado real e não 
apenas nominal. Descabe à Administração menosprezar este direito. Não lhe assiste, por intuitos 
meramente patrimoniais, subtrair densidade ou o verdadeiro alcance do equilíbrio econômico￾financeiro” (MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito 
administrativo. 15. ed. São Paulo : Malheiros, 2002, p. 596.)
Sobre a prestação de serviços baseada na boa fé, o 
Superior Tribunal de Justiça decidiu:
“ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO 
REGIMENTAL NO AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO DE COBRANÇA. CONTRATO 
ADMINISTRATIVO SEM PRÉVIA LICITAÇÃO. EFETIVA PRESTAÇÃO DO SERVIÇO CONSTATADA 
PELO TRIBUNAL A QUO. INDENIZAÇÃO CABÍVEL. SÚMULA 7/STJ. HONORÁRIOS REDUÇÃO. 
SÚMULA 7/STJ.
1. Segundo jurisprudência pacífica desta Corte, ainda que o contrato 
realizado com a Administração Pública seja nulo, por ausência de prévia licitação, o ente público não 
poderá deixar de efetuar o pagamento pelos serviços prestados ou pelos prejuízos decorrentes da 
administração, desde que comprovados, ressalvada a hipótese de má-fé ou de ter o contratado 
concorrido para a nulidade.
2. Não há como alterar as conclusões obtidas pelo Tribunal de origem 
que, com base nas provas dos autos, entendeu ter havido a efetiva prestação do serviço por parte da 
autora. Incidência da Súmula 7/STJ.
3. Não sendo o caso de valor exorbitante, ante o arbitramento dos 
honorários em 10% (dez por cento) do valor da causa, não cabe a esta Corte modificar o decisório 
sem incursionar no substrato fático-probatório dos autos. Súmula 7/STJ.
4. Agravo regimental não-provido.” (AgRg no Ag 1056922 / 
RS – Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES – DJe 11/03/2009).
DO ENRIQUECIMENTO ILÍCITO
Caso não haja o devido pagamento da diferença de 
valores a que a empresa faz jus, conforme conclusão da Comissão
Administrativa de Fiscalização Setorial, caracteriza-se o enriquecimento 
ilícito deste órgão da Administração, o que vedado pelo Código Civil 
Brasileiro, em seu art. 884:
“Art. 884. Aquele que, sem justa causa, se enriquecer à custa de 
outrem, será obrigado a restituir o indevidamente auferido, feita a atualização dos valores monetários.
Parágrafo único. Se o enriquecimento tiver por objeto coisa 
determinada, quem a recebeu é obrigado a restituí-la, e, se a coisa não mais subsistir, a restituição se 
fará pelo valor do bem na época em que foi exigido.
Procuradoria Geral 
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Art. 885. A restituição é devida, não só quando não tenha havido 
causa que justifique o enriquecimento, mas também se esta deixou de existir.
Art. 886. Não caberá a restituição por enriquecimento, se a lei conferir 
ao lesado outros meios para se ressarcir do prejuízo sofrido.”
Os Tribunais corroboram do entendimento:
STJ:
ADMINISTRATIVO. CONTRATO ADMINISTRATIVO. NULIDADE. 
PAGAMENTO PELAS OBRAS REALIZADAS. ART. 59, DA LEI 8.666/93. - A existência de nulidade 
contratual, em face da alteração de contrato, que no mesmo campo de atuação, ou seja, obras em 
vias públicas, modifica o objeto originalmente pactuado, não mitiga a necessidade de pagamento 
pelas obras efetivamente realizadas. - A devolução da diferença havida entre o valor da obra licitada 
e da obra realizada, daria causa ao enriquecimento ilícito da administração, porquanto restaria 
serviços realizados sem a devida contraprestação financeira, máxime, ao se frisar que o recorrente 
não deu causa à nulidade. - Agravo regimental improvido. (AgRg no REsp 332956/SP, Rel. 
Ministro FRANCISCO FALCÃO, PRIMEIRA TURMA, julgado em 21/11/2002, 
DJ 16/12/2002, p. 251)
ADMINISTRATIVO. CONTRATO. PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS. 
PRETENSÃO DE REEXAME DE PROVA. SÚMULA 7/STJ. OBRIGAÇÃO DO ENTE PÚBLICO EM 
EFETUAR O PAGAMENTO PELOS SERVIÇOS EFETIVAMENTE PRESTADOS. VEDAÇÃO AO 
LOCUPLETAMENTO ILÍCITO. SÚMULA 83/STJ.
1. A Corte a quo decidiu de acordo com a jurisprudência deste 
Tribunal, no sentido de que eventual irregularidade contratual não isenta o beneficiário do serviço 
da obrigação de indenizar o contratado por serviços efetivamente prestados, sob pena designificar 
confisco ou locupletamento ilícito.
2. Desse modo, aplica-se à espécie a Súmula 83/STJ: "Não se 
conhecendo recurso especial pela divergência, quando a orientação do Tribunal se firmou no 
mesmo sentido da decisão recorrida. "Agravo regimental improvido. (AgRg no REsp 
1295483 MG 2011/0284475-8, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, T2 -
SEGUNDA TURMA, Julgado em 13 de março de 2012 DJE 19/03/2012
TJ/MG
APELAÇÃO CÍVEL - AÇÃO DE INDENIZAÇÃO - CEMIG -
CONTRATAÇÃO DE EMPRESA DE CONSTRUÇÕES E PROJETOS - SERVIÇOS DE 
REABERTURA DE FAIXA EM LINHA DE TRANSMISSÃO - AGRAVO RETIDO - PETIÇÃO 
APÓCRIFA - VÍCIO SANÁVEL -INADIMPLEMENTO CONTRATUAL - CULPA DA CONTRATADA -
EXCEÇÃO DO CONTRATO NÃO CUMPRIDO - INDENIZAÇÃO INDEVIDA - PAGAMENTO DOS 
SERVIÇOS EFETIVAMENTE PRESTADOS - DEVIDO - HONORÁRIOS DE SUCUMBÊNCIA -
PRIMEIRO RECURSO NÃO PROVIDO E SEGUNDO RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO.
- A interposição de peça recursal apócrifa é vício sanável nas 
instâncias ordinárias, de acordo com o princípio da instrumentalidade das formas.
Procuradoria Geral 
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- O descumprimento (ou mau cumprimento) do contrato e a retenção 
do pagamento se deu em função do prévio descumprimento de obrigações contratuais e legais -
não apresentação de documentos devidos - por parte da empresa contratada, aplicando-se o 
instituto da exceção do contrato não cumprido, o que torna indevida a indenização pleiteada.
- Contudo, mesmo na hipótese de rescisão, a contratada fará jus ao 
pagamento correspondente ao serviço realizado.
- Tendo a autora sucumbido da maior parte de seu pedido, é devida 
a redistribuição das verbas sucumbenciais. (AC 10481000020208002 MG Câmaras 
Cíveis / 2ª CÂMARA CÍVEL. Rel. Hilda Teixeira da Costa. Julgado em 10 de 
Setembro de 2013)
E, ainda, a Advocacia Geral da União, por meio da 
Orientação Normativa/AGU nº 04/2009
“A despesa sem cobertura contratual deverá ser objeto de 
reconhecimento da obrigação de indenizar nos termos do art. 59, parágrafo único, da Lei nº 8.666, de 
1993, sem prejuízo da apuração da responsabilidade de quem lhe der causa.”
O TERMO DE AJUSTE DE CONTAS
O pagamento dos valores devidos pelos serviços 
prestados através de indenização deverá gerar um Termo de Ajuste de 
Contas, que será publicado no Diário Oficial do Estado, conforme disposição 
do artigo 63 § 2º da Lei 4320/64, em que deverá constar a descrição dos 
serviços e a quitação pelos prestadores, baseado nas determinações 
impostas nos artigos 60 e ss. da mesma lei. O pagamento deve ser precedido 
da sua liquidação, que deve constar de documento escrito (artigo 63 § 2º, I) e 
possuir o respectivo empenho.
Observe-se que a ausência da publicação do Termo 
de Ajuste de Contas representa afronta ao Princípio da Publicidade, 
insculpido no artigo 37 da Constituição Federal e no art. 3º da Lei 8.666/93.
DO CARÁTER NÃO VINCULATIVO DO PARECER JURÍDICO
O Parecer Jurídico tem caráter meramente opinativo 
sobre a viabilidade jurídica do processo, portanto não é deliberativo nem 
vincula a autoridade superior ordenadora da despesa.
Procuradoria Geral 
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Hely Lopes Meirelles, na obra Direito Administrativo 
Brasileiro, 26ª ed., leciona:
“Pareceres – pareceres administrativos são manifestações de órgãos 
técnicos sobre assuntos submetidos a sua consideração. O parecer tem caráter meramente opinativo, 
não vinculando a Administração ou os particulares a sua motivação ou conclusões, salvo se aprovado 
por ato subsequente. Já então, o que subsiste como ato administrativo, não é o parecer, mas sim o 
ato de sua aprovação, que poderá revestir a modalidade normativa, ordinária, negocial ou punitiva” 
(Meirelles, 2001, p. 185).”
O STF corrobora do entendimento:
“EMENTA: CONSTITUCIONAL. ADMINSITRATIVO.TRIBUNAL DE 
CONTAS. TOMADA DE CONTAS:ADVOGADO.PROCURADOR:PARECER. CF., art. 70, parág. 
único, art. 71,II, art.133.Lei 8.904 de 1994, art. 2º §3º, art. 7º, art. 32, art. 34, IX
I – Advogado de empresa estatal que, chamado a opinar, oferece 
parecer sugerindo contratação direta, sem licitação, mediante interpretação de lei de licitações. 
Pretensão do Tribunal de Contas da União em responsabilizar o advogado solidariamente com o 
administrador que decidiu pela contratação direta: IMPOSSIBILIDADE, dado que o parecer não é ato 
administrativo, sendo, quando muito, ato de administração consultiva, que visa a informar, elucidar, 
sugerir providências administrativas a serem estabelecidas nos atos de administração ativa. Celso 
Antônio Bandeira de Mello, ‘Curso de Direito Administrativo’, Malheiros Ed. 13ª ed. P.377.II – o 
advogado somente será civilmente responsável pelos danos causados a seus clientes ou terceiros, se 
decorrentes de erro grave, inescusável, ou de ato ou omissão praticado com culpa, em sentido largo: 
Cód. Civil, art., 159, Lei 8.906/94, art. 32 III – Mandado de Segurança deferido”. (STF. Mandado de 
Segurança nº 30928 – DF. Relator Ministro Carlos Velloso, 05 de novembro de 2012).
Entende o Tribunal Regional Federal da 1ª Região:
“ADMINISTRATIVO – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – AGRAVO DE INSTRUMENTO –
EMISSÃO DE PARECER – NATUREZA OPINATIVA – INEXISTÊNCIA DE CULPA GRAVE OU 
DOLO – PARECER DO PROCURADOR-GERAL DO MUNICÍPIO – AUSÊNCIA DE 
RESPONSABILIZAÇÃO DO PARECERISTA – AGRAVO DE INSTRUMENTO PROVIDO.
1. O agravante, na qualidade de Coordenador Jurídico da Superintendência da Zona Franca de 
Manaus (SUFRAMA), emitiu parecer favorável à contratação, sem licitação, de especialista jurídico 
privado para subsidiar decisão administrativa, da dirigente da entidade, em sentido contrário à 
instauração de processo administrativo disciplinar, que apuraria irregularidades funcionais 
perpetradas pelo agravante e outros Procuradores Federais atuantes na SUFRAMA. 2. Conquanto os 
julgados do TCU não vinculem o Judiciário, observa-se que, in casu, que o Acórdão 801/2012 –
Plenário foi proferido após detida análise de todos os elementos dos autos. 3. A prática de ato 
administrativo por agente público que tenha causado dano ao erário, ainda que fundamentado 
em parecer jurídico de consultoria jurídica, não gera como consequência necessária 
a responsabilidade do profissional da advocacia pública que subscreveu a peça jurídica. É 
imprescindível a existência de dolo (conluio com os agentes políticos) ou de culpa grave, 
revelando que o profissional agiu de má-fé ou foi grosseiramente equivocado ou 
desinteressado pelo estudo da causa ou do direito, a ponto de não conseguir se escusar do 
ato ilícito. 4. A função do Advogado Público (ou assessor jurídico) quando atua em órgão 
jurídico de consultoria da Administração é de, quando consultado, emitir uma peça (parecer) 
técnico-jurídica proporcional à realidade dos fatos, respaldada por embasamento legal, não 
podendo ser alçado à condição de administrador público, quando emana um pensamento 
jurídico razoável, construído em fatos reais e com o devido e necessário embasamento legal.
5. Agravo de instrumento a que se dá provimento.” (AG 0003263-55.2012.4.01.0000 / AM –
08/03/2013 – DESEMBARGADORA FEDERAL MONICA SIFUENTES)
Procuradoria Geral 
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Excerto do Acórdão 2693/2008 Embargos de 
Declaração – Plenário do TCU. Ministro Relator Valmir Campelo, elucida:
“34. No que concerne, especificamente, à questão do parecer 
jurídico, merecem ser transcritas daquele julgado [AC-3372-43/06-1] as seguintes lições, que se 
amoldam com perfeição à hipótese dos autos, posto que idênticas:
[...]
Parecer jurídico não vincula a decisão de dispensar licitação, que 
compete ao gestor. Distinção entre parecer vinculante e parecer opinativo. Dispensa de licitação é 
faculdade e não obrigação do gestor.
6. Da mesma forma, o parecer jurídico concordante não socorre aos 
gestores responsabilizados, eis que não se constituiu, em momento algum, de elemento vinculante da 
tomada de decisão, mas mera opinião jurídica. A decisão de dispensar a licitação compete ao gestor, 
que pode (e deve) considerar a opinião de sua assessoria jurídica, mas decide, salvo no caso de 
parecer vinculante, por sua conta e risco. Risco administrativo, diga-se, inerente ao exercício da 
gestão e indelegável.
7. Cabe distinguir, de início, entre o parecer vinculante e o parecer 
opinativo. O primeiro constitui-se em documento que, se descumprido, dá ensejo à responsabilização 
do gestor, que não pode deixar de segui-lo. O segundo, como o próprio nome sugere, constitui mera 
opinião jurídica, que não condiciona a decisão posterior do ordenador da despesa, o qual detém, ou 
deve deter, a totalidade das informações necessárias para decidir
8. De destacar que um parecer jurídico relativo à decisão de 
dispensar licitação, com fulcro em um dos incisos do artigo 24 da Lei de Licitações e Contratos 
Administrativos, em especial com referência ao inciso IV, que trata da dispensa por emergência, será, 
necessariamente, um parecer opinativo. A uma, porque a dispensa de licitação não constitui um 
dever, uma obrigação vinculada, mas uma mera faculdade do administrador, que sempre poderá 
preferir a licitação, o que corresponde à regra procedimental. Ora, em sendo faculdade, não há como 
admitir que o parecer jurídico possa vinculá-lo a dispensar o procedimento licitatório. A duas, porque 
somente o gestor, por deter a totalidade do conhecimento situacional, pode avaliar com precisão se o 
problema vivenciado constitui, efetivamente, uma emergência, avaliação esta temerária para o 
parecerista jurídico, normalmente desvinculado da realidade da gestão'.
PORTANTO, A AUTORIDADE SUPERIOR, PODERÁ 
DISCORDAR DESTA ASSESSORIA JURÍDICA.
Isto posto, conclui-se:
1) Conforme o relatório nº 011/2021 elaborado 
pela Comissão Administrativa de Fiscalização Setorial em consonância com 
as disposições do Decreto Municipal nº 24.319 de 28 de novembro de 2019, 
esta Procuradoria DEFERE a solicitação de repactuação de preços requerida 
pela empresa CS Consultoria e Serviços Ltda. ME., mediante autorização do 
Sr. Secretário de Desenvolvimento Econômico, Turismo, Cultura e Esporte.
Procuradoria Geral 
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2) Considerando que o item 7 do contrato de 
prestação de serviços nº 021/2019 se encerrou em janeiro de 2021, os 
valores correspondentes a este item devidos à empresa C.S. Consultoria e 
Serviços Ltda. ME., deverão ser pagos através de indenização, conforme 
orientações deste Parecer
3) Em razão do disposto no Decreto Municipal nº 
24.319 de 28 de novembro de 2019 o Senhor Secretário de Desenvolvimento 
Econômico, Turismo, Cultura e Esporte deverá avalizar este Parecer 
Jurídico.
É o Parecer.
Franciene de Castro Martins
Procuradora do Município
OAB/PR 35.147
TERMO DE ACOLHIMENTO
Acolho as conclusões do PARECER nº 841/2021, 
de autoria, da procuradora do município, Dra. Franciene de Castro Martins, 
pelos motivos de fato e de direito ali consignados.
Restitua-se o expediente ao setor de origem para 
conhecimento e ulteriores providências.
Ricardo Guanabara Prevedello
Procurador Geral do Município
OAB/PR 55.168
Procuradoria Geral 
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TERMO DE APROVAÇÃO E DEFERIMENTO
APROVO o Parecer Jurídico nº 302/2021/AJ￾841/2021/PGM, DEFERINDO a solicitação de repactuação de preços 
requerida pela empresa C.S. Consultoria e Serviços Ltda. ao contrato de 
prestação de serviços nº 021/2019, que tem como objeto a prestação de 
serviços continuados de vigia/guardião, por posto de trabalho, dos 
imóveis ocupados pelas secretarias municipais e seus departamentos, 
com fornecimento de mão de obra, uniformes, equipamentos e EPI’s 
necessários à execução dos serviços para a Secretaria Municipal de 
Desenvolvimento Econômico, Turismo, Cultura e Esporte, conforme 
relatório elaborado pela Comissão Administrativa de Fiscalização 
Setorial, sendo que os valores referentes ao item 7 devem ser pagos por 
indenização, conforme orientações do Parecer.
Edevir Massao Scroccaro
Secretário de Desenvolvimento Econômico, Turismo, Cultura e Esporte
Procuradoria Geral 
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Origem: Processo Digital nº 22237/2020 (4269/2017- principal)
Interessado: Secretaria de Administração/Departamento de Compras, 
Licitações e Contratos e Secretaria de desenvolvimento Econômico, 
Turismo, Cultura e Esporte
Assunto: Solicitação de Repactuação de Preços – Contrato de 
Prestação de Serviços nº 021/2019 – CS Consultoria e Serviços Ltda.
ME.
Parecer nº 222/2021/AJ
P A R E C E R N  658/2021/PGM
Vem para análise desta Procuradoria solicitação de 
repactuação de preços pela então contratada CS Consultoria e Serviços 
Ltda. ME. - contrato de prestação de serviços nº 021/2019 – que tem 
como objeto a prestação de serviços continuados de vigia/guardião, por 
posto de trabalho, dos imóveis ocupados pelas secretarias municipais e 
seus departamentos, com fornecimento de mão de obra, uniformes, 
equipamentos e EPI’s necessários à execução dos serviços para a 
Secretaria Municipal de Desenvolvimento Econômico, Turismo, Cultura e 
Esporte.
Relatório 
O Contrato nº 021/2019 foi celebrado em 23 de 
janeiro de 2019, pelo período de 12 meses, com o valor total de R$ 
217.623,96 (duzentos e dezessete mil, seiscentos e vinte e três reais e 
noventa e seis centavos)
Verificações Preliminares
O 1º termo aditivo/apostilamento de 1º de 
fevereiro de 2019 acrescenta dotação orçamentária
- Em 21 de janeiro de 2020 o 2º termo aditivo 
prorroga a vigência contratual 
- O 3º termo aditivo/apostilamento acrescenta 
dotação em 18 de março de 2020
Procuradoria Geral 
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- O 4º termo aditivo, de 19 de janeiro de 2021, 
acrescentou dotação orçamentária
- Em 20 de janeiro de 2021 o 5º termo aditivo 
prorrogou a vigência, somente do item 9, até 22 de janeiro de 2022.
Do PD 22237/2020:
O processo veio instruído com os seguintes 
documentos:
1) Solicitação de repactuação feita pela 
contratada C.S. Consultoria e Serviços Ltda. ME.
2) Planilha de custos e formação de preços
3) Convenção Coletiva de Trabalho 2020/2022
4) Comprovantes de tramitação
5) Relatório nº 012/2021 da Comissão Fiscal 
Administrativa Setorial
É o relatório.
PRELIMINARMENTE
Este Parecer fica condicionado à seguinte 
observação:
1) O Gestor do contrato deverá avalizar a 
repactuação concedida pela Comissão Fiscal Administrativa Setorial antes 
da concessão da repactuação.
ANÁLISE JURÍDICA
A solicitante, após citar o art. 65 da Lei nº 8.666/93, 
doutrina, Convenção Coletiva de Trabalho e tabelas comparativas de preços, 
requer:
Procuradoria Geral 
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DA RECOMPOSIÇÃO DO EQUILÍBRIO ECONÔMICO FINANCEIRO
A equação econômica financeira de um contrato 
administrativo é composta pelos encargos impostos pela Administração e 
pela remuneração proposta pelo contratado, se inicia no momento da 
apresentação da proposta e deve se manter equilibrada durante toda a 
execução do contrato.
A Lei nº 8666/93 prevê:
Art. 65. Os contratos regidos por esta Lei poderão ser alterados, com 
as devidas justificativas, nos seguintes casos:
[...]
d) para restabelecer a relação que as partes pactuaram inicialmente 
entre os encargos do contratado e a retribuição da administração para a justa remuneração da obra, 
serviço ou fornecimento, objetivando a manutenção do equilíbrio econômico-financeiro inicial do 
contrato, na hipótese de sobrevirem fatos imprevisíveis, ou previsíveis porém de consequências 
incalculáveis, retardadores ou impeditivos da execução do ajustado, ou, ainda, em caso de força 
maior, caso fortuito ou fato do príncipe, configurando álea econômica extraordinária e extracontratual
Há muita confusão quando se fala em recomposição
do equilíbrio econômico financeiro de um contrato - concedida quando 
verificada a ocorrência de fatos imprevisíveis ou previsíveis de consequências 
incalculáveis que resultem em algum desequilíbrio econômico-financeiro nos 
contratos celebrados entre a Administração Pública e o particular - termo 
genérico que abrange: 1) reajuste, 2) repactuação e 3) revisão de preços.
Apesar da Lei não definir as diferenças entre os institutos, a distinção é 
feita pela doutrina, sendo aqui adotados os conceitos definidos por Marçal 
Justen Filho e Renato Geraldo Mendes.
O Tribunal de Contas da União na obra Licitações 
e Contratos: Orientações e Jurisprudências do TCU. 4ª ed. definiu 
diretivas para a concessão da recomposição de preços
Procuradoria Geral 
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Equilíbrio econômico-financeiro, assegurado pela Constituição 
Federal, consiste na manutenção das condições de pagamento estabelecidas inicialmente no 
contrato, de maneira que se mantenha estável a relação entre as obrigações do contratado e a justa 
retribuição da Administração pelo fornecimento de bem, execução de obra ou prestação de serviço.
Nas hipóteses expressamente previstas em lei, é possível a 
Administração, mediante acordo com o contratado, restabelecer o equilíbrio ou reequilíbrio 
econômico-financeiro do contrato. 
Reequilíbrio econômico-financeiro do contrato se justifica nas 
seguintes ocorrências:
fato imprevisível, ou previsível, porém de consequências 
incalculáveis, retardadores ou impeditivos da execução do que foi contratado;
• caso fortuito ou fato do príncipe, que configure álea econômica 
(probabilidade de perda concomitante a probabilidade de lucro) extraordinária e 
extracontratual.
Reequilíbrio econômico-financeiro do contrato será concedido 
quando for necessário restabelecer a relação econômica que as partes pactuaram inicialmente.
Para que possa ser autorizado e concedido o reequilíbrio 
econômico-financeiro do contrato pedido pelo contratado, a Administração tem que verificar:
• os custos dos itens constantes da proposta contratada, em 
confronto com a planilha de custos que deve acompanhar a solicitação de reequilíbrio;
• ao encaminhar a Administração pedido de reequilíbrio econômico￾financeiro, deve o contratado demonstrar quais itens da planilha de custos estão economicamente 
defasados e que estão ocasionando desequilíbrio do contrato;
• ocorrência de fato imprevisível, ou previsível porém de 
consequências incalculáveis, que justifique modificações do contrato para mais ou para 
menos ” (TRIBUNAL DE CONTAS da UNIÃO, 2010, p. 811/812) – sem grifo no original
E ainda, elucida:
“Reequilíbrio econômico é o reestabelecimento da relação contratual 
inicialmente ajustada pelas partes, por conta da ocorrência de álea extraordinária, superveniente ao 
originalmente contratado. O reajuste de preços é a reposição da perda do poder aquisitivo da moeda 
por meio do emprego de índices de preços prefixados no contrato administrativo. A repactuação, 
referente a contratos de serviços contínuos, ocorre a partir da variação dos componentes dos custos 
do contrato, devendo ser demonstrada analiticamente, de acordo com a Planilha de Custos e 
Formação de Preços.” (TCU, Acórdão 1827/2008, Rel. Min. BENJAMIN ZYMLER, 
j. em 27/08/2008).
Portanto, conforme a documentação juntada, trata￾se de repactuação de preços.
Procuradoria Geral 
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REPACTUAÇÃO DE PREÇOS
A repactuação se assemelha ao reajuste por ser uma 
forma de recomposição anual da remuneração, prevista no Edital e no 
Contrato, direcionada aos contratos que englobam mão de obra de natureza 
contínua. 
O Decreto Federal nº 9507/2018 dispõe sobre a 
periodicidade da repactuação dos preços:
Repactuação 
Art. 12. Será admitida a repactuação de preços dos serviços 
continuados sob regime de mão de obra exclusiva, com vistas à adequação ao preço de mercado, 
desde que: 
I - seja observado o interregno mínimo de um ano das datas dos 
orçamentos para os quais a proposta se referir; e 
II - seja demonstrada de forma analítica a variação dos componentes 
dos custos do contrato, devidamente justificada. 
A recomposição, neste caso, é feita com base em
evolução de custos de mão de obra demonstrados através de planilhas de 
composição de preços, conforme variações decorrentes de Dissídios, 
Convenções ou Acordos Coletivos de Trabalho.
Texto excerto do Acórdão 161/2012 do TCU discorre 
sobre repactuação e reajuste:
4. A Lei 8.666/93 prevê que o valor pactuado inicialmente entre as 
partes pode sofrer três espécies de alterações: atualização financeira, em decorrência de atraso no 
pagamento, em consonância com o disposto no art. 40, XIV, "c"; reajuste, que está previsto nos arts. 
40, XI, e 55, III; reequilíbrio econômico financeiro, conforme dispõe o art. 65, II, "d".5. A repactuação 
se apresenta com um mecanismo para preservar a relação econômico-financeira dos contratos de 
serviços contínuos, porém devendo ser respeitado o interregno mínimo de um ano e a demonstração 
analítica da variação dos componentes de custo do contrato, devidamente justificada, e não se aplica 
ao presente caso porque não houve o detalhamento da proposta do licitante vencedor demonstrando 
a representatividade de cada profissional envolvido no projeto na composição do ponto de função, 
bem como planilhas de custos dos profissionais. 6. A Lei 10.192/2001 admite, para reajustar os 
contratos, a utilização de índices de preços gerais, setoriais ou que reflitam a variação dos custos de 
produção ou dos insumos utilizados. Nos casos em que isso é permitido, o reajuste é automático, 
mediante simples aplicação do índice de preços estabelecido no contrato, que deve, dentro do 
possível, refletir a variação dos custos de produção ou dos insumos utilizados no contrato.” (TCU, 
Acórdão nº 161/2012, Plenário, Rel. Min. Valmir Campelo, j. em 01.02.2012)
A repactuação de preços aplica-se apenas às contratações de 
serviços continuados com dedicação exclusiva de mão de obra e ocorre a partir da variação dos 
componentes dos custos do contrato, desde que seja observado o interregno mínimo de um ano das 
datas dos orçamentos aos quais a proposta se referir, conforme estabelece o art. 5º do Decreto 
2.271/97, devendo ser demonstrada analiticamente, de acordo com a Planilha de Custos e Formação 
Procuradoria Geral 
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de Preços.(TCU, Acórdão 574/2015 – Plenário, Rel. Min. Benjamin Zymler, j. 
em 24/06/2015)
Observe-se o que o Contrato de Prestação de 
Serviços nº 021/2019 traz sobre a revisão de preços e a repactuação, em 
cláusulas bem distintas:
CLÁUSULA DÉCIMA-SEXTA: DA REVISÃO DOS PREÇOS E DO 
EQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEIRO 
Se houver desequilíbrio da equação econômico-financeira inicial 
deste contrato, os preços registrados poderão ser revistos, a qualquer tempo, desde que cumpridas 
as condições estabelecidas no Decreto Municipal nº 20.418/2014 ou outro que venha a substituí-lo. 
PARÁGRAFO PRIMEIRO: Comprovado o desequilíbrio, a revisão dos 
preços registrados poderá ser efetuada mediante solicitação da CONTRATADA, desde que 
apresentadas as devidas justificativas. 
PARÁGRAFO SEGUNDO: A fundamentação da concessão de 
reequilíbrio em favor do particular levará em conta: 
a) alteração de fato que torne mais onerosa a relação existente entre 
o conjunto dos encargos impostos ao particular e a remuneração correspondente por ocasião do 
ajuste; 
b) a superveniência de fatos imprevisíveis, ou previsíveis, porém de 
consequências incalculáveis, retardadores ou impeditivos da execução do ajustado, ou, ainda, a 
ocorrência de força maior, caso fortuito ou fato do príncipe; 
c) a configuração de álea econômica extraordinária e extracontratual: 
d) o cumprimento das exigência previstas no edital da licitação, 
contrato ou Ata de Registro de Preços. 
PARÁGRAFO TERCEIRO: Sem prejuízo de outras hipóteses 
fundamentadas, será indeferido o requerimento de reequilíbrio econômico-financeiro quando a 
Administração constate: 
a) ausência de elevação dos encargos do particular; 
b) ocorrência do evento que se pretende fundamentar o pedido antes 
do aceite da proposta; 
c) ausência de vínculo de causalidade entre o evento ocorrido e a 
majoração dos encargos do contratado; 
d) culpa do contratado pela majoração dos seus encargos, incluindo￾se a desídia na previsão da ocorrência do evento que se pretende fundamentar o pedido. 
e) Em qualquer hipótese os preços decorrentes de revisão não 
ultrapassarão os praticados no mercado, mantendo-se a relação entre o valor originalmente 
registrado.
PARÁGRAFO QUARTO: Para se habilitar à revisão dos preços, o 
interessado deverá formular pedido dirigido à Prefeita Municipal, mediante requerimento protocolado, 
devidamente fundamentado, e acompanhado dos seguintes documentos: 
I – planilha de composição do novo preço, com os mesmos elementos 
formadores dos preços originalmente registrados, devidamente assinada sobre carimbo da empresa; 
II – cópia autenticada da(s) Nota(s) Fiscal(is) dos elementos 
formadores do novo preço; 
III – cópia autenticada da(s) Nota(s) Fiscal(is) dos elementos 
formadores do preço emitida a partir da data da primeira publicação do Edital até a data de realização 
da sessão de abertura dos envelopes de propostas de preços; 
Procuradoria Geral 
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IV – Outros documentos que comprovem o direito ao reequilíbrio, 
como por exemplo: demonstrativo de que a alteração dos custos foi superior aos índices oficiais de 
inflação; histórico de preços do mercado; histórico de preços de compras anteriores da própria 
Administração Pública; matérias de jornais que constatem tratar-se de elevação extraordinária do 
preço, etc. 
PARÁGRAFO QUINTO: Sendo procedente o requerimento da 
CONTRATADA, o equilíbrio econômico financeiro será concedido a partir da data do protocolo do 
pedido.
PARÁGRAFO SEXTO: A CONTRATADA não poderá interromper o 
fornecimento durante o período de tramitação do processo de revisão de preços. 
CLÁUSULA DÉCIMA-SÉTIMA: DA REPACTUAÇÃO/REVISÃO DE 
PREÇOS 
Admite-se, anualmente, a repactuação de preços, com base na 
variação dos componentes dos custos do contrato, observados a qualidade e os preços vigentes no 
mercado para a prestação de serviços nos seguintes termos: 
a) A anualidade será contada a partir da data do orçamento a 
que a proposta se referir ou da data da última repactuação, devendo ser adotada como data do 
orçamento a data do acordo, convenção, dissídio coletivo de trabalho ou equivalente, que estipular o 
salário vigente à época da apresentação da proposta. 
b) Para a solicitação de repactuação, a Contratada deverá apresentar 
fundamentação, de forma clara e pormenorizada, acompanhada da planilha de composição de custos 
e formação de preços e documentos que comprovem a alteração de seus custos, vedada a inclusão, 
por ocasião da repactuação, de insumos, materiais, antecipações e benefícios existentes na data da 
formulação da proposta, e necessários para a execução dos serviços, mas não previstos 
originalmente. 
O pedido de repactuação e/ou revisão de preços não formalizado 
durante a vigência do contrato implicará, para todos os efeitos legais, a preclusão do direito da 
contratada aos respectivos pleitos. 
d) Sendo procedente o requerimento da empresa, a repactuação será 
concedida a partir da data do protocolo do pedido. 
e) Não ocorrendo o necessário registro do acordo ou convenção 
coletiva para que a contratada apresente junto ao seu pedido, estes documentos e a planilha de 
composição de custos e formação de preços poderão ser apresentados após o requerimento. 
O contrato ainda prevê que a prestação dos serviços 
seria fiscalizada pela Comissão de Assessoramento e Gestão dos Contratos 
de Terceirização de Mão de Obra:
“CLÁUSULA SÉTIMA: DA FISCALIZAÇÃO DO CONTRATO
[...]
PARÁGRAFO QUINTO: A prestação dos serviços também será 
fiscalizada e acompanhada pela Comissão de Assessoramento e Gestão dos Contratos de 
Terceirização de Mão de Obra, constituída pelo Decreto Municipal nº 19.997/2013.
[...]
PARÁGRAFO SÉTIMO: As atribuições da referida Comissão são as 
seguintes:
Procuradoria Geral 
8 de 20
[...]
c) Fiscalização especial: 
I - Observar a data-base das categorias, prevista na Convenção 
Coletiva de Trabalho (CCT), a fim de que os reajustes aos empregados sejam concedidos pela 
empresa no dia e percentual previstos, podendo a Comissão apresentar pedido de reequilíbrio 
econômico-financeiro do contrato;
[...]”
Ou seja, a Comissão de Assessoramento e Gestão de 
Contratos de Terceirização de Mão de Obra - atual Comissão Administrativa 
de Fiscalização Setorial - conforme art. 119, III e 134 e ss. do Decreto 
Municipal nº 24.319 de 28 de novembro de 2019, era responsável pela 
fiscalização da devida repactuação de preços, durante a vigência contratual, 
sendo sua responsabilidade, juntamente com a gestora do contrato, a 
análise dos documentos e a elaboração dos cálculos para verificar os valores 
alegados pela requerente.
A Comissão Administrativa de Fiscalização Setorial, 
após análise, elaborou o seguinte relatório:
Procuradoria Geral 
9 de 20
Procuradoria Geral 
10 de 20
Procuradoria Geral 
11 de 20
Procuradoria Geral 
12 de 20
Assim sendo, segundo a análise e os cálculos 
apresentados pela Comissão Administrativa de Fiscalização Setorial, em 
conformidade com o disposto no art. 188 e ss. do Decreto Municipal nº 
24.319 de 28 de novembro de 2019, o valor final mensal, por posto, após as 
repactuações, deverá ser de R$ 9.073,34 (nove mil, setenta e três reais e 
trinta e quatro centavos) para o item 7 e de R$ 10.562,66 (dez mil, 
quinhentos e sessenta e dois reais e sessenta e dois centavos) para o item 9.
DO PAGAMENTO POR INDENIZAÇÃO
Observe-se que o termo final do item 7 do contrato 
de prestação de serviços nº 021/2019 foi em 22 de janeiro de 2021 devendo 
o pagamento dos valores concedidos pela Comissão Administrativa 
Fiscalização Setorial ser feito por indenização, sob algumas condições:
 Seja firmado Termo de Ajuste de Contas e 
promovida sua publicação no Diário Oficial do Estado;
 Comprovação da regularidade fiscal da 
empresa perante as Fazendas públicas Federal, Estadual e Municipal, 
INSS e FGTS, nos termos do artigo 29 da Lei 8.666/93.
Procuradoria Geral 
13 de 20
 Deve-se considerar o Princípio da boa fé que 
norteou a prestação dos serviços, conforme leciona o doutrinador Orlando 
Gomes, em sua obra abuso do Direito nos Contratos de Consumo: "O 
princípio da boa-fé entende mais com a interpretação do contrato do que com a estrutura. Por ele se 
significa que o literal da linguagem não deve prevalecer sobre a intenção manifestada na declaração 
de vontade, ou nela inferível.
Ao princípio da boa-fé empresta-se ainda outro significado. Para 
traduzir o interesse social de segurança das relações jurídicas diz-se, como está expresso no Código 
Civil alemão, que as partes devem agir com lealdade e confiança recíprocas. Numa palavra, devem 
proceder com boa-fé. Indo mais adiante, aventa-se a ideia de que entre o credor e o devedor é 
necessário a colaboração, um ajudando o outro na execução do contrato. A tanto, evidentemente, 
não se pode chegar, dada a contraposição de interesses, mas é certo que a conduta, tanto de um 
como de outro, subordina-se a regras que visam a impedir dificulte uma parte a ação da outra." 
O professor Celso Antônio Bandeira de Mello, em 
sua obra Curso de Direito Administrativo, discorre sobre o dever de boa-fé 
que deve permear a atuação, tanto por parte da Administração Pública,
quanto dos particulares:
“53. Gordillo, o eminente mestre platino, a sabendas averbou: 'Se 
dice así que los contractosadministrativos son esencialmente de buena fe, lo que lleva a que la 
Administración no debaactuar como si se tratara de un negocio lucrativo, ni a aprovecharse de 
situaciones legales ofácticas que la favorezcan en perjuicio del contratista'. Em suma: a tipologia do 
chamado contrato administrativo reclama de ambas as partes um comportamento ajustado a certas 
pautas. Delas procede que, pela via designada contratual, o Poder Público pode se orientar 
unicamente para a satisfação do interesse público que ditou a formação do ajuste. É por isso que lhe 
assistem os poderes adequados para alcançá-lo. O particular contratante procura a satisfação de 
uma pretensão econômica, cabendo-lhe, para fazer jus a ela, cumprir com rigor e inteira lealdade as 
obrigações assumidas. Dês que as atenda como deve, incumbe ao Poder Público respeitar às 
completas a equação econômico-financeira avençada, a ser entendida com significado real e não 
apenas nominal. Descabe à Administração menosprezar este direito. Não lhe assiste, por intuitos 
meramente patrimoniais, subtrair densidade ou o verdadeiro alcance do equilíbrio econômico￾financeiro” (MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito 
administrativo. 15. ed. São Paulo : Malheiros, 2002, p. 596.)
Sobre a prestação de serviços baseada na boa fé, o 
Superior Tribunal de Justiça decidiu:
“ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO 
REGIMENTAL NO AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO DE COBRANÇA. CONTRATO 
ADMINISTRATIVO SEM PRÉVIA LICITAÇÃO. EFETIVA PRESTAÇÃO DO SERVIÇO CONSTATADA 
PELO TRIBUNAL A QUO. INDENIZAÇÃO CABÍVEL. SÚMULA 7/STJ. HONORÁRIOS REDUÇÃO. 
SÚMULA 7/STJ.
1. Segundo jurisprudência pacífica desta Corte, ainda que o contrato 
realizado com a Administração Pública seja nulo, por ausência de prévia licitação, o ente público não 
poderá deixar de efetuar o pagamento pelos serviços prestados ou pelos prejuízos decorrentes da
administração, desde que comprovados, ressalvada a hipótese de má-fé ou de ter o contratado 
concorrido para a nulidade.
Procuradoria Geral 
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2. Não há como alterar as conclusões obtidas pelo Tribunal de origem 
que, com base nas provas dos autos, entendeu ter havido a efetiva prestação do serviço por parte da 
autora. Incidência da Súmula 7/STJ.
3. Não sendo o caso de valor exorbitante, ante o arbitramento dos 
honorários em 10% (dez por cento) do valor da causa, não cabe a esta Corte modificar o decisório 
sem incursionar no substrato fático-probatório dos autos. Súmula 7/STJ.
4. Agravo regimental não-provido.” (AgRg no Ag 1056922 / 
RS – Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES – DJe 11/03/2009).
DO ENRIQUECIMENTO ILÍCITO
Caso não haja o devido pagamento da diferença de 
valores a que a empresa faz jus, conforme conclusão da Comissão
Administrativa de Fiscalização Setorial, caracteriza-se o enriquecimento 
ilícito deste órgão da Administração, o que vedado pelo Código Civil 
Brasileiro, em seu art. 884:
“Art. 884. Aquele que, sem justa causa, se enriquecer à custa de 
outrem, será obrigado a restituir o indevidamente auferido, feita a atualização dos valores monetários.
Parágrafo único. Se o enriquecimento tiver por objeto coisa 
determinada, quem a recebeu é obrigado a restituí-la, e, se a coisa não mais subsistir, a restituição se 
fará pelo valor do bem na época em que foi exigido.
Art. 885. A restituição é devida, não só quando não tenha havido 
causa que justifique o enriquecimento, mas também se esta deixou de existir.
Art. 886. Não caberá a restituição por enriquecimento, se a lei conferir 
ao lesado outros meios para se ressarcir do prejuízo sofrido.”
Os Tribunais corroboram do entendimento:
STJ:
ADMINISTRATIVO. CONTRATO ADMINISTRATIVO. NULIDADE. 
PAGAMENTO PELAS OBRAS REALIZADAS. ART. 59, DA LEI 8.666/93. - A existência de nulidade 
contratual, em face da alteração de contrato, que no mesmo campo de atuação, ou seja, obras em 
vias públicas, modifica o objeto originalmente pactuado, não mitiga a necessidade de pagamento 
pelas obras efetivamente realizadas. - A devolução da diferença havida entre o valor da obra licitada 
e da obra realizada, daria causa ao enriquecimento ilícito da administração, porquanto restaria 
serviços realizados sem a devida contraprestação financeira, máxime, ao se frisar que o recorrente 
não deu causa à nulidade. - Agravo regimental improvido. (AgRg no REsp 332956/SP, Rel. 
Ministro FRANCISCO FALCÃO, PRIMEIRA TURMA, julgado em 21/11/2002, 
DJ 16/12/2002, p. 251)
Procuradoria Geral 
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ADMINISTRATIVO. CONTRATO. PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS. 
PRETENSÃO DE REEXAME DE PROVA. SÚMULA 7/STJ. OBRIGAÇÃO DO ENTE PÚBLICO EM 
EFETUAR O PAGAMENTO PELOS SERVIÇOS EFETIVAMENTE PRESTADOS. VEDAÇÃO AO 
LOCUPLETAMENTO ILÍCITO. SÚMULA 83/STJ.
1. A Corte a quo decidiu de acordo com a jurisprudência deste 
Tribunal, no sentido de que eventual irregularidade contratual não isenta o beneficiário do serviço 
da obrigação de indenizar o contratado por serviços efetivamente prestados, sob pena designificar 
confisco ou locupletamento ilícito.
2. Desse modo, aplica-se à espécie a Súmula 83/STJ: "Não se 
conhecendo recurso especial pela divergência, quando a orientação do Tribunal se firmou no 
mesmo sentido da decisão recorrida. "Agravo regimental improvido. (AgRg no REsp 
1295483 MG 2011/0284475-8, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, T2 -
SEGUNDA TURMA, Julgado em 13 de março de 2012 DJE 19/03/2012
TJ/MG
APELAÇÃO CÍVEL - AÇÃO DE INDENIZAÇÃO - CEMIG -
CONTRATAÇÃO DE EMPRESA DE CONSTRUÇÕES E PROJETOS - SERVIÇOS DE 
REABERTURA DE FAIXA EM LINHA DE TRANSMISSÃO - AGRAVO RETIDO - PETIÇÃO 
APÓCRIFA - VÍCIO SANÁVEL -INADIMPLEMENTO CONTRATUAL - CULPA DA CONTRATADA -
EXCEÇÃO DO CONTRATO NÃO CUMPRIDO - INDENIZAÇÃO INDEVIDA - PAGAMENTO DOS 
SERVIÇOS EFETIVAMENTE PRESTADOS - DEVIDO - HONORÁRIOS DE SUCUMBÊNCIA -
PRIMEIRO RECURSO NÃO PROVIDO E SEGUNDO RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO.
- A interposição de peça recursal apócrifa é vício sanável nas 
instâncias ordinárias, de acordo com o princípio da instrumentalidade das formas.
- O descumprimento (ou mau cumprimento) do contrato e a retenção 
do pagamento se deu em função do prévio descumprimento de obrigações contratuais e legais -
não apresentação de documentos devidos - por parte da empresa contratada, aplicando-se o 
instituto da exceção do contrato não cumprido, o que torna indevida a indenização pleiteada.
- Contudo, mesmo na hipótese de rescisão, a contratada fará jus ao 
pagamento correspondente ao serviço realizado.
- Tendo a autora sucumbido da maior parte de seu pedido, é devida 
a redistribuição das verbas sucumbenciais. (AC 10481000020208002 MG Câmaras 
Cíveis / 2ª CÂMARA CÍVEL. Rel. Hilda Teixeira da Costa. Julgado em 10 de 
Setembro de 2013)
E, ainda, a Advocacia Geral da União, por meio da 
Orientação Normativa/AGU nº 04/2009
“A despesa sem cobertura contratual deverá ser objeto de 
reconhecimento da obrigação de indenizar nos termos do art. 59, parágrafo único, da Lei nº 8.666, de 
1993, sem prejuízo da apuração da responsabilidade de quem lhe der causa.”
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O TERMO DE AJUSTE DE CONTAS
O pagamento dos valores devidos pelos serviços 
prestados através de indenização deverá gerar um Termo de Ajuste de 
Contas, que será publicado no Diário Oficial do Estado, conforme disposição 
do artigo 63 § 2º da Lei 4320/64, em que deverá constar a descrição dos 
serviços e a quitação pelos prestadores, baseado nas determinações 
impostas nos artigos 60 e ss. da mesma lei. O pagamento deve ser precedido 
da sua liquidação, que deve constar de documento escrito (artigo 63 § 2º, I) e 
possuir o respectivo empenho.
Observe-se que a ausência da publicação do Termo 
de Ajuste de Contas representa afronta ao Princípio da Publicidade, 
insculpido no artigo 37 da Constituição Federal e no art. 3º da Lei 8.666/93.
DO CARÁTER NÃO VINCULATIVO DO PARECER JURÍDICO
O Parecer Jurídico tem caráter meramente opinativo 
sobre a viabilidade jurídica do processo, portanto não é deliberativo nem 
vincula a autoridade superior ordenadora da despesa.
Hely Lopes Meirelles, na obra Direito Administrativo 
Brasileiro, 26ª ed., leciona:
“Pareceres – pareceres administrativos são manifestações de órgãos 
técnicos sobre assuntos submetidos a sua consideração. O parecer tem caráter meramente opinativo, 
não vinculando a Administração ou os particulares a sua motivação ou conclusões, salvo se aprovado 
por ato subsequente. Já então, o que subsiste como ato administrativo, não é o parecer, mas sim o 
ato de sua aprovação, que poderá revestir a modalidade normativa, ordinária, negocial ou punitiva” 
(Meirelles, 2001, p. 185).”
O STF corrobora do entendimento:
“EMENTA: CONSTITUCIONAL. ADMINSITRATIVO.TRIBUNAL DE 
CONTAS. TOMADA DE CONTAS:ADVOGADO.PROCURADOR:PARECER. CF., art. 70, parág. 
único, art. 71,II, art.133.Lei 8.904 de 1994, art. 2º §3º, art. 7º, art. 32, art. 34, IX
I – Advogado de empresa estatal que, chamado a opinar, oferece 
parecer sugerindo contratação direta, sem licitação, mediante interpretação de lei de licitações. 
Pretensão do Tribunal de Contas da União em responsabilizar o advogado solidariamente com o 
administrador que decidiu pela contratação direta: IMPOSSIBILIDADE, dado que o parecer não é ato 
administrativo, sendo, quando muito, ato de administração consultiva, que visa a informar, elucidar, 
sugerir providências administrativas a serem estabelecidas nos atos de administração ativa. Celso 
Antônio Bandeira de Mello, ‘Curso de Direito Administrativo’, Malheiros Ed. 13ª ed. P.377.II – o 
advogado somente será civilmente responsável pelos danos causados a seus clientes ou terceiros, se 
decorrentes de erro grave, inescusável, ou de ato ou omissão praticado com culpa, em sentido largo: 
Cód. Civil, art., 159, Lei 8.906/94, art. 32 III – Mandado de Segurança deferido”. (STF. Mandado de 
Segurança nº 30928 – DF. Relator Ministro Carlos Velloso, 05 de novembro de 2012).
Procuradoria Geral 
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Entende o Tribunal Regional Federal da 1ª Região:
“ADMINISTRATIVO – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – AGRAVO DE INSTRUMENTO –
EMISSÃO DE PARECER – NATUREZA OPINATIVA – INEXISTÊNCIA DE CULPA GRAVE OU 
DOLO – PARECER DO PROCURADOR-GERAL DO MUNICÍPIO – AUSÊNCIA DE 
RESPONSABILIZAÇÃO DO PARECERISTA – AGRAVO DE INSTRUMENTO PROVIDO.
1. O agravante, na qualidade de Coordenador Jurídico da Superintendência da Zona Franca de 
Manaus (SUFRAMA), emitiu parecer favorável à contratação, sem licitação, de especialista jurídico 
privado para subsidiar decisão administrativa, da dirigente da entidade, em sentido contrário à 
instauração de processo administrativo disciplinar, que apuraria irregularidades funcionais 
perpetradas pelo agravante e outros Procuradores Federais atuantes na SUFRAMA. 2. Conquanto os 
julgados do TCU não vinculem o Judiciário, observa-se que, in casu, que o Acórdão 801/2012 –
Plenário foi proferido após detida análise de todos os elementos dos autos. 3. A prática de ato 
administrativo por agente público que tenha causado dano ao erário, ainda que fundamentado 
em parecer jurídico de consultoria jurídica, não gera como consequência necessária 
a responsabilidade do profissional da advocacia pública que subscreveu a peça jurídica. É 
imprescindível a existência de dolo (conluio com os agentes políticos) ou de culpa grave, 
revelando que o profissional agiu de má-fé ou foi grosseiramente equivocado ou 
desinteressado pelo estudo da causa ou do direito, a ponto de não conseguir se escusar do 
ato ilícito. 4. A função do Advogado Público (ou assessor jurídico) quando atua em órgão 
jurídico de consultoria da Administração é de, quando consultado, emitir uma peça (parecer) 
técnico-jurídica proporcional à realidade dos fatos, respaldada por embasamento legal, não 
podendo ser alçado à condição de administrador público, quando emana um pensamento 
jurídico razoável, construído em fatos reais e com o devido e necessário embasamento legal.
5. Agravo de instrumento a que se dá provimento.” (AG 0003263-55.2012.4.01.0000 / AM –
08/03/2013 – DESEMBARGADORA FEDERAL MONICA SIFUENTES)
Excerto do Acórdão 2693/2008 Embargos de 
Declaração – Plenário do TCU. Ministro Relator Valmir Campelo, elucida:
“34. No que concerne, especificamente, à questão do parecer 
jurídico, merecem ser transcritas daquele julgado [AC-3372-43/06-1] as seguintes lições, que se 
amoldam com perfeição à hipótese dos autos, posto que idênticas:
[...]
Parecer jurídico não vincula a decisão de dispensar licitação, que 
compete ao gestor. Distinção entre parecer vinculante e parecer opinativo. Dispensa de licitação é 
faculdade e não obrigação do gestor.
6. Da mesma forma, o parecer jurídico concordante não socorre aos 
gestores responsabilizados, eis que não se constituiu, em momento algum, de elemento vinculante da 
tomada de decisão, mas mera opinião jurídica. A decisão de dispensar a licitação compete ao gestor, 
que pode (e deve) considerar a opinião de sua assessoria jurídica, mas decide, salvo no caso de 
parecer vinculante, por sua conta e risco. Risco administrativo, diga-se, inerente ao exercício da 
gestão e indelegável.
7. Cabe distinguir, de início, entre o parecer vinculante e o parecer 
opinativo. O primeiro constitui-se em documento que, se descumprido, dá ensejo à responsabilização 
do gestor, que não pode deixar de segui-lo. O segundo, como o próprio nome sugere, constitui mera 
opinião jurídica, que não condiciona a decisão posterior do ordenador da despesa, o qual detém, ou 
deve deter, a totalidade das informações necessárias para decidir
8. De destacar que um parecer jurídico relativo à decisão de 
dispensar licitação, com fulcro em um dos incisos do artigo 24 da Lei de Licitações e Contratos 
Administrativos, em especial com referência ao inciso IV, que trata da dispensa por emergência, será, 
necessariamente, um parecer opinativo. A uma, porque a dispensa de licitação não constitui um 
dever, uma obrigação vinculada, mas uma mera faculdade do administrador, que sempre poderá 
preferir a licitação, o que corresponde à regra procedimental. Ora, em sendo faculdade, não há como 
Procuradoria Geral 
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admitir que o parecer jurídico possa vinculá-lo a dispensar o procedimento licitatório. A duas, porque 
somente o gestor, por deter a totalidade do conhecimento situacional, pode avaliar com precisão se o 
problema vivenciado constitui, efetivamente, uma emergência, avaliação esta temerária para o 
parecerista jurídico, normalmente desvinculado da realidade da gestão'.
PORTANTO, A AUTORIDADE SUPERIOR, PODERÁ 
DISCORDAR DESTA ASSESSORIA JURÍDICA.
Isto posto, conclui-se:
1) Conforme o relatório elaborado pela Comissão 
Administrativa de Fiscalização Setorial - após a devida anuência do gestor do 
contrato - em consonância com as disposições do Decreto Municipal nº 
24.319 de 28 de novembro de 2019, esta Procuradoria DEFERE a solicitação 
de repactuação de preços requerida pela empresa CS Consultoria e Serviços 
Ltda. ME., mediante autorização do Sr. Secretário de Desenvolvimento 
Econômico, Turismo, Cultura e Esporte
2) Considerando que o item 7 do contrato de 
prestação de serviços nº 021/2019 se encerrou em 22 de janeiro de 2021, os 
valores correspondentes a este item devidos à empresa C.S. Consultoria e 
Serviços Ltda. ME., deverão ser pagos através de indenização, conforme 
orientações deste Parecer
3) Em razão do disposto no Decreto Municipal nº 
24.319 de 28 de novembro de 2019 o Senhor Secretário de Desenvolvimento 
Econômico, Turismo, Cultura e Esporte deverá avalizar este Parecer 
Jurídico.
É o Parecer.
Procuradoria Geral 
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Franciene de Castro Martins
Procuradora do Município
OAB/PR 35.147
TERMO DE ACOLHIMENTO
Acolho as conclusões do PARECER nº 658/2021, 
de autoria, da procuradora do município, Dra. Franciene de Castro Martins, 
pelos motivos de fato e de direito ali consignados.
Restitua-se o expediente ao setor de origem para 
conhecimento e ulteriores providências.
Ricardo Guanabara Prevedello
Procurador Geral do Município
OAB/PR 55.168
Procuradoria Geral 
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TERMO DE APROVAÇÃO E DEFERIMENTO
APROVO o Parecer Jurídico nº 222/2021/AJ￾658/2021/PGM, DEFERINDO a solicitação de repactuação de preços 
requerida pela empresa C.S. Consultoria e Serviços Ltda. ao contrato de 
prestação de serviços nº 021/2019, que tem como objeto a prestação de 
serviços continuados de vigia/guardião, por posto de trabalho, dos 
imóveis ocupados pelas secretarias municipais e seus departamentos, 
com fornecimento de mão de obra, uniformes, equipamentos e EPI’s 
necessários à execução dos serviços para a Secretaria Municipal de 
Desenvolvimento Econômico, Turismo, Cultura e Esporte, conforme 
relatório elaborado pela Comissão Administrativa de Fiscalização 
Setorial, sendo que os valores referentes ao item 7 devem ser pagos por 
indenização, conforme orientações do Parecer.
Edevir Massao Scroccaro
Secretário de Desenvolvimento Econômico, Turismo, Cultura e Esporte