Ofício n° 356/2023 Pinhão, 13 de dezembro de 2023.
Ao Excelentíssimo Senhor
Luiz Hamilton Kitcky
Presidente da Câmara dos Vereadores
Pinhão/PR
Ref.: Anteprojeto de Lei n.º 13/2023.
Cumprimentando-o cordialmente, venho presença de Vossa Excelência
encaminhar mensagem de veto n.º 004/2023 referente ao Anteprojeto de Lei n.º
13/2023 que Autoriza o Repasse do Incentivo Financeiro Adicional - IFA, aos
Agentes Comunitários de Saúde – ACS e aos Agentes de Combate às Endemias –
ACE no Município de Pinhão e dá outras providências
Contando com a costumeira atenção de Vossa Senhoria e seus pares na
apreciação do Veto n.º 004/2023, renovo, nesse momento o nosso apreço e estima
e consideração.
Respeitosamente,
_________________________
Valdecir Biasebetti
Prefeito Municipal
EXMO. SR.
LUIZ HAMILTON KITCK
PRESIDENTE DA CÂMARA DE VEREADORES
PINHÃO – PARANÁ
MENSAGEM DE VETO Nº 004/2023
Excelentíssimo Senhor.
Comunico a Vossa Excelência que, nos termos do Artigo 55, §2º da Lei
Orgânica Municipal de Pinhão, sou levado a VETAR integralmente o Projeto de Lei
n.º 13/2023, que Autoriza o Repasse do Incentivo Financeiro Adicional - IFA, aos
Agentes Comunitários de Saúde – ACS e aos Agentes de Combate às Endemias –
ACE no Município de Pinhão e dá outras providências.
A razão deste veto é o fato do Projeto de Lei n.º 13/2023 possiu vício de
iniciativa, viola os princípios constitucionais que norteiam a Administração
Pública, como os Princípios da Legalidade e da Separação dos Poderes,
ofendendendo a autonomia do Poder Executivo, portanto, inconstitucional,
assim como contrário a Lei Orgânica do Município de Pinhão e ao interesse
público sendo, portanto, inconstitucional, pelas razões a seguir expostas.
O Poder Legislativo, com a aprovação da presente Projeto, invadiu
competência privativa do Chefe do Poder Executivo, alterando matéria da deste,
dispondo sobre matéria ao funcionamento, organização e atribuições dos órgãos da
Administração Municipal, ferindo assim, também, o princípio da separação
independência e harmonia entre os Poderes.
O Poder Legislativo ao adentrar na competência do Chefe do Executivo
afronta não só o dispositivo já elencado, como também, um dos basilares princípios
constitucionais que fundamenta o Estado Democrático de Direito, qual seja, o
Princípio da Separação dos Poderes que está encartado no artigo 2º da
Constituição Federal de 1988, in verbis: Art. 2º São Poderes da União,
independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.
A Separação de Poderes é um princípio jurídico-constitucional ligado ao
ordenamento jurídico brasileiro pela sua previsão expressa no artigo 2º e, mais
adiante, no artigo 60, § 4º, inciso III, ambos da Constituição Federal, onde resta claro
que, além de ser princípio constitucional, é também cláusula pétrea, que é adotada
por todos os Estados Democráticos de Direito. Neste caso, qualquer violação que o
atinja deve ser tida por inconstitucional.
Cumpre recordar aqui o ensinamento do renomado jurista Hely Lopes
Meirelles:
“A Prefeitura não pode legislar, como a Câmara não pode administrar.
Cada um dos órgãos tem missão própria e privativa: a Câmara
estabelece regra para a administração; a Prefeitura a executa,
convertendo o mandamento legal, genérico e abstrato, em atos
administrativos, individuais e concretos. O Legislativo edita normas; o
Executivo pratica atos segundo as normas. Nesta sinergia de funções
é que residem a harmonia e independência dos Poderes, princípio
constitucional (art. 2º) extensivo ao governo local. Qualquer atividade,
da Prefeitura ou Câmara, realizada com usurpação de funções é nula e
inoperante (...) todo ato do Prefeito que infringir prerrogativa da
Câmara – como também toda deliberação da Câmara que invadir ou
retirar atribuição da Prefeitura ou do Prefeito – é nulo, por ofensivo ao
princípio da separação de funções dos órgãos do governo local (CF,
art. 2º c/c o art. 31), podendo ser invalidado pelo Poder Judiciário1
.
(grifei).”
Sobre o tema cabe transcrever trecho da obra de José Afonso da Silva:
1 Direito Municipal Brasileiro, São Paulo: Malheiros, 2006, 15ª Ed., pp. 708, 712, atualizada por Márcio
Schneider Reis e Edgard Neves da Silva.
“São esses apenas alguns exemplos do mecanismo dos freios e
contrapesos caracterizador da harmonia ente os Poderes. Tudo isso
demonstra que os trabalhos do Legislativo e do Executivo
especialmente, mas também do Judiciário, só se desenvolverão a bom
termo se esses órgãos se subordinarem ao princípio da harmonia, que
não significa nem o domínio de um pelo outro, nem a usurpação de
atribuições, mas a verificação de que ente eles há de haver consciente
colaboração e controle recíproco que, aliás, integra o mecanismo, para
evitar distorções e desmandos. A desarmonia, porém, se dá sempre
que se acrescem atribuições, faculdades e prerrogativas de um em
detrimento de outro2
. (grifei)”
Portanto, quando a pretexto de legislar, o Poder Legislativo administra,
editando leis de efeitos concretos, ou que equivalem, na prática, a verdadeiros atos
de administração, viola a harmonia e independência que deve existir entre os
Poderes. Esta é exatamente a situação verificada no projeto em apreço.
Como se observa, trata-se de matéria que versa sobre o funcionamento,
organização e atribuições dos órgãos da Administração Municipal, matéria sobre a
qual a iniciativa legislativa é reservada ao Chefe do Poder Executivo.
Sobre o objeto do Projeto de Lei n.º 13/2023, vejamos que o Ministério da
Saúde decidiu estabelecer incentivos financeiros para os Estados e Municípios que
contratam os profissionais com o objetivo de que fossem estabelecidos vínculos de
trabalho não precários, garantidos os direitos trabalhistas dos ACS e ACE.
A Portaria GM/MS nº 648 determinava a forma como deveria ser utilizada
a parcela extra do incentivo para a implantação do Programa de Agentes
Comunitários de Saúde (PACS). Nos termos do seu Capítulo III, “os recursos do
Teto Financeiro do Bloco Atenção Básica deveriam ser utilizados para financiamento
das ações de Atenção Básica descritas nos Planos de Saúde do Município e do
Distrito Federal”.
2 Silva , José Afonso da. Comentário Contextual à Constituição. 4ª edição. São Paulo: Editores Malheiros, 2007,
pág. 45.
Especificamente no tocante ao incentivo do PACS, a portaria dizia que “os
valores dos incentivos financeiros para as equipes de ACS implantadas são
transferidos a cada mês, tendo como base o número de Agentes Comunitários de
Saúde (ACS), registrados no cadastro de equipes e profissionais do Sistema de
Informação de Atenção Básica – SIAB, na respectiva competência financeira” e que
seria “repassada uma parcela extra, no último trimestre de cada ano, cujo valor será
calculado com base no número de Agentes Comunitários de Saúde, registrados no
cadastro de equipes e profissionais do Sistema de Informação de Atenção Básica –
SIAB, no mês de agosto do ano vigente”.
A Lei nº 12.994/14 criou o incentivo financeiro para fortalecimento de
políticas afetas à atuação dos ACS e ACE (IF), cabendo também à União a fixação
por meio de decreto dos parâmetros para concessão do incentivo e o valor mensal
do incentivo por ente federativo, sendo que os parâmetros para concessão do
incentivo deverão considerar, sempre que possível, as peculiaridades do Município
(art. 9º-D).
Já o incentivo financeiro criado para fortalecimento de políticas afetas à
atuação dos ACS será concedido de acordo com o quantitativo máximo de agentes
passível de contratação nos termos da PNAB e com os regramentos trazidos pela
Lei nº 11.350/2006, especialmente no tocante ao vínculo de trabalho regularmente
formalizado, destacando-se que o repasse ocorrerá somente em doze parcelas
mensais (art. 40).
Dessa maneira, não há qualquer previsão no ordenamento jurídico
brasileiro vigente de um direito dos ACS e ACE ao recebimento de um
incentivo adicional por muitos também denominado “14º salário”.
Tal afirmação é comprovada pela análise detida da legislação específica
que são as Emendas Constitucionais nº 51/2006 e 63/2010 e a Lei nº 11.350/06,
incluídas as alterações trazidas pela Lei nº 12.994/14 e seguintes, que rege as
atividades de Agentes, já que em nenhum momento tais normas mencionam o
direito a um incentivo adicional destinado diretamente ao ACS ou ACE ou 14º
salário. E está-se aqui tratando da legislação mais recente e superior às normativas
utilizadas na fundamentação da tese que defende a existência desse direito.
A legislação infralegal específica que também rege as atividades dos
Agentes, quais sejam o Decreto nº 8.747/14 e as Seções V do Capítulo I do Título II
(Origem: PRT MS/GM 1024/2015) e II do Capítulo I do Título IV (Origem: PRT
MS/GM 1243/2015) da PRC 6, de igual modo em nenhum momento preveem um
direito especial para esses trabalhadores.
Os referidos atos normativos tratam minuciosamente do piso salarial
dos ACS e ACE, da assistência financeira complementar (AFC) a ser repassada
pela União aos demais entes federados em 12 parcelas mensais e mais uma
parcela extra, bem como do incentivo financeiro (IF) a ser repassado em
somente 12 parcelas mensais, mas de nenhum modo mencionam a existência
de um direito a um incentivo adicional a ser pago diretamente ao ACS e ACE
ou 14º salário, tampouco que os recursos repassados a título de AFC e IF
devam compor uma remuneração adicional e extraordinária para os Agentes.
No mesmo sentido, cabe destacar que a presente questão já foi apreciada
e julgada pelo Tribunal Superior do Trabalho (TST) em diversas oportunidades,
vejamos:
AGENTE COMUNITÁRIO DE SAÚDE. INCENTIVO FINANCEIRO ADICIONAL.
INDEVIDO. AUSÊNCIA DE LEGISLAÇÃO ESPECÍFICA. A reclamante, agente
comunitária de saúde do Município de Juiz de Fora, ampara seu pedido de
recebimento da parcela incentivo financeiro adicional na Portaria nº 1.350/2002 do
Ministério da Saúde. Contudo, a fixação de sua remuneração depende de projeto
de lei de iniciativa do Chefe do Executivo Municipal, nos termos do artigo 37,
inciso X, da Constituição Federal. Na hipótese dos autos, não existe expressa
autorização legislativa para a concessão do adicional aos agentes comunitários de
saúde da municipalidade, tampouco autorização específica na lei de diretrizes
orçamentárias, conforme prevê o artigo 169 da Constituição Federal. Recurso de
revista conhecido e provido. (TST – RR 18098520125030037, Relator: José
Roberto Freire Pimenta, Data de Julgamento: 02/04/2014, 2ª Turma)
RECURSO DE REVISTA. AGENTE COMUNITÁRIO DE SAÚDE – INCENTIVO
FINANCEIRO ADICIONAL. A parcela objeto de insurgência foi criada por
intermédio de portaria do Ministério da Saúde, sem a observância da necessária
autorização legislativa, o que inviabiliza o reconhecimento da verba como
vantagem pecuniária a ser paga aos agentes comunitários de saúde. Recurso de
revista conhecido e provido. (TST - RR: 18823020125030143, Relator: Renato de
Lacerda Paiva, Data de Julgamento: 09/12/2015, 2ª Turma, Data de Publicação:
DEJT 18/12/2015).
Desta forma, não se pode admitir o pagamento de vantagem
remuneratória a servidor público, esteja ele submetido ao regime estatutário
ou celetista, sem a correspondente autorização legislativa e também na lei de
diretrizes orçamentárias, respeitando-se ainda prévia dotação e observância
dos limites estipulados na Lei de Responsabilidade Fiscal do ente público que
fará o pagamento da vantagem remuneratória, nesse caso o Município.
Não é diferente o entendimento dos Tribunais a respeito da destinação
final do incentivo financeiro adicional (14º salário) dentro da estratégia ACS e ACE.
Colaciona-se decisões a respeito:
RECURSO ORDINÁRIO INTERPOSTO PELA RECLAMANTE. AGENTE
COMUNITÁRIO DE SAÚDE INCENTIVO FINANCEIRO ADICIONAL. A parcela em
questão, segundo a legislação incidente, se destina aos entes públicos, a fim de
possibilitar e fortalecer as políticas públicas na área de atuação dos agentes
comunitários de saúde, e não, de forma direta, aos trabalhadores. O repasse de
tais valores aos agentes não se reveste de natureza salarial, sendo que eventual
ausência de pagamento não se constitui em supressão. Recurso desprovido. (TRT
4ª Região; Processo n. 0020499-86.2020.5.04.0771-RO; Órgão Julgador 6ª
Turma; Relator: Simone Maria Nunes; Data: 10/06/2021)
Verifica-se pelo entendimento do TRT 4 que o recurso se destina aos
entes públicos com o fim de possibilitar e fortalecer as políticas públicas e em
nenhum momento se reveste de natureza salarial, não sendo devido, portanto, aos
ACS e ACE.
Assim, também para os Tribunais que julgam a maioria das causas
envolvendo agentes comunitários de saúde, trata-se de recurso disponibilizado ao
Ente local e não aos agentes.
Após revisitar a legislação referente a regulamentação da atividade de
Agente Comunitário de Saúde (ACS) e de Agente de Combate às Endemias (ACE) e
de algumas decisões judiciais, a CNM se posiciona pela não existência de amparo
constitucional, legal ou infralegal.
Vale destacar que, não se pode confundir os valores de incentivos
financeiros federais transferidos aos Municípios a título de incentivos
financeiros de custeio da estratégia Agente Comunitário de Saúde e de Agente
de Combate às Endemias, a saber: “incentivo financeiro para fortalecimento de
políticas afetas aos ACS e ACE”, seja em parcela regular ou em parcela adicional,
com remuneração ou salário dos agentes, sendo esta uma discricionariedade da
Administração local, que tem a responsabilidade em garantir o piso salarial integral,
que para tanto, recebe a Assistência Financeira Complementar (AFC) da União em
13 parcelas, compatíveis com os direitos dos servidores e empregados públicos em
perceber 12 meses de salário mais uma parcela referente ao 13º salário.
As demais despesas decorrentes das contratações, como férias,
previdência social, e outros direitos, tributos e encargos sociais, são classificados
como contrapartida dos Entes contratantes.
Percebe-se da leitura dos textos normativos, a ausência de quaisquer
exigências de destinação do incentivo financeiro adicional diretamente aos
ACS e ACE, passando, então, os incentivos financeiros repassados pela União
a serem destinados ao programa como um todo, ainda que calculados a partir do
parâmetro do número de agentes.
Assim, pela política vigente, a parcela extra recebida pelos municípios
não estaria vinculada ao pagamento de algum incentivo adicional aos Agentes
Comunitários de Saúde.
Os recursos advindos do incentivo de custeio referente ao Programa dos
Agentes Comunitários de Saúde e de Combate à Endemias, repassados aos
municípios pelo Ministério da Saúde (União), constituem incentivo do Governo
Federal para implementação de referida estratégia.
Em vista do princípio da reserva legal, o Tribunal Superior do Trabalho
(TST) em diversas oportunidades apreciou e julgou tal questão, senão vejamos:
RECURSO DE REVISTA. AGENTE COMUNITÁRIO DE SAÚDE – INCENTIVO
FINANCEIRO ADICIONAL. A parcela objeto de insurgência foi criada por
intermédio de portaria do Ministério da Saúde, sem a observância da necessária
autorização legislativa, o que inviabiliza o reconhecimento da verba como
vantagem pecuniária a ser paga aos agentes comunitários de saúde. Recurso de
revista conhecido e provido. (TST - RR: 18823020125030143, Relator: Renato de
Lacerda Paiva, Data de Julgamento: 09/12/2015, 2ª Turma, Data de Publicação:
DEJT 18/12/2015). Conforme entendimento do TST, o deferimento de
vantagens ou aumento de remuneração pelos órgãos e entidades da
Administração Direta ou Indireta, depende de autorização específica na lei de
diretrizes orçamentárias, exigindo-se ainda prévia dotação e observância
dos limites estabelecidos na Lei de Responsabilidade Fiscal. Desta forma,
não se pode admitir o pagamento de vantagem remuneratória a servidor público,
esteja ele submetido ao regime estatutário ou celetista, sem a correspondente
autorização legislativa e na lei de diretrizes orçamentárias, respeitando-se ainda
prévia dotação e observância dos limites estipulados na Lei de Responsabilidade
Fiscal do ente público que fará o pagamento da vantagem remuneratória, nesse
caso o município.
3. Conclusão Em síntese, os Agentes Comunitários de Saúde (ACS) e os
Agentes de Combate às Endemias (ACE) não fazem jus ao rateio do
Incentivo Financeiro (IF) recebido pelo município, pois conforme
determinado pela Lei nº 12.994/2014 trata-se de incentivo destinado aos
municípios, para o fortalecimento de políticas afetas à atuação destes
profissionais. Desta forma, a exigência por parte dos ACS ou ACE de
pagamento de incentivo adicional (ou 14º salário) não encontra nenhum
respaldo constitucional ou legal, tampouco infralegal, razão pela qual essa
tese não deve prosperar” grifo nosso.
Assim sendo, a partir das noções extraídas do entendimento
jurisprudencial acima, é possível concluir, em reforço ao consignado nos parágrafos
anteriores, que os Agentes Comunitários de Saúde (ACS) e os Agentes de Combate
às Endemias (ACE) não fazem jus automaticamente ao rateio de valor
remanescente do repasse da parcela do Incentivo Financeiro Federal (IF)
recebido pelo município, pois conforme determinado pela Lei Federal nº
12.994/2014 e alterações posteriores, trata-se de incentivo destinado aos
municípios para o fortalecimento de políticas afetas à atuação de tais
profissionais, desde que estejam com seu vínculo regularmente formalizado
com o respectivo ente federativo (regime jurídico) e observados o quantitativo
máximo de ACE e ACS passível de contratação, consoante Decreto nº 8.474/15.
Os municípios como gestores dos sistemas locais de saúde, são
responsáveis pelo cumprimento dos princípios da Política Nacional de Atenção
Básica de Saúde, pela organização e execução das ações em seu território,
responsabilizando-se ainda perante o Ministério da Saúde pelo monitoramento,
controle e avaliação da utilização de tais recursos.
A moralidade obriga a correta aplicação do dinheiro público, constituindo
um dos mais importantes princípios constitucionais e que sua má aplicação traz
grande impacto à sociedade. Na lapidar frase do saudoso administrativista Professor
Hely Lopes Meirelles, “o povo é titular do direito subjetivo ao governo honesto".
A propósito, não é demais enfatizar que nenhuma vantagem patrimonial
no âmbito municipal deve ser concedida a luz de critérios subjetivos, pessoais e
indiscriminados pela autoridade municipal, uma vez que deve ser sempre vinculada
à natureza do serviço a ser desenvolvido, bem como ao desempenho das funções
especiais.
Ainda é oportuno rememorar que a realização de quaisquer despesa
pública também necessita da avaliação de uma série de critérios, sobretudo os
estampados na Lei de Responsabilidade Fiscal, como comprovação da adequação
orçamentária e financeira do gasto, a sua previsão na Lei Orçamentária Anual e a
compatibilidade com a Lei de Diretrizes Orçamentárias e com o Plano Plurianual,
além de estar acompanhada da estimativa do impacto orçamentário-financeiro no
exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subsequentes.
Como o próprio texto legal estabeleceu, o objetivo do incentivo
financeiro é fortalecer as políticas afetas à atuação de agentes comunitários de
saúde e de combate às endemias, logo não havendo vinculação com a
remuneração destes agentes Conforme estabelecido na legislação que criou este
incentivo (Lei n° 12.994/14 (que alterou a n° 11.350/06), ou seja, a norma
hierarquicamente superior, resta claro que não há quaisquer exigência de
destinação (vinculação) do incentivo financeiro diretamente aos ACS e ACE’s,
havendo somente a exigência de que os valores repassados pela União a este
título sejam utilizados para custear ações das estratégias de Agentes
Comunitários de Saúde e de Saúde da Família, de forma a promover a
execução do Programa a eles relacionados.
Conclui-se, então, que não há quaisquer previsões no ordenamento
jurídico brasileiro vigente de que os incentivos financeiros sejam um direito
específico desses profissionais ao recebimento de uma parcela extra e/ou um
adicional específico
Por fim, como bem esclarecido e reforçado pelo Ministério Público de
Contas, caso se decida pelo rateio do saldo remanescente do incentivo financeiro
aos ACS e ACE’s, o benefício terá caráter remuneratório e se apresentará como
vantagem pecuniária, de forma que, reforçase, a impossibilidade, no
ordenamento jurídico pátrio, de que o Legislativo, edite normativo
estabelecendo verba remuneratória a ser paga ao servidor público municipal.
O Projeto de Lei n.º 13/2023, esta infringindo não apenas o princípio da legalidade,
mas também o pacto federativo e, por conseguinte, a autonomia do Município.
Em síntese, os Agentes Comunitários de Saúde (ACS) e os Agentes de
Combate às Endemias (ACE) não fazem jus ao rateio do Incentivo Financeiro (IF)
recebido pelo município, pois conforme determinado pela Lei nº 12.994/2014 tratase de incentivo destinado aos municípios, para o fortalecimento de políticas
afetas à atuação destes profissionais.
O trabalho dos ACE´s e ACS´s é fundamental nas políticas públicas de
saúde. Esses profissionais enfrentam diariamente condições adversas no exercício
de suas funções, e merecem o reconhecimento por parte da Administração Pública.
Art. 3.º O pagamento dos adicionais autorizados por esta Lei aos ACS e
ACE estará estritamente vinculado e persistirá enquanto houver o repasse do
Governo Federal, específicos para este fim.
O repasse de Incentivo Financeiro Adicional, segundo a legislação
incidente, se destina aos entes públicos, a fim de possibilitar e fortalecer as políticas
públicas na área de atuação dos agentes comunitários de saúde, e não, de forma
direta, aos trabalhadores, nesse sentido destinado a compra de materiais de
trabalho, uniformes, equipamentos de segurança, bolas, realização de campanhas
de saúde a atenção primária, entre outros.
Vale dizer que ao alterar os dispositivos legais, existe clara evidência de
limitação indevida, pelo Poder Legislativo, ao espectro de atuação do Poder
Executivo com relação à sua organização e funcionamento, dispondo sobre matéria
de cunho eminentemente administrativo.
O Projeto de Lei n.º 13/2023 trás no art. 3.º que o pagamento dos
adicionais autorizados por esta Lei aos ACS e ACE estará estritamente vinculado e
persistirá enquanto houver o repasse do Governo Federal, específicos para este fim,
mas está claro por todo já exposto que os Agentes Comunitários de Saúde (ACS) e
os Agentes de Combate às Endemias (ACE) não fazem jus recursos do repasse de
Incentivo Financeiro Adicional.
Assim, clara a inconstitucionalidade da norma impugnada, por vício de
iniciativa, o Projeto de Lei n.º 13/2023 está criando uma obrigação de despesa ao
executivo com recursos oriundos do Ministério da Saúde, onerando os cofres
públicos e afetando os trabalhos que hoje são realizados, visto não existir recursos
específicos para este fim.
Portanto, ao legislador municipal inexiste liberdade absoluta ou plenitude
legislativa, face às limitações impostas pelo ordenamento constitucional. A iniciativa
para o processo legislativo é condição de validade do próprio processo legislativo,
do que resulta uma vez não observada, a ocorrência de inconstitucionalidade formal,
nos termos do já realçado.
Por isso, com fundamentos nas argumentações e dispositivos legais
acima citados, vejo-me, compelido a VETAR totalmente o Projeto de Lei n.º 13/2023,
por ilegal, inconstitucional e contrário ao interesse público.
Gabinete do Prefeito do Município de Pinhão, Estado do Paraná, aos
treze dias do mês de dezembro do ano de dois mil e vinte e três, 58.º Ano de
Emancipação Política.
_________________________
Valdecir Biasebetti
Prefeito Municipal