PARECER DA COMISSÃO DE LEGISLAÇÃO, JUSTIÇA E
REDAÇÃO
VETO INTEGRAL AO PROJETO DE LEI Nº 9/2025 – “PROGRAMA ESPORTE
SOLIDÁRIO”
Data: 27 de fevereiro de 2026
Comissão de Legislação, Justiça e Redação:
Presidente: Isabel Cristina Grossl
Relator: Geovane de Lima
Membro: Élcio Josué Colaço
1. IDENTIFICAÇÃO E OBJETO
Trata-se de apreciação, no âmbito da Comissão de Legislação, Justiça e
Redação, do veto integral aposto pelo Chefe do Poder Executivo ao Projeto de
Lei nº 9/2025, de iniciativa parlamentar, que “Institui o Programa Esporte
Solidário no Município de Rio Negro/PR e dá outras providências”. Incumbe a
esta Comissão examinar a constitucionalidade, a legalidade e a técnica
legislativa do veto e da proposição vetada, sem adentrar no mérito administrativo
e político da política pública, cuja conveniência e oportunidade são matérias
afetas à deliberação do Plenário e à gestão do Executivo.
2. SÍNTESE DA PROPOSIÇÃO VETADA E DAS RAZÕES DO VETO
O Projeto de Lei nº 9/2025 institui o “Programa Esporte Solidário” e, além de
enunciar finalidades e ações, atribui expressamente à Secretaria Municipal de
Esportes a execução do programa e a prática de atos administrativos concretos.
Em especial, prevê que o programa “será executado” pela Secretaria Municipal
de Esportes, que será responsável pela coordenação das atividades,
acompanhamento das arrecadações e distribuição dos materiais; impõe à
mesma Secretaria a promoção de campanhas periódicas de arrecadação; e
determina a elaboração de relatórios anuais sobre a execução do programa.
O veto integral sustenta, em síntese, a existência de inconstitucionalidade formal
por vício de iniciativa, por entender que a proposição, de iniciativa parlamentar,
cria atribuições e impõe obrigações administrativas a órgão da Administração
Direta do Poder Executivo (Secretaria Municipal), tema reservado à iniciativa do
Prefeito pela Constituição da República (por simetria) e pela Lei Orgânica do
Município, havendo, ainda, afronta ao princípio da separação dos poderes.
3. ANÁLISE JURÍDICA
3.1. Competência da Comissão e delimitação do exame
O exame desta Comissão incide sobre a constitucionalidade (formal e material),
legalidade e técnica legislativa. Assim, ainda que o conteúdo social da proposta
possa ser louvável, eventual vício de iniciativa – quando configurado – impede a
produção válida da norma, por se tratar de requisito de formação do processo
legislativo e expressão da separação funcional entre os Poderes.
3.2. Vício de iniciativa: reserva do Chefe do Executivo para dispor sobre
atribuições de órgãos administrativos
A Constituição da República contempla hipóteses de iniciativa reservada ao
Chefe do Poder Executivo, incluindo matérias relacionadas à organização e ao
funcionamento da Administração Pública e às atribuições de seus órgãos, regras
estas que, no plano municipal, são aplicadas por simetria constitucional e
normalmente reproduzidas na Lei Orgânica local. No caso do Município de Rio
Negro, o veto invoca o art. 48 da Lei Orgânica, segundo o qual compete
privativamente ao Prefeito a iniciativa de leis que disponham sobre “criação,
estruturação e atribuições das secretarias municipais e órgãos da Administração
Pública Municipal”.
A proposição vetada, ao determinar que o programa “será executado” pela
Secretaria Municipal de Esportes, ao impor campanhas periódicas de
arrecadação e ao estabelecer a elaboração de relatórios anuais por referido
órgão, vai além da fixação de diretrizes gerais, ingressando em campo de
disciplina de atribuições administrativas e de rotinas operacionais do Executivo.
Nessa medida, caracteriza-se usurpação de iniciativa legislativa, porquanto o
Legislativo, por lei de origem parlamentar, passa a impor deveres concretos ao
órgão executivo, interferindo diretamente na gestão administrativa.
A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é reiterada no sentido de que leis
de iniciativa parlamentar que dispõem sobre organização administrativa, criam
obrigações de execução e atribuem tarefas a órgãos do Executivo incorrem em
inconstitucionalidade formal por vício de iniciativa e por violação à separação
dos poderes. Como exemplos frequentemente citados em estudos e
compilações oficiais, registra-se o reconhecimento, pelo STF, da nulidade de leis
de autoria parlamentar que atribuíram gestão e execução a Secretarias do
Executivo, a exemplo do que ocorreu no julgamento da ADI nº 3.180 (DJ de
15.06.2007) e da ADI nº 2.857 (DJ de 30.11.2007), dentre outros precedentes
em linha semelhante.
3.3. Separação dos poderes e vedação de ingerência do Legislativo na
função típica de administrar
O princípio da separação dos poderes (Constituição da República, art. 2º) impõe
que o Poder Legislativo exerça sua função típica de legislar em sentido abstrato,
enquanto ao Executivo compete administrar e executar políticas públicas,
definindo prioridades, métodos, procedimentos e organização interna. Quando a
lei, por iniciativa parlamentar, determina “quem executa” e “como executa”,
impondo tarefas administrativas específicas (campanhas, relatórios, rotinas de
arrecadação e distribuição), há deslocamento indevido de competência e
violação à autonomia do Executivo para conduzir a gestão administrativa.
No caso, a atribuição de execução do programa e de atividades administrativas
à Secretaria Municipal de Esportes implica ingerência legislativa em matéria de
gestão, planejamento e organização interna, o que reforça a conclusão de
inconstitucionalidade formal, na medida em que a proposição não se limita a
estabelecer objetivos gerais, mas impõe obrigações administrativas concretas.
3.4. Diferenciação entre norma programática e norma impositiva de
execução
Em termos técnico-constitucionais, é relevante distinguir as normas que apenas
estabelecem objetivos e diretrizes gerais (conteúdo programático) daquelas que
determinam a execução por órgão específico, criando deveres administrativos e
rotinas de gestão. A proposição em análise é redigida em termos impositivos,
vinculando a execução e encargos operacionais à Secretaria Municipal de
Esportes, o que desloca o texto para o âmbito de atribuições administrativas,
reservado à iniciativa do Chefe do Executivo.
3.5. Doutrina aplicável
A doutrina constitucional e administrativista converge no sentido de que a
organização e o funcionamento da Administração Pública, bem como a definição
de atribuições de seus órgãos, integram o núcleo típico da função administrativa
do Executivo. Nesse sentido, é recorrente o entendimento de que o Poder
Legislativo não deve, por lei de iniciativa parlamentar, impor a prática de atos
administrativos concretos nem predeterminar rotinas de gestão a Secretarias
Municipais, sob pena de violação à separação dos poderes e ao desenho
constitucional do processo legislativo. Autores como José Afonso da Silva, Maria
Sylvia Zanella Di Pietro e José dos Santos Carvalho Filho, ao tratarem da
separação de funções estatais e da direção superior da Administração,
reconhecem que a disciplina de atribuições e do funcionamento interno do
Executivo demanda, como regra, iniciativa e condução pelo próprio Chefe do
Poder Executivo.
3.6. Vício formal e impossibilidade de convalidação por sanção ou
superveniência
Por cautela, registra-se que o vício de iniciativa, quando caracterizado, é de
natureza formal e congênita. A jurisprudência do STF superou o antigo
enunciado da Súmula nº 5 (1963) no ponto em que se admitia a convalidação
pela sanção, prevalecendo o entendimento de que a sanção não cura o defeito
de iniciativa em hipóteses de reserva constitucional. Assim, eventual rejeição do
veto e promulgação do texto não afastaria o risco jurídico de controle de
constitucionalidade com declaração de nulidade.
4. CONCLUSÃO
Diante do exposto, no âmbito da competência desta Comissão
(constitucionalidade, legalidade e técnica legislativa), conclui-se que o Projeto de
Lei nº 9/2025, ao impor execução e deveres administrativos à Secretaria
Municipal de Esportes, padece de inconstitucionalidade formal por vício de
iniciativa, em afronta à reserva de iniciativa do Chefe do Poder Executivo para
dispor sobre atribuições de órgãos administrativos e ao princípio da separação
dos poderes. Por conseguinte, o veto integral apresenta fundamentação jurídica
idônea.
Ante o exposto, a Comissão de Legislação, Justiça e Redação OPINA PELA
MANUTENÇÃO DO VETO INTEGRAL ao Projeto de Lei nº 9/2025.
Sala das Comissões, em 27 de fevereiro de 2026.
Isabel Cristina Grossl – Presidente
Geovane de Lima – Relator
Élcio Josué Colaço – Membro