materia nº 2/2023

PODER LEGISLATIVO MUNICIPAL
SANTO ANTONIO DO SUDOESTE
ESTADO DO PARANÁ
CNPJ: 95.590.998/0001-38
PARECER JURÍDICO
Origem: Requerimento encaminhado pela Comissão de Justiça e Redação em
19 de abril de 2023, solicitando a emissão de parecer jurídico quanto à
legalidade do Projeto de Lei nº 17/2023, de autoria dos Vereadores Claudecir
Rocha Lopes e Camilo Carminatti, que estabelece normas sobre segurança
escolar e vigilância eletrônica nas escolas municipais de Educação Infantil,
Ensino Fundamental e Ensino Médio e dá outras providências.
EMENTA: PROJETO DE LEI. NORMAS GERAIS E PRINCÍPIOS DA SEGURANÇA
PÚBLICA NO AMBIENTE ESCOLAR DE COMPETÊNCIA MUNICIPAL.
INICIATIVA | PARLAMENTAR. POSSIBILIDADE. NECESSIDADE DE
ALTERAÇÕES LEGISLATIVAS NO PROJETO EM ANÁLISE. OBSERVÂNCIA
DAS COMPETÊNCIAS PRIVATIVAS DO CHEFE DO EXECUTIVO. PRINCÍPIO DA
SEPARAÇÃO DOS PODERES. NECESSIDADE DE INDICAÇÃO DE FONTE DE
CUSTEIO PARA AS IMPLEMENTAÇÕES DOS OBJETIVOS DA PROPOSIÇÃO.
LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL. RECOMENDAÇÕES.
|- DO RELATÓRIO:
Na data de 05/04/2023, foi proposto pelos Senhores Vereadores
Claudecir Rocha Lopes e Camilo Carminatti, o Projeto de Lei nº 17/2023, que
estabelece normas sobre segurança escolar e vigilância eletrônica nas escolas
municipais de Educação Infantil, Ensino Fundamental e Ensino Médio e dá outras
providências.
Incluído no expediente da sessão ordinária do dia 17/04/2023,
referido projeto de lei foi remetido às Comissões pertinentes, para a devida análise e
emissão de pareceres.
Na data de 19/04/2023, a Comissão de Justiça e Redação desta
Casa de Leis, encaminhou a esta Procuradoria Jurídica requerimento para a
emissão de parecer jurídico quanto à legalidade do mencionado projeto de lei. Pd )
/
Rua Armando Fassini, 563, Caixa Postal, 88, Santo Antonio do Sudoeste
CEP 85710-000
PODER LEGISLATIVO MUNICIPAL
SANTO ANTONIO DO SUDOESTE
ESTADO DO PARANÁ
CNPJ: 95.590.998/0001-38
Diante disso, esta Procuradoria Jurídica vem apresentar o parecer
solicitado, nos termos da fundamentação a seguir exposta.
|l- DA FUNDAMENTAÇÃO:
Preliminarmente, cabe analisar a legitimidade quanto à iniciativa
parlamentar na proposição apresentada.
Neste sentido, o artigo 45, 8 1º, Lei Orgânica Municipal, traz o rol de
matérias de competência exclusiva de iniciativa do Prefeito Municipal, compreendo
as de natureza orçamentária, administrativa, como a criação, transformação ou
extinção de cargos, empregos ou funções, que importem em aumento de despesa
ou diminuição de receita, que disciplinem o regime jurídico de pessoal ou que tratem
da estruturação e organização de órgãos atrelados ao Executivo Municipal.
Quanto à Câmara, compete a esta, por iniciativa própria ou não,
dispor e legislar sobre as demais matérias de competência do Município, de acordo
com o estabelecido no artigo 8º, caput, Lei Orgânica Municipal - LOM.
Já a competência municipal encontra amparo nos artigos 2º e 3º,
ambos da LOM, e dentre elas está a de legislar sobre assuntos de interesse local e,
de forma concorrente com a União e Estado, no que couber, zelar pela segurança
pública, conforme previsão expressa no citado artigo 3º.
Cabe mencionar ainda que o artigo 30, inciso Il, da Constituição
Federal, permite aos Municípios exercer a competência legislativa suplementar às
normas editadas pelos outros entes da Federação, inclusive no que tange àquelas
elencadas no artigo 24. A expressão “no que couber" utilizada pelo constituinte
denota o limite da competência, evidenciado no interesse eminentemente local a ser
demonstrado. ,
Rua Armando Fassini, 563, Caixa Postal, 88, Santo Antonio do Sudoeste
CEP 85710-000
PODER LEGISLATIVO MUNICIPAL
SANTO ANTONIO DO SUDOESTE
ESTADO DO PARANÁ
CNPJ: 95.590.998/0001-38
Ainda, a Constituição Federal, em seu artigo 144, 8 8º, garante aos
Municípios a faculdade de constituir guardas municipais, destinadas à proteção de
seus bens, serviços e instalações, conforme dispuser a lei, evidenciando de que o
ente público municipal tem autonomia de resguardar os seus bens, serviços e
instalações, através de legislação local e órgão próprio de segurança.
Com relação à iniciativa legislativa, considerando a natureza da
matéria, cabe apontar que a proposição em análise, de maneira geral, com exceção
das ressalvas que serão a seguir relatadas, não adentra na competência privativa do
Executivo Municipal, pois a matéria central objeto do PL 17/2023, visa, dentre as
disposições, estabelecer normas gerais e princípios da segurança pública no
ambiente escolar de competência municipal.
Trata-se, assim, de competência comum, podendo o processo
legislativo ser deflagrado por iniciativa parlamentar, como ocorreu no presente caso,
salvo quanto às exceções que serão na sequência apontadas.
Quanto a isso, o Supremo Tribunal Federal, no julgamento do ARE
878911/RJ, Plenário, DJe 11/10/2016, assim posicionou-se em caso semelhante:
Recurso extraordinário com agravo. Repercussão geral. 2. Ação
Direta de Inconstitucionalidade estadual. Lei 5.616/2013, do
Município do Rio de Janeiro. Instalação de câmeras de
monitoramento em escolas e cercanias. 5.
Inconstitucionalidade formal. Vício de iniciativa. Competência
rivativa do Poder Executivo municipal. Não ocorrência. Não
usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo
lei que, embora crie despesa para a Administração Pública,
não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos
nem do regime jurídico de servidores públicos. 4. Repercussão
geral reconhecida com reafirmação da jurisprudência desta Corte.
5. Recurso extraordinário provido. (STF - ARE: 878911 RJ, Relator:
GILMAR MENDES, Data de Julgamento: 29/09/2016, na
Pleno, Data de Publicação: 11/10/2016) grifo nosso.
Rua Armando Fassini, 563, Caixa Postal, 88, Santo Antonio do Sudoeste
CEP 85710-000
PODER LEGISLATIVO MUNICIPAL
SANTO ANTONIO DO SUDOESTE
ESTADO DO PARANÁ
CNPJ: 95.590.998/0001-38
Portanto, tem-se que a proposição apresentada pelos Vereadores
autores da matéria, com a intenção de legislar sobre normas gerais e princípios da
segurança pública no ambiente escolar de competência municipal, é ato que
encontra-se dentro de sua competência típica de legislar.
Quanto ao mérito, assim como já exposto, o objetivo central da
proposição é estabelecer normas gerais e princípios da segurança pública no
ambiente escolar de competência municipal.
Neste sentido, cabe ponderar que a segurança é garantia
fundamental, insculpida no artigo 5º, caput, Constituição da República, tratando-se
de direito social, previsto no artigo 6º, caput, da respectiva Carta Magna.
A segurança é tema relevante na Administração Pública, sendo
dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, conforme igualmente
estabelecido no artigo 144, caput, Constituição Federal.
Diante disso, é importante ressaltar o contexto fático em que a
proposição ora analisada foi proposta, visando estabelecer normas e princípios da
segurança no ambiente escolar, inclusive após os trágicos episódios de violência
praticada por alunos e terceiros em escolas espalhadas pelo país, o que causou a
morte de crianças, professores e feriu gravemente outras tantas pessoas, conforme
amplamente noticiado nas mídias nos últimos anos.
Desta maneira, não se pode negar de que o parlamento, em sua
função típica de legislar, cabe, igualmente, propor medidas que visem tratar da
matéria atinente à segurança pública, dentro dos limites legais que lhes são
conferidos. f
Rua Armando Fassini, 563, Caixa Postal, 88, Santo Antonio do Sudoeste
CEP 85710-000
PODER LEGISLATIVO MUNICIPAL
SANTO ANTONIO DO SUDOESTE
ESTADO DO PARANÁ
CNPJ: 95.590.998/0001-38
Em que pese haver legitimidade para legislar sobre o assunto, ainda
que por mais nobre que seja a intenção do legislador, devem-se respeitar os limites
impostos pela lei, quanto à competência para tratar de determinadas matérias,
principalmente no que tange à competência privativa do Poder Executivo em iniciar o
processo legislativo quanto a determinados temas, em respeito ao princípio
constitucional da separação dos poderes.
Cabe ponderar que, em que pese existir competência municipal para
tratar da matéria em análise, ao Vereador caberá observar a competência exclusiva
do Prefeito, quanto à iniciativa de determinados projetos de leis que versem,
inclusive, sobre a criação, estruturação e atribuições dos órgãos e entidades da
Administração Municipal.
Neste sentido é a previsão legal do artigo 45, $ 1º, alíneas “b”, “e” e
“f”, da Lei Orgânica Municipal, quais transcrevem-se:
Art. 45. A iniciativa dos projetos de lei caberá a qualquer Vereador, à
Mesa, às Comissões da Câmara e ao Prefeito, bem como à
população, conforme o disposto no art. 48.
$ 1º. É de competência exclusiva do Prefeito a iniciativa dos projetos
de lei que: .
E.)
b) criar, transformar e extinguir cargos, empregos e funções públicas
do Poder Executivo, autarquia e fundação pública, bem como a
fixação da respectiva remuneração;
Ê..]
e) - servidores públicos, seu regime jurídico, provimento de cargos,
estabilidade e aposentadoria;
f) - criação, estruturação e atribuições das Secretarias e órgãos da
Administração Pública; l
Rua Armando Fassini, 563, Caixa Postal, 88, Santo Antonio do Sudoeste
CEP 85710-000
PODER LEGISLATIVO MUNICIPAL
SANTO ANTONIO DO SUDOESTE
ESTADO DO PARANÁ
CNPJ: 95.590.998/0001-38
Com uma finalidade de harmonia, o Poder Legislativo não pode
instituir tarefas, metas ou prazos para o Chefe do Poder Executivo realizar em
obrigação que já lhe é afeita pela natureza de seu cargo. Portanto, conforme
sedimentado entendimento doutrinário e jurisprudencial, a exemplo da seguinte
decisão do Supremo Tribunal Federal:
“RESERVA DE ADMINISTRAÇÃO E SEPARAÇÃO DE PODERES. -
O princípio constitucional da reserva de administração impede a
ingerência normativa do Poder Legislativo em matérias sujeitas à
exclusiva competência administrativa do Poder Executivo. É que, em
tais matérias, o Legislativo não se qualifica como instância de
revisão dos atos administrativos emanados do Poder Executivo.
Precedentes. Não cabe, desse modo, ao Poder Legislativo, sob
pena de grave desrespeito ao postulado da separação de
poderes, desconstituir, por lei, atos de caráter administrativo
que tenham sido editados pelo Poder Executivo, no estrito
desempenho de suas privativas atribuições institucionais. Essa
prática legislativa, quando efetivada, subverte a função primária da
lei, transgride o princípio da divisão funcional do poder, representa
comportamento heterodoxo da instituição parlamentar e importa em
atuação ultra vires do Poder Legislativo, que não pode, em sua
atuação político-jurídica, exorbitar dos limites que definem o
exercício de suas prerrogativas institucionais” (STF, ADI-MC 2.364-
AL, Tribunal Pleno, Rel. Min. Celso de Mello, 01-08-2001, DJ 14-12-
2001, p. 23) grifo nosso.
Com fulcro em tais disposições legais e entendimento
jurisprudencial, em análise ao artigo 1º do citado PL 17/2023, verificou-se constar
previsão que ultrapassa os limites da competência municipal para legislar, pois
acaba abrangendo à matéria, as instituições de ensino de responsabilidade
estadual, concernente ao ensino médio.
De acordo com o artigo 30, inciso VI, da Constituição da República,
compete aos Municípios manter, com a cooperação técnica e financeira da União e
Rua Armando Fassini, 563, Caixa Postal, 88, Santo Antonio do Sudoeste
CEP 85710-000
PODER LEGISLATIVO MUNICIPAL
SANTO ANTONIO DO SUDOESTE
ESTADO DO PARANÁ
CNPJ: 95.590.998/0001-38
do Estado, programas de educação infantil e de ensino fundamental, enquanto que
ao Estado, este tem o dever de garantir a progressiva universalização do ensino
médio gratuito, de acordo com a previsão do artigo 208, inciso Il, CF.
Diante disso, se faz necessário adequar a redação de referido
dispositivo legal, visando suprimir a expressão “Ensino Médio” do citado artigo, eis
que ao Município compete apenas legislar sobre os serviços de abrangência local e
nos limites de sua competência, conforme já fundamentado.
Com relação ao artigo 4º, parágrafo único, artigo 5º, incisos | ao VI, e
artigo 7º, 84 1º e 2º, todos do Projeto de Lei nº 17/2023, em detida análise aos
referidos dispositivos, verificou-se igualmente que tais disposições, salvo melhor
juízo, violam o princípio constitucional da separação dos poderes e adentram na
reserva de competência legislativa e administrativa do Poder Executivo Municipal,
assim como aqui já fundamentado.
Isto porque tais previsões legais determinam ao Poder Executivo
ações administrativas e de pessoal, que cabem privativamente ao Chefe do
Executivo, como gestor e responsável pela Administração Municipal, realizar no
âmbito de suas atribuições e competências legais.
Não cabe ao Legislativo Municipal, mesmo sob o pretexto de efetivar
ou promover políticas públicas importantes, como é o caso da segurança pública,
determinar ao Poder Executivo ações e medidas que cabem ao próprio Executivo,
como Poder independente e responsável pela execução das ações necessárias ao
desenvolvimento e proteção do seu patrimônio, serviços e instalações, como é o
caso que ora se apresenta.
Cabe sim ao Legislativo, como atribuição típica, legislar sobre
normas gerais e princípios da segurança pública no ambiente escolar de
Rua Armando Fassini, 563, Caixa Postal, 88, Santo Antonio do Sudoeste
CEP 85710-000
PODER LEGISLATIVO MUNICIPAL
SANTO ANTONIO DO SUDOESTE
ESTADO DO PARANÁ
CNPJ: 95.590.998/0001-38
competência municipal, sem, contudo, assumir a competência do Executivo, quanto
à criação, estruturação e atribuições dos órgãos e entidades da Administração
Municipal, bem como quanto aos atos e ações administrativas, típicas do
gerenciamento do ente público municipal.
Neste sentido é a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal:
AÇÃO DIRETA ESTADUAL. LEI MUNICIPAL. INICIATIVA
PARLAMENTAR. SEPARAÇÃO DE PODERES. INTERFERÊNCIA
NO FUNCIONAMENTO DE ÓRGÃOS DO PODER EXECUTIVO.
INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL.
1. O Tribunal de origem em ação direta, declarou a
inconstitucionalidade formal da Lei n.º 1.882/2007 do Município de
Ibitiré, ante fundamentos assim resumidos (folha 13): Ação Direta de
Inconstitucionalidade. Vício de Iniciativa no devido processo
legislativo. Ingerência indevida do Poder Legislativo em matéria
de competência exclusiva do Chefe do Poder Executivo. Ofensa
do princípio da separação de poderes. Aumento de despesas sem
previsão de receita. Ofensa à Lei de Responsabilidade Fiscal.
Representação acolhida. 2. O Supremo já proclamou ser obrigatório
aos entes federativos observar o modelo de separação de Poderes
adotado pela Constituição Federal de 1988, o que inclui as regras
específicas de processo legislativo. Precedentes: Ação Direta de
Inconstitucionalidade n.º 243/RJ, de minha relatoria, e Ação
Originária n.º 248/SC, relator Ministro Ilmar Galvão. O acórdão
impugnado na origem está em harmonia com esse entendimento. A
finalidade de revestir de maior efetividade determinado direito
individual ou social não convalida o vício formal verificado na
iniciativa parlamentar. 3. Ante o quadro conheço do agravo e o
desprovejo. (STF - Al 772102 MG, Rel. Min. Marco Aurélio, julgado
em 12/09/2012) grifo nosso.
Portanto, entendemos ser necessária a supressão dos referidos
dispositivos legais (artigo 4º e parágrafo único, artigo 5º e incisos | ao Vl, e artigo 7º
Rua Armando Fassini, 563, Caixa Postal, 88, Santo Antonio do Sudoeste
CEP 85710-000
PODER LEGISLATIVO MUNICIPAL
SANTO ANTONIO DO SUDOESTE
ESTADO DO PARANÁ
CNPJ: 95.590.998/0001-38
e 88 1º e 2º, todos do Projeto de Lei nº 17/2023), a fim de evitar a configuração de
inconstitucionalidade formal, por vício de iniciativa, conforme aqui exposto.
Por fim, necessário destacar que as implementações dos objetivos
almejados na proposição, especialmente quanto à cobertura dos ambientes
escolares, internos e externos, por câmeras de monitoramento eletrônico, com
recursos de gravação e de armazenamento de imagens, podem gerar aumento de
despesas, sem que tenha sido indicada sua fonte de custeio quando da
apresentação da proposição.
Desta maneira, a proposta de investimentos deve ser acompanhada
de previsão da fonte necessária para o custeio, sob pena de caracterizar-se
ilegalidade da proposição, já que a iniciativa de projetos de lei que, de qualquer
modo, autorizem, criem ou aumentem a despesa pública deve atender ao disposto
nos artigos 165 e 166, 88 e incisos e artigo 167, inciso |, da CF/1988, combinado
com os artigos 15, 16 e 17 da Lei Complementar Federal nº 101/2000 - Lei de
Responsabilidade Fiscal.
Não obstante, em razão da importância do tema trazido à discussão,
as propostas e disposições que ora recomenda-se que haja a supressão legal,
poderão ser sugeridas ao Poder Executivo, no exercício da função de
assessoramento da vereança, por meio de indicações, como bem observa a
doutrina:
“Em razão da condição de representantes legítimos da população, é
facultado aos vereadores o exercício atípico da função de
assessoramento, encaminhando matérias e proposições da
competência administrativa do executivo municipal.” (CORRALO,
Giovani da Silva. Curso de Direito Municipal. São Paulo: Atlas, 2011,
p. 148.)
Rua Armando Fassini, 563, Caixa Postal, 88, Santo Antonio do Sudoeste
CEP 85710-000
PODER LEGISLATIVO MUNICIPAL
SANTO ANTONIO DO SUDOESTE
ESTADO DO PARANÁ
CNPJ: 95.590.998/0001-38
Cumpre esclarecer, conclusivamente, que todo o exposto se trata de
parecer opinativo, ou seja, tem caráter técnico-opinativo, não vinculando os
pareceres a serem exarados pelas Comissões Permanentes a serem ouvidas neste
processo legislativo, e nem na apreciação e votação da matéria, a ser
eventualmente realizada pelo Plenário desta Casa de Leis, de acordo com as
normas previstas em seu Regimento Interno. Nesse sentido é o entendimento do
Supremo Tribunal Federal que, de forma específica, já expôs a sua posição a
respeito, in verbis:
“O parecer emitido por procurador ou advogado de órgão da
administração pública não é ato administrativo. Nada mais é do que
a opinião emitida pelo operador do direito, opinião técnico-jurídica,
que orientará o administrador na tomada da decisão, na prática do
ato administrativo, que se constitui na execução ex ofício da lei. Na
oportunidade do julgamento, porquanto envolvido na espécie
simples parecer, ou seja, ato opinativo que poderia ser, ou não,
considerado pelo administrador.” (STF - MS: 24584 DF, Relator:
MARCO AURÉLIO, Data de Julgamento: 09/08/2007, Tribunal
Pleno, Data de Publicação: 19-06-2008)
|ll- DA CONCLUSÃO:
Diante o exposto, após análise do Projeto de Lei nº 17/2023, de
autoria dos Senhores Vereadores Claudecir Rocha Lopes e Camilo Carminatti, esta
Procuradoria Jurídica recomenda que sejam elaboradas as alterações legislativas
propostas no tópico anterior, especialmente em relação ao artigo 1º, a fim de
suprimir a expressão “Ensino Médio”, bem como a supressão integral do artigo 4º e
parágrafo único, do artigo 5º e incisos | ao VI, e do artigo 7º e 88 1º e 2º, a fim de
evitar a configuração de inconstitucionalidade formal, por vício de iniciativa, e em
respeito ao princípio constitucional da separação dos poderes.
Rua Armando Fassini, 563, Caixa Postal, 88, Santo Antonio do Sudoeste
CEP 85710-000
PODER LEGISLATIVO MUNICIPAL
SANTO ANTONIO DO SUDOESTE
ESTADO DO PARANÁ
CNPJ: 95.590.998/0001-38
Recomenda-se ainda que o Projeto de Lei nº 17/2023 seja
acompanhado da previsão da fonte necessária para o custeio quanto às
implementações dos objetivos almejados na proposição, sob pena de caracterizar-se
ilegalidade, já que a iniciativa de projetos de lei que, de qualquer modo, autorizem,
criem ou aumentem a despesa pública deve atender ao disposto nos artigos 165 e
166, 88 e incisos e artigo 167, inciso |, da CF/1988, combinado com os artigos 15, 16
e 17 da Lei Complementar Federal nº 101/2000 - Lei de Responsabilidade Fiscal.
Por fim, cabe destacar que o presente parecer jurídico é meramente
opinativo, não vinculando os pareceres a serem exarados pelas Comissões
Permanentes a serem ouvidas neste processo legislativo, e nem na apreciação e
votação da matéria, a ser eventualmente realizada pelo Plenário desta Casa de Leis,
de acordo com as normas previstas em seu Regimento Interno.
É o PARECER. S.M.J.
Santo Antônio do Sudoeste-PR, 26 de abril de 2023.
Ms
ANTONI AS TOMAZONI
Procurador Jurídico
OAB/PR 69.423
Rua Armando Fassini, 563, Caixa Postal, 88, Santo Antonio do Sudoeste
CEP 85710-000
EEE SAS SS SA DRT TE TE TS TETE Res