materia nº 4/2023

PODER LEGISLATIVO MUNICIPAL
SANTO ANTONIO DO SUDOESTE
ESTADO DO PARANÁ
CNPJ: 95.590.998/0001-38
PARECER JURÍDICO
Origem: Requerimento encaminhado pela Vereadora Relatora da Comissão de
Justiça e Redação, Senhora Grasiela Cristina Giacobbo Nodari, em 24 de novembro
de 2023, solicitando a emissão de parecer jurídico quanto à legalidade do Projeto de
Lei nº 28/2023, de autoria do Senhor Vereador Cláudio Alain Guterres do Carmo, que
determina a inclusão dos conteúdos programáticos sobre: "Noções Básicas sobre a
Lei Federal Nº 11.340, de 7 de Agosto de 2006 — Lei Maria da Penha"; e “Noções
Básicas sobre a Lei Federal Nº 14.344, de 24 de Maio de 2022 — Lei Henry Borel”, no
currículo das escolas da rede pública municipal de ensino.
EMENTA: PROJETO DE LEI Nº 28/2023. INICIATIVA PARLAMENTAR. INCLUSÃO
DE CONTEÚDOS PROGRAMÁTICOS NO CURRÍCULO ESCOLAR DA REDE
PÚBLICA MUNICIPAL DE ENSINO. MATÉRIA ADMINISTRATIVA QUE TRATA DA
ORGANIZAÇÃO, ESTRUTURAÇÃO E ATRIBUIÇÕES DE SECRETARIA
MUNICIPAL. VÍCIO DE INICIATIVA. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO CHEFE DO
PODER EXECUTIVO. PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES.
INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL.
|- DO RELATÓRIO:
Na data de 16/11/2023, foi proposto pelo Senhor Vereador Cláudio
Alain Guterres do Carmo, o Projeto de Lei nº 28/2028, que determina a inclusão dos
conteúdos programáticos sobre: "Noções Básicas sobre a Lei Federal Nº 11.340, de
7 de Agosto de 2006 — Lei Maria da Penha"; e “Noções Básicas sobre a Lei Federal
Nº 14.344, de 24 de Maio de 2022 — Lei Henry Borel”, no currículo das escolas da rede
pública municipal de ensino.
Incluído no expediente da sessão ordinária do dia 20/11/2023, referido
projeto de lei foi remetido às Comissões pertinentes, para a devida análise e emissão
de pareceres. |
Na data de 24/11/2023, a Vereadora Relatora da Comissão de Justiça
e Redação desta Casa de Leis, Senhora Grasiela Cristina Giacobbo Nodari,
Rua Armando Fassini, 563, Caixa Postal, 88, Santo Antonio do Sudoeste
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encaminhou requerimento a esta Procuradoria Jurídica, solicitando a emissão de
parecer jurídico quanto à legalidade do mencionado projeto de lei.
Diante disso, esta Procuradoria Jurídica vem apresentar o parecer
solicitado, nos termos da fundamentação a seguir exposta.
|l- DA FUNDAMENTAÇÃO:
Preliminarmente, cabe analisar a competência e a legitimidade quanto
à iniciativa parlamentar da proposição em exame.
A competência legislativa municipal encontra amparo nos artigos 2º e
3º, ambos da Lei Orgânica Municipal, e dentre elas está a de legislar sobre assuntos
de interesse local e, de forma concorrente com a União e Estado, no que couber,
promover a educação e a cultura, conforme previsão expressa no citado artigo 3º.
O artigo 30, incisos | e Il, da Constituição Federal, permite aos
Municípios exercer a competência legislativa sobre assuntos de interesse local e de
suplementar as normas editadas pelos outros entes da Federação, inclusive no que
tange às matérias elencadas no artigo 24 da Carta Magna. A expressão “no que
couber", utilizada pelo constituinte, denota o limite da competência, evidenciado no
interesse eminentemente local a ser demonstrado.
Quanto à competência da Câmara Municipal, esta, por iniciativa
própria ou não, pode dispor e legislar sobre as matérias de competência do Município,
desde que respeitado em cada caso a iniciativa privativa do Prefeito Municipal, de
acordo com o estabelecido no artigo 8º, caput, Lei Orgânica Municipal - LOM.
Neste sentido, considerando que o projeto de lei em análise visa a
inclusão no currículo escolar das instituições de ensino municipais, de disciplinas
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relacionadas à noções básicas sobre a Lei Federal nº 11.340, de 7 de Agosto de 2006
— Lei Maria da Penha"; e noções básicas sobre a Lei Federal nº 14.344, de 24 de Maio
de 2022 — Lei Henry Borel, deve-se mencionar que compete à União legislar
privativamente sobre as diretrizes e bases da educação nacional, o que não exclui a
competência suplementar dos Municípios, quando presente o interesse local.
A própria Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional - Lei
Federal nº 9.394/96, editada pela União, reconhece esta competência, nos termos do
artigo 11, inciso Ill, artigo 26, caput, e artigo 27, inciso |, quais transcrevem-se:
Art. 11. Os Municípios incumbir-se-ão de:
[...]
[ll - baixar normas complementares para o seu sistema de ensino;
Art. 26. Os currículos da educação infantil, do ensino fundamental e
do ensino médio devem ter base nacional comum, a ser
complementada, em cada sistema de ensino e em cada
estabelecimento escolar, por uma parte diversificada, exigida pelas
características regionais e locais da sociedade, da cultura, da
economia e dos educandos.
Art. 27. Os conteúdos curriculares da educação básica observarão,
ainda, as seguintes diretrizes:
| - a difusão de valores fundamentais ao interesse social, aos direitos
e deveres dos cidadãos, de respeito ao bem comum e à ordem
democrática;
Observadas, portanto, as diretrizes e bases nacionais estabelecidas
na norma federal, o Município tem autonomia para decidir sobre as matrizes
curriculares das escolas de seu sistema de ensino.
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Desta maneira, quanto à ótica do direito material, não se vislumbra
nenhum óbice à tramitação do projeto de lei em análise, uma vez que trata de assunto
de competência municipal.
Entretanto, sob o aspecto formal, o projeto de lei apresenta vício de
iniciativa, eis que trata de matéria tipicamente administrativa, de iniciativa reservada
ao Chefe do Poder Executivo Municipal.
Quanto à reserva de iniciativa de determinadas matérias, o artigo 45,
S$ 1º, Lei Orgânica Municipal, traz o rol de assuntos de competência exclusiva de
iniciativa do Prefeito Municipal, compreendo as de natureza orçamentária,
administrativa, como a criação, transformação ou extinção de cargos, empregos ou
funções, que importem em aumento de despesa ou diminuição de receita, que
disciplinem o regime jurídico de pessoal ou que tratem da estruturação e organização
de órgãos atrelados ao Executivo Municipal.
A respeito disso, Hely Lopes Meirelles (Direito Municipal Brasileiro,
Malheiros Editores, 8º ed., p. 541 e 543), assim ensina:
“As atribuições do prefeito, como administrador-chefe do Município,
concentram-se basicamente nessas três atividades: planejamento,
organização e direção de serviços e obras da Municipalidade. Para
tanto, dispõe de poderes correspondentes de comando, de
coordenação e de controle de todos os empreendimentos da
Prefeitura.”
E continua:
“A execução de obras e serviços públicos municipais está sujeita,
portanto, em toda a sua plenitude à direção do prefeito, sem
interferência da Câmara, tanto no que se refere às atividades interna
das repartições da prefeitura (serviços burocráticos ou técnicos)
quanto às atividades extenas (obras e serviços públicos) que o
Município realiza e põe à disposição da coletividade.”
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Deste modo, leis que disponham sobre a organização e
funcionamento da administração pública, criando atribuições aos órgãos do Poder
Executivo, devem ter origem no Executivo, nos termos do artigo 45, 8 1º, da Lei
Orgânica Municipal, e da própria Constituição do Estado do Paraná, em seu artigo 66,
inciso IV, que se aplica igualmente ao Município, em decorrência do princípio
constitucional da simetria, diante o que dispõe o artigo 29, caput, da Constituição da
República.
Data vênia, o projeto de lei de iniciativa parlamentar em exame,
adentra na competência privativa do Prefeito Municipal, ao determinar a inclusão de
conteúdos na grade curricular das instituições de ensino municipais, ferindo, assim, o
princípio constitucional da separação dos poderes, insculpido no artigo 2º, da
Constituição Federal.
A impossibilidade parlamentar de dispor sobre a atribuição dos
organismos públicos locais vem sedimentada na Tese nº 917, do Supremo Tribunal
Federal, que abaixo podemos conferir:
Não usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo lei
que, embora crie despesa para a administração pública, não trata da
sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime
jurídico de servidores públicos (art. 61, 8 1º, Il,'a”, "c" e “e”, da
Constituição Federal). [ARE 878.911 RG, Rel. Min. Gilmar Mendes,
Tema 917] grifei.
Ainda quanto ao tema, existem reiteradas decisões judiciais, em
casos semelhantes, no sentido de declarar inconstitucional a norma de iniciativa
parlamentar, que visa incluir conteúdos curriculares na grade de ensino das escolas
públicas municipais, conforme colacionam-se:
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AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MUNICÍPIO DE
SANTA CRUZ DO SUL. LEI MUNICIPAL Nº 7.716/2017. TORNA O
ENSINO DA LEI Nº 11.340/2006 (LEI MARIA DA PENHA) PARTE
DO PLANO DE ESTUDOS DO ENSINO FUNDAMENTAL DAS
ESCOLAS PÚBLICAS MUNICIPAIS. INCONSTITUCIONALIDADE
FORMAL. VÍCIO DE INICIATIVA.
1. A Lei Municipal nº 7.716/2017, de iniciativa parlamentar, inclui, no
Plano de Estudos do Ensino Fundamental das escolas públicas do
Município, conteúdos sobre a Lei nº 11.340/2006 (Lei Maria da
Penha).
2. A despeito da nobre intenção do legislador, os comandos da
Lei impugnada implicam interferência direta nas atividades da
Secretaria Municipal de Educação e do Conselho Municipal de
Educação. Assim sendo, constituem matéria de iniciativa
pertencente ao Prefeito Municipal.
3. O teor do Plano de estudos do Ensino Fundamental de instituição
pública de ensino é assunto inerente à Administração Municipal, cuja
direção, organização e funcionamento é atribuição do Chefe do
Executivo.
4. Nessa conjuntura, também há transgressão do princípio da
harmonia e independência entre os Poderes Estruturais.
5. Ofensa aos arts. 8º, 10, 60, Il, alínea “d”; 82, II, III, VII, todos da
CE/89. Precedentes deste Órgão Especial. AÇÃO DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA PROCEDENTE. UNÂNIME.
(TJ-RS - ADI: 70082010059 RS, Relator: Eduardo Uhlein, Data de
Julgamento: 02/09/2019, Tribunal Pleno, Data de Publicação:
11/10/2019) grifei
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AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE — LEI MUNICIPAL Nº
3.696/2014 - Município de Mirassol - iniciativa parlamentar — LEI
QUE DISPÕE SOBRE A obrigatoriedade da educação política e
* Social no currículo escolar das Escolas da rede municipal de
ensino de Mirassol e dá outras providências - Invasão da
competência reservada ao Chefe do Poder Executivo - Ingerência
na Administração do Município - Vício de iniciativa configurado -
Violação ao Princípio da Separação de Poderes - Criação de
despesas sem a indicação da fonte de custeio - Violação dos artigos
5º, 24,8 2º 2,25,47, Ile XIV, 144 e 176, |, Da Constituição do Estado
DE SÃO PAULO - Precedentes - Inconstitucionalidade reconhecida.
(TJ-SP | - ADI: 20170447620158260000 SP 2017044-
76.2015.8.26.0000, Relator: João Negrini Filho, Data de Julgamento:
16/09/2015, Órgão Especial, Data de Publicação: 17/09/2015) grifei
E ainda:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - MEDIDA
CAUTELAR - PRESENÇA DO "FUMUS BONI IURIS" E DO
"PERICULUM IN MORA" - LEI DE INICIATIVA PARLAMENTAR QUE
IMPÕE A DISCIPLINA 'NOÇÕES BÁSICAS DE DIREITO' NA REDE
ESCOLAR MUNICIPAL - MATÉRIA DE NATUREZA
ADMINISTRATIVA - VÍCIO DE INICIATIVA - COMPETÊNCIA
EXCLUSIVA DO EXECUTIVO - AFRONTA À SEPARAÇÃO E
HARMONIA ENTRE OS PODERES - OFENSA AO ART. 173 DA
CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE MINAS GERAIS - AUSÊNCIA DE
PRÉVIA PREVISÃO ORÇAMENTÁRIA PARA O CUSTEIO DA
MEDIDA - LIMINAR CONCEDIDA. (TJ-MG - Ação Direta Inconst:
10000205422868000 MG, Relator: Márcia Milanez, Data de
Julgamento: 26/01/2022, Órgão Especial / ÓRGÃO ESPECIAL, Data
de Publicação: 04/02/2022) grifei
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Não cabe ao Legislativo Municipal, mesmo sob o pretexto de efetivar
ou promover políticas públicas importantes, como é o caso da educação pública, tomar
a iniciativa e determinar ao Poder Executivo ações e medidas que devem ser
deflagradas pelo próprio Executivo, como Poder independente e responsável pela sua
organização, atribuições e execução das ações e medidas necessárias ao
desenvolvimento educacional no âmbito das instituições públicas municipais de
ensino.
Não obstante, em razão da importância do tema trazido à discussão,
o projeto de lei em análise pode ser sugerido pelo parlamentar ao Poder Executivo,
no exercício da função de assessoramento da vereança, por meio de indicações,
como bem observa a doutrina:
“Em razão da condição de representantes legítimos da população, é
facultado aos vereadores o exercício atípico da função de
assessoramento, encaminhando matérias e proposições da
competência administrativa do executivo municipal.” (CORRALO,
Giovani da Silva. Curso de Direito Municipal. São Paulo: Atlas, 2011,
p. 148.) ,
Cumpre esclarecer, conclusivamente, que todo o exposto se trata de
parecer opinativo, ou seja, tem caráter técnico-opinativo, não vinculando os pareceres
a serem exarados pelas Comissões Permanentes e nem a apreciação e votação da
matéria, a ser eventualmente realizada pelo Plenário desta Casa de Leis, de acordo
com as normas regimentais.
Nesse sentido é o entendimento do Supremo Tribunal Federal que,
de forma específica, já expôs a sua posição a respeito, in verbis:
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“O parecer emitido por procurador ou advogado de órgão da
administração pública não é ato administrativo. Nada mais é do que a
opinião emitida pelo operador do direito, opinião técnico-jurídica, que
orientará o administrador na tomada da decisão, na prática do ato
administrativo, que se constitui na execução ex ofício da lei. Na
oportunidade do julgamento, porquanto envolvido na espécie simples
parecer, ou seja, ato opinativo que poderia ser, ou não, considerado
pelo administrador.” (STF - MS: 24584 DF, Relator: MARCO
AURÉLIO, Data de Julgamento: 09/08/2007, Tribunal Pleno, Data de
Publicação: 19-06-2008)
Ill - DA CONCLUSÃO:
Diante o exposto, após análise do Projeto de Lei nº 28/2023, de
autoria do Senhor Vereador Cláudio Alain Guterres do Carmo, esta Procuradoria
Jurídica emite parecer contrário à proposição, por considerar inviável a sua tramitação
legal, diante a configuração da inconstitucionalidade formal decorrente do vício de
iniciativa da matéria, nos termos da fundamentação retro.
A presente proposição pode, entretanto, ser objeto de indicação pelo
digno edil, nos termos do artigo 113 e seguintes, do Regimento Interno desta Casa.
Por fim, salienta que o presente parecer jurídico é meramente técnico-
opinativo, não vinculando os pareceres a serem exarados pelas Comissões
Permanentes e nem a apreciação e votação da matéria, a ser eventualmente realizada
pelo Plenário desta Casa de Leis, de acordo com as normas regimentais.
É o PARECER. S.M.J.
ovembro de 2023.
Santo Antônio do Sudoeste-PR
ANTONIO LUCAS TOMAZONI
Procurador Jurídico
OAB/PR 69.423
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