materia nº 1/2024

PODER LEGISLATIVO MUNICIPAL
SANTO ANTONIO DO SUDOESTE
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CNPJ: 95.590.998/0001-38
PARECER JURÍDICO
PROJETO DE LEI Nº 01/2024
Autoria: Vereador Cláudio Alain Guterres do Carmo
Ementa: Torna obrigatório a realização de exame toxicológico para todos os
agentes públicos dos Poderes Executivo e Legislativo, do Município de Santo
Antônio do Sudoeste.
EMENTA: PROJETO DE LEI Nº 01/2024. INICIATIVA PARLAMENTAR.
PROPOSIÇÃO QUE VISA TORNAR OBRIGATÓRIA A REALIZAÇÃO DE EXAME
TOXICOLÓGICO COMO REQUISITO DE INVESTIDURA E PERMANÊNCIA EM
CARGO PÚBLICO E PARA POSSE DE MANDATO ELETIVO POR AGENTES
POLÍTICOS. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE
DIREITO ELEITORAL. REQUISITOS DE ELEGIBILIDADE PREVISTOS NA
CONSTITUIÇÃO FEDERAL E DEMAIS NORMAS DE DIREITO ELEITORAL
VIGENTES. MATÉRIA QUE TRATA DA ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA, DE
PESSOAL, DO REGIME JURÍDICO DE SERVIDORES PÚBLICOS E DO
PROVIMENTO DE CARGOS DO PODER EXECUTIVO MUNICIPAL. VÍCIO DE
INICIATIVA. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO PREFEITO. PRINCÍPIO DA
SEPARAÇÃO DOS PODERES. INCONSTITUCIONALIDADES FORMAIS.
|- DO RELATÓRIO:
Na data de 16/01/2024, por meio do Sistema de Apoio ao Processo
Legislativo-SAPL, foi proposto pelo Senhor Vereador Cláudio Alain Guterres do
Carmo, o Projeto de Lei nº 01/2024, que torna obrigatória a realização de exame
toxicológico para todos os agentes públicos dos Poderes Executivo e Legislativo, do
Município de Santo Antônio do Sudoeste.
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que:
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Na justificativa, o autor da matéria argumenta, dentre outros termos,
Senhor Presidente, Nobres pares Vereadores, o uso de drogas e
entorpecentes deve ser combatido com veemência, pois, além de
prejudicar a saúde do usuário, prejudica a sua família e a sociedade
como um todo.
Em se tratando de agente público, o combate deve ser ainda maior,
pois, é inadmissível que um usuário de drogas ilícitas exerça, ou
permaneça exercendo, um cargo, um emprego e uma função
públicos, colocando em risco a vida e a integridade física de seus
pares e, especialmente, da população que deve e merece ser
servida com zelo, urbanidade e o máximo de atenção.
Nesse sentido, o presente projeto de lei visa garantir o cumprimento
dos princípios constitucionais da legalidade, da impessoalidade, da
moralidade e da eficiência, além de preservar a Administração
Pública de más práticas, como o uso de substâncias alucinógenas
por parte de seus colaboradores e gestores, o que pode acarretar
prejuízos imensuráveis no trato da coisa pública.
Ademais, é nosso dever enquanto parlamentares, criarmos leis e
políticas públicas para combater e reprimir o uso das drogas,
inclusive, no âmbito da administração pública municipal, em suas
duas esferas de poder, Executivo e Legislativo.
Por derradeiro, o exame toxicológico, previsto pelo presente Projeto
de Lei, irá ajudar a combater o uso de drogas, mas, acima de tudo,
irá estimular tanto os que almejam se tornar, quanto âqueles que já
são agentes públicos a vencerem o vício da droga em prol do bem
comum.
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Destarte, requer-se a este Douto Plenário que se digne a apreciar e
a aprovar o presente Projeto de Lei, por se tratar da mais lídima
medida de justiça social e do mais elevado interesse público.
Incluído no expediente da sessão ordinária do dia 19/02/2024,
referido projeto de lei foi remetido às Comissões pertinentes, para a devida análise e
emissão de pareceres.
Na data de 23/02/2024, os membros da Comissão de Justiça e
Redação desta Casa de Leis encaminharam requerimento a esta Procuradoria
Jurídica, solicitando a emissão de parecer jurídico quanto à legalidade do
mencionado projeto de lei.
Diante disso, esta Procuradoria Jurídica vem apresentar o parecer
técnico solicitado, nos termos da fundamentação a seguir exposta.
| - DA FUNDAMENTAÇÃO:
O projeto de lei em análise visa estabelecer novo requisito para a
investidura e permanência em cargos públicos, bem como para a posse de
mandatos eletivos por agentes políticos, nos casos previstos na proposta, tanto no
âmbito do Legislativo como também do Executivo Municipal, abrangendo todas as
categorias de agentes públicos, conforme dispõe os art. 2º e 3º do projeto em
comento.
O novo requisito para a investidura e permanência em cargos
públicos e para a posse em mandatos eletivos, consiste na obrigatoriedade da
realização de exame toxicológico, a ser custeado pelos entes públicos municipais
respectivos, do tipo queratina (pelo e cabelo), apto a aferir o consumo de
substâncias psicoativas, com janela de detecção mínima de 180 dias.
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Preliminarmente, cabe analisar a competência e a legitimidade
quanto à iniciativa parlamentar da proposição em exame.
A competência legislativa municipal, com relação à criação de
requisitos de investidura para o provimento de cargos públicos a serem supridos por
servidores públicos, seja de natureza efetiva, comissionada ou temporária, encontra
respaldo no artigo 2º, incisos | e Vlll, da Lei Orgânica Municipal, que assim
estabelece:
Art. 2º. Ao Município compete prover a tudo quanto respeite ao seu
peculiar interesse e ao bem estar de sua população, cabendo-lhe,
privativamente, entre outras, as seguintes atribuições:
| - legislar sobre assuntos de interesse local;
[...]
VIII - organizar o quadro e estabelecer o regime jurídico de seus
servidores, conforme o estabelecido na Constituição Federal;
Porém, a mesma constatação não pode ser estabelecida quanto à
implementação de requisito para a posse de mandatos eletivos por agentes
políticos, considerando o fato de que a competência para legislar sobre direito
eleitoral, segundo preconiza o artigo 22, inciso |, da Constituição Federal, é privativa
da União, o que inviabiliza a competência municipal para dispor acerca da matéria.
Nesse sentido:
Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:
| - direito civil comercial, penal, processual, eleitoral, agrário,
marítimo, aeronáutico, espacial e do trabalho;
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Com efeito, é imprescindível salientar que as cóndições de
elegibilidade e as que se referem ao exercício do mandato eletivo estão alocadas na
própria Constituição Federal, na Lei nº 9.504, de 30 de setembro de 1997, que
estabelece normas para as eleições, e no Código Eleitoral (Lei n.º 4.737, de 15 de
julho de 1965).
Destarte, considerando a conjugação de tais instrumentos
normativos, mormente o artigo 22, inciso |, da Constituição da República, há a
presença de inconstitucionalidade formal neste ponto.
Desta maneira, resta analisar a legitimidade quanto à iniciativa para
a deflagração do presente processo legislativo, quanto à instituição do novo requisito
para a investidura e a permanência em cargos públicos, a serem supridos por
servidores, conforme proposto no projeto de lei, por tratar-se de matéria abrangida
pela competência legislativa municipal, conforme já exposto.
Neste sentido, embora o projeto de lei em questão tenha alta carga
de relevância social, indubitavelmente, ao pretender tratar da matéria, dispôs sobre a
organização administrativa, de pessoal, sobre o regime jurídico de servidores
públicos e o provimento de cargos, inclusive dos cargos do Poder Executivo
Municipal, eis que visa estabelecer novo requisito de investidura e permanência em
cargos públicos de ambos os Poderes.
No que tange à iniciativa da proposição em apreço, em tese, o Chefe
do Poder Executivo detém a competência exclusiva quanto à iniciativa para
disciplinar a matéria, especialmente devido ao fato de ela tratar acerca da
organização e do funcionamento da administração pública, bem como por tratar-se
de matéria que integra o regime jurídico dos servidores públicos e o provimento dos
cargos, consoante o disposto no artigo 45, S 1º, alíneas “d” e “e”, da Lei Orgânica
Municipal, que assim dispõe:
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Art. 45. A iniciativa dos projetos de lei caberá a qualquer Vereador, à
Mesa, às Comissões da Câmara e ao Prefeito, bem como à
população, conforme o disposto no art. 48.
$ 1º. É de competência exclusiva do Prefeito a iniciativa dos projetos
de lei que:
[...]
d) disciplinem o regime jurídico de seus servidores.
e) servidores públicos, seu regime jurídico, provimento de cargos,
estabilidade e aposentadoria;
Inclusive, quanto aos requisitos para a investidura em cargos
públicos, a Lei Municipal nº 1.990/2009, que dispõe sobre o Estatuto dos Servidores
Públicos Civis de Santo Antônio do Sudoeste, em seu artigo 5º, prevê O rol de
requisitos básicos para a investidura em cargos públicos, senão vejamos:
Art. 5º. São requisitos básicos para investidura em cargo público:
| - ser brasileiro ou ter nacionalidade portuguesa;
[| - estar em pleno gozo dos direitos políticos;
[Il - estar em dia com as obrigações militares e eleitorais;
IV - possuir nível de escolaridade exigido para o exercício do cargo;
V - ter a idade mínima de dezoito anos;
VI - não ter sido demitido a bem do serviço público;
VII - ter sido aprovado em concurso público;
Vill - possuir aptidão física, mental e emocional para o exercício do
cargo, constatada mediante laudo medico pericial;
IX - inexistência de percepção de proventos de aposentadoria ou de
acumulação de cargos vetados pela constituição. (art 37, XVI, XVII, 8 10)
Conforme pode-se verificar no dispositivo legal citado, em seu inciso
VIII, já existe previsão de requisito consistente na aptidão física, mental e emocional
para o exercício do cargo, a ser constatada mediante laudo médico pericial. (1
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Ou seja, salvo melhor juízo, a medida a ser tomada para criar novo
requisito para a investidura em cargos públicos, inclusive tratando-se de cargos do
Poder Executivo Municipal, deveria ser objeto de projeto de lei, visando implementar
a alteração do Estatuto dos Servidores Públicos de Santo Antônio do Sudoeste, que
trata do regime jurídico dos servidores e que, neste caso, trata-se de matéria
compreendida no rol de competência exclusiva de iniciativa do Prefeito Municipal,
assim como já assinalado.
Tal situação, inclusive, ocorreu no âmbito federal, envolvendo
matéria similar, em que o Deputado Federal Helio Lopes, propôs o Projeto de Lei nº
726/2021, que tinha o objetivo de alterar a Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990,
que dispõe sobre o regime jurídico dos servidores públicos civis da União, das
autarquias e das fundações públicas federais, para dispor sobre a realização de
exames toxicológicos anuais em servidores públicos federais das áreas de
segurança pública, saúde e educação.
Em despacho expedido 29/06/2021, pelo Presidente da Câmara dos
Deputados, Senhor Arthur Lira, este determinou a devolução da referida proposição
ao autor, por contrariar o disposto no artigo 61, 8 1º, inciso Il, alínea "c”, da
Constituição Federal, sendo sugerido ao autor do PL que o fizesse na forma de
Indicação, conforme segue o referido documento em anexo.
Ainda quanto ao tema, o Supremo Tribunal Federal já se manifestou
algumas vezes pela inconstitucionalidade de Leis de iniciativa parlamentar que
tratam sobre matéria relacionada a requisitos para a investidura em cargos públicos,
por infringência, em razão do princípio da simetria, ao artigo 61, 8 1º, inciso Il, alínea
“c”, da Constituição da República, conforme transcrevem-se os seguintes julgados:
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Ação Direta de Inconstitucionalidade. 2. Lei Estadual n. 7.341/2002 do
Espírito Santo que exige nível superior de ensino como requisito para
inscrição em concurso público para o cargo de Agente de Polícia. 3.
Lei de iniciativa parlamentar. 4. Inconstitucionalidade formal: matéria
de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo. 5. Precedentes. 6.
Ação julgada procedente. (STF - ADI 2856, Relator(a): Min. GILMAR
MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 10/02/2011, DJe-040 DIVULG 28-02-
2011 PUBLIC 01-03-2011 EMENT VOL-02473-01 PP-00056)
[sa]
| - É da iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo lei de criação
de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e
autárquica ou aumento de sua remuneração, bem como que
disponha sobre regime jurídico e provimento de cargos dos
servidores públicos.
|| - Afronta, na espécie, ao disposto no art. 61, 8 1º, Il a e c, da
Constituição de 1988, o qual se aplica aos Estados-membros, em razão
do princípio simetria.
Ill - Ação julgada procedente. (STF - ADI: 2192 ES, Relator: RICARDO
LEWANDOWSKI, Data de Julgamento: 04/06/2008, Tribunal Pleno, Data
de Publicação: 20/06/2008) grifo nosso.
Ação direta de inconstitucionalidade. Lei estadual 9.717, de 20-8-1992,
do Estado do Rio Grande do Sul, que veda o estabelecimento de limite
máximo de idade para inscrição de candidatos nos concursos
públicos realizados por órgãos da administração direta e Indireta do
Estado: procedência. A vedação imposta por lei de origem
parlamentar viola a iniciativa reservada ao Poder Executivo (CF, art.
61, 8 1º, Il, c), por cuidar de matéria atinente ao provimento de cargos
públicos. (STF - ADI 776, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, julgamento em 2-
8-2007, Plenário, DJ de 6-9-2007.)
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Deste modo, data vênia, entendo que o projeto de lei de iniciativa
parlamentar em exame, adentra na competência privativa do Prefeito Municipal, ao
buscar criar novo requisito de investidura e permanência em cargos públicos do
Poder Execútivo, pois trata de normas que estão diretamente relacionadas à
organização administrativa, de pessoal, ao regime jurídico de servidores públicos e
ao provimento de cargos do respectivo Ente Público Municipal, ferindo, assim, o
princípio constitucional da separação dos poderes, insculpido no artigo 2º, da
Constituição Federal.
Registre-se, por oportuno, que a matéria também exige ponderação
entre os princípios da legalidade e proporcionalidade. Assim, com o intuito de trazer
o maior número de conhecimento e informações sobre a matéria, transcreve O
seguinte precedente do Conselho Nacional de Justiça - CNJ que, por maioria, assim
decidiu:
PROCEDIMENTO DE CONTROLE ADMINISTRATIVO.
CONVERSÃO DE CONSULTA SOBRE A VALIDADE DA
RESOLUÇÃO Nº 13/2008 DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO
MARANHÃO. EXAME TOXICOLÓGICO. REQUISITO PARA
INVESTIDURA EM CARGO PÚBLICO. VIOLAÇÃO AOS
PRINCÍPIOS DA LEGALIDADE E DA PROPORCIONALIDADE.
DESCONSTITUIÇÃO DO ATO.
1. Procedimento de Controle Administrativo resultante da conversão
da consulta formulada pelo Sindicato dos Servidores da Justiça do
Estado do Maranhão, acerca da validade da Resolução n. 15/2009
do TJ/MA, que instituiu exigência de exame toxicológico como
requisito para a investidura em cargo público efetivo.
2. À exigência contida na Resolução n. 15/2009 é inadequada
para os fins declarados, por estabelecer consequência
desproporcional de impedimento à nomeação do candidato que
tenha apresentado resultado positivo de exame toxicológico,
sem complementação de outros exames indicativos da
condição de usuário ou de dependente de drogas;
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3. A fixação da exigência por meio de Resolução do TJ/MA, como
requisito para investidura em cargo público, sem interferência do
legislador, importa violação ao princípio da legalidade (CF artigo 37,
| e Il). (CNJ - PCA - Procedimento de Controle Administrativo -
0002989-91.2009.2.00.0000 - Rel. JOSE ADONIS CALLOU DE
ARAÚJO SÁ - 98º Sessão - j. 09/02/2010) grifo nosso.
Desta feita, ainda que o 8 1º do artigo 2º do projeto em análise
possibilite ao interessado solicitar contraprova por meio da realização de novo
exame, é necessário averiguar, mediante um juízo de ponderação, se referida
exigência possui ares de razoabilidade e proporcionalidade.
Neste sentido, submeter os cidadãos que buscam assumir um cargo
público à realização de exame toxicológico, seja para qualquer cargo que for, não
havendo qualquer critério ou distinção em razão da natureza das funções a serem
desempenhadas, como estabelece no PL em questão, parece-me desarrazoado e
desproporcional.
Diga-se o mesmo em relação a submeter os servidores públicos que
já estão em exercício à tal exame, mesmo que seja mediante a prática de quaisquer
dos atos relacionados no 8 1º do artigo 3º do PL em análise, principalmente porque
o Estatuto dos Servidores Públicos de Santo Antônio do Sudoeste, já estabelece
mecanismos de punição disciplinar, inclusive mediante o afastamento e até mesmo a
demissão do servidor público que infringir os deveres funcionais, conforme previsão
do artigo 135 e seguintes da Lei Municipal nº 1.990/2009.
Portanto, não cabe ao Legislativo Municipal, mesmo sob o pretexto
de efetivar ou promover políticas públicas importantes, como é o caso do combate e
repressão ao uso de entorpecentes, tomar a iniciativa e criar requisitos e obrigações
que competem ao próprio Executivo, como Poder independente e responsável pela
|
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sua organização administrativa e de pessoal, do regime jurídico de seus servidores e
do provimento de seus cargos.
Por fim, havendo o prosseguimento do trâmite legislativo,
considerando que a medida a ser instituída por meio da proposição em análise irá
gerar despesas ao erário, ao passo que estabelece que os custos com os exames
toxicológicos deverão ser custeados pelo Poder Público Municipal, conforme
previsão dos artigos 5º e 6º do projeto de lei, deverá atender-se ao disposto no
artigo 16, incisos | e Il, da Lei Complementar nº 101/2000 - Lei de Responsabilidade
Fiscal:
Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação
governamental que acarrete aumento da despesa será
acompanhado de:
| - estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em
que deva entrar em vigor e nos dois subseqientes;
|! - declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem
adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e
compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes
orçamentárias.
Desta forma, recomenda-se às Comissões pertinentes que solicitem
ao Departamento de Contabilidade a estimativa do impacto orçamentário-financeiro
no exercício em que a ação governamental a ser implementada deva entrar em vigor
e nos dois subsequentes, bem como a declaração do ordenador de despesa de que
o aumento da despesa tem adequação orçamentária e financeira com a lei
orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes
orçamentárias.
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Não obstante, em razão da importância do tema trazido à discussão,
cabe ponderar que o projeto de lei em análise pode ser sugerido pelo parlamentar
autor da proposição ao Poder Executivo, no exercício da função de assessoramento
da vereança, por meio de Indicação, como bem observa a doutrina:
“Em razão da condição de representantes legítimos da população, é
facultado aos vereadores o exercício atípico da função de
assessoramento, encaminhando matérias e proposições da
competência administrativa do executivo municipal.” (CORRALO,
Giovani da Silva. Curso de Direito Municipal. São Paulo: Atlas, 2011,
p. 148.)
Cumpre esclarecer, conclusivamente, que todo o exposto se trata de
parecer opinativo, ou seja, tem caráter técnico-opinativo, não vinculando os
pareceres a serem exarados pelas Comissões Permanentes e nem a apreciação e
votação da matéria, a ser eventualmente realizada pelo Plenário desta Casa de Leis,
de acordo com as normas regimentais.
Nesse sentido é o entendimento do Supremo Tribunal Federal que,
de forma específica, já expôs a sua posição a respeito, in verbis:
“O parecer emitido por procurador ou advogado de órgão da
administração pública não é ato administrativo. Nada mais é do que
a opinião emitida pelo operador do direito, opinião técnico-jurídica,
que orientará o administrador na tomada da decisão, na prática do
ato administrativo, que se constitui na execução ex ofício da lei. Na
oportunidade do julgamento, porquanto envolvido na espécie
simples parecer, ou seja, ato opinativo que poderia ser, ou não,
considerado pelo administrador.” (STF - MS: 24584 DF, Relator:
MARCO AURÉLIO, Data de Julgamento: 09/08/2007, Tribunal
Pleno, Data de Publicação: 19-06-2008)
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Ill - DA CONCLUSÃO:
Diante o exposto, após análise do Projeto de Lei nº 01/2024, de
autoria do Senhor Vereador Cláudio Alain Guterres do Carmo, esta Procuradoria
Jurídica opina pela INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL da proposição, nos
termos da fundamentação retro.
A presente proposição pode, entretanto, ser objeto de Indicação pelo
digno edil, nos termos do artigo 113 e seguintes, do Regimento Interno desta Casa.
Havendo o prosseguimento do trâmite legislativo, recomenda-se às
Comissões pertinentes que solicitem ao Departamento de Contabilidade a estimativa
do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que a ação governamental a ser
implementada deva entrar em vigor e nos dois subsequentes, bem como a
declaração do ordenador de despesa de que o aumento da despesa tem adequação
orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o
plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias, a fim de atender-se ao
disposto no artigo 16, incisos | e Il, da Lei Complementar nº 101/2000 - Lei de
Responsabilidade Fiscal.
Por fim, salienta que o presente parecer jurídico tem caráter técnico-
opinativo, não vinculando os pareceres a serem exarados pelas Comissões
Permanentes e nem a apreciação e votação da matéria, a ser eventualmente
realizada pelo Plenário desta Casa de Leis, de acordo com as normas regimentais.
É o PARECER. S.M.J.
Santo Antônio do Sudoes
É
ANTONIO LUCAS TOMAZONI
Procurador Jurídico
OAB/PR 69.423
9 de fevereiro de 2024.
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Câmara dos Deputados
PL 726/2021
Autor:
Data da
Apresentação:
Ementa:
Forma de
Apreciação:
Texto
Despacho:
Regime de
tramitação:
Helio Lopes
04/03/2021
Altera a Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990, para dispor
sobre a realização de exames toxicológicos anuais em
servidores públicos federais das áreas de segurança pública,
saúde e educação.
Devolva-se a proposição, por contrariar o disposto no artigo 61,
8 1º, inciso Il, alínea "c”, da Constituição Federal (art. 137,8 1º,
inciso |l, alínea "b", do RICD). Oficie-se ao Autor, sugerindo-lhe
a forma de Indicação. Publique-se.
Em 29/06/2021
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]
“Md po
Ed a
a
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ARTHUR LIRA
Presidente da Câmara dos Deputados