norma nº 2255/2023

TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARANÁ
ÓRGÃO ESPECIAL
Autos nº. 0006672-66.2024.8.16.0000
Direta de Inconstitucionalidade n° 0006672-66.2024.8.16.0000 ADI
Autor(s): Prefeita do Município de São João do Ivaí
Polo Passivo(s): CÂMARA MUNICIPAL DE SÃO JOÃO DO IVAÍ
Relator: Desembargador Espedito Reis do Amaral
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI N. 2.255/2023, DO
MUNICÍPIO DE SÃO JOÃO DO IVAÍ. FORNECIMENTO DE MERENDA
ESCOLAR AOS PROFISSIONAIS DA EDUCAÇÃO EM EXERCÍCIO
NAS ESCOLAS MUNICIPAIS DAQUELA LOCALIDADE.
PRELIMINARES. 1. NORMAS QUE NÃO SEJAM DA CONSTITUIÇÃO
ESTADUAL (OU DE REPRODUÇÃO OBRIGATÓRIA DA
CONSTITUIÇÃO FEDERAL) NÃO SERVEM COMO PARÂMETRO DE
CONSTITUCIONALIDADE. EXTINÇÃO PARCIAL DO PROCESSO,
SEM EXAME DO MÉRITO. 2. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO
ESPECÍFICA QUANTO A ALEGAÇÕES DE VIOLAÇÃO À ISONOMIA
E AUSÊNCIA DE PREVISÃO ORÇAMENTÁRIA. PRECEDENTE DO
SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. EXTINÇÃO DO PROCESSO, SEM
RESOLUÇÃO DE MÉRITO, NO PONTO.
MÉRITO. LEI DE INICIATIVA PARLAMENTAR QUE ESTABELECE
BENEFÍCIO A SERVIDORES DO PODER EXECUTIVO.
INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL POR VÍCIO DE INICIATIVA.
AFRONTA AO ART. 66, INCISO II, DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL.
INICIATIVA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO PARA
LEGISLAÇÃO QUE TRATE DE REGIME JURÍDICO DOS
SERVIDORES DESSE PODER.
AÇÃO JULGADA PROCEDENTE, COM MODULAÇÃO DOS EFEITOS
DA DECISÃO A PARTIR DA PUBLICAÇÃO DO ACÓRDÃO.
Documento assinado digitalmente, conforme MP nº 2.200-2/2001, Lei nº 11.419/2006, resolução do Projudi, do TJPR/OE
Validação deste em https://projudi.tjpr.jus.br/projudi/ - Identificador: PJDP6 6PE7S FS77E SU4UU
PROJUDI - Recurso: 0006672-66.2024.8.16.0000 - Ref. mov. 37.1 - Assinado digitalmente por Espedito Reis do Amaral:7623
29/05/2024: JUNTADA DE ACÓRDÃO. Arq: Acórdão (Desembargador Espedito Reis do Amaral - Órgão Especial)
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 0006672-
66.2024.8.16.0000, em que figura como autora a Prefeito do Município de São João do Ivaí; e como
interessada, a Câmara Municipal de São João do Ivaí.
1. RELATÓRIO:
Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade proposta pela Prefeita do Município de São João do Ivaí
em face da Lei Municipal n. 2.255/2023, daquela localidade, que “dispõe sobre o fornecimento de
merenda escolar aos professores e demais profissionais da educação, em efetivo exercício nas escolas
públicas municipais”.
Segundo a autora, o diploma legislativo, oriundo de projeto de autoria parlamentar, contém vício de
origem, pois desrespeitou a “iniciativa legislativa, que decorre diretamente da independência e harmonia
entre os Poderes, inscrito no artigo 2º da Constituição Federal e no artigo 1º da Constituição Estadual”,
já que “as iniciativas de lei que tratam de organização administrativa e matéria orçamentária são de
iniciativa privativa do Poder Executivo”, além de ter resultado em aumento de despesa sem a devida
previsão orçamentária.
Argumenta na inicial, ademais e em síntese, que:
(a) o Programa Nacional de Alimentação Escolar – PNAE, disciplinado pela Lei n. 11.947/2009, se
destina apenas ao custeio da despesa da alimentação escolar dos alunos matriculados, não sendo possível
custear a alimentação de terceiros (como servidores municipais da educação) com as verbas daquele
oriundas. Tal aspecto, inclusive, foi objeto de recomendação enviada pelo Ministério Público do Estado
do Paraná ao Município;
(b) os servidores municipais já recebem auxílio-alimentação por meio do Programa de Alimentação do
Servidor Público Municipal (Lei Municipal n. 2.154/2022);
(c) o Acórdão n. 2761/2023 (Processo n. 298886/22), do Tribunal de Contas do Paraná, indica que os
Municípios possuem autonomia para definir se concederão aos servidores públicos auxílio-alimentação
ou refeições de forma propriamente dita, estabelecendo critérios para o estabelecimento dos benefícios.
De acordo com o citado acórdão, a cumulação de tais benefícios configuraria desvio de finalidade de uma
das medidas, já que a alimentação atendida pelo fornecimento direto implicaria aumento da remuneração
em relação a eventual auxílio fornecido;
(d) houve desrespeito ao princípio da isonomia, ao contido no art. 38, inciso IV, da Lei Orgânica
Municipal, bem como aos princípios da separação dos poderes (art. 2º da CR) e da autonomia municipal,
nos termos dos arts. 4º, 15, 16 e 17 da Constituição do Paraná.
Em sede cautelar, a autora pediu a suspensão da eficácia da Lei Municipal n. 2.255/2023. Requereu, ao
final, a procedência do pedido, a fim de que seja declarada a inconstitucionalidade do diploma legal em
foco.
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Por meio da decisão de mov. 9, determinou-se a adoção do rito abreviado previsto nos arts. 12 da Lei n.
9.868/99 e 260 do Regimento Interno desta Corte, “em razão da ‘relevância da matéria e de seu especial
significado para a ordem social e a segurança jurídica’ [...], a fim de, com base no princípio da razoável
duração do processo, dirimir definitivamente a controvérsia”.
A Câmara Municipal de São João do Ivaí aduziu, resumidamente, que: a) foram observadas as regras
regimentais para a aprovação do diploma legal ora debatido, tendo sido a matéria previamente discutida
em audiência pública; (b) aos parlamentares é franqueada a iniciativa de projeto de lei que gere impacto
no orçamento municipal, conforme já decidiu o STF, nos termos da tese firmada no julgamento do ARE
n. 878.911; (c) não há impeditivo para que o fornecimento de alimentação previsto na lei ora debatida
coexista com o auxílio-alimentação de que trata a Lei Municipal n. 2.154/2022 (mov. 17).
Na sequência, o órgão legislativo local protocolou nova petição (mov. 22), trazendo cópias de diplomas
legais de outras unidades federativas estabelecendo idêntico benefício.
A Procuradoria-Geral do Estado sustentou a improcedência da ação, afirmando que o STF admite que
leis de iniciativa parlamentar criem despesas (ARE n. 878.911, Pleno, Min. Gilmar Mendes, j.
29.09.2016). No seu entender, a lei em questão não altera a estrutura ou as atribuições da rede municipal
de ensino, não versa sobre a organização administrativa municipal e nem a respeito do regime jurídico
dos servidores públicos. Conclui no sentido de que “não há criação de direito aos servidores públicos
municipais, mas sim de um direito de alimentação” (mov. 23).
Por fim, a Procuradoria-Geral de Justiça pronunciou-se pela procedência do pedido formulado na petição
inicial, pontuando que, sendo a causa de pedir nas ações diretas de inconstitucionalidade aberta, e em
vista da argumentação da autora, extrai-se afronta ao art. 66, inciso II, da Constituição Estadual, que trata
da iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo para leis que tratem sobre o regime jurídico de
servidores públicos. Desse modo, ao criar direito para os professores e servidores da educação atuantes
em escolas públicas municipais, a lei adversada teria modificado o regime jurídico desses servidores
específicos, violando o aludido parâmetro constitucional. Não seria aplicável, enfim, a tese firmada no
julgamento do ARE n. 878.911 pelo STF, já que essa expressamente refere à lei que não tenha tratado do
regime jurídico de servidores públicos.
É o relatório.
2. VOTO E SUA FUNDAMENTAÇÃO:
Cuida-se de ação direta de inconstitucionalidade que tem como foco o exame da Lei n. 2.255/2023, do
Município de São João do Ivaí.
O diploma legal impugnado conta com a seguinte redação:
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Art. 1º Fica assegurado aos professores e profissionais da educação, em efetivo exercício
nas escolas públicas municipais, o direito à alimentação oferecida aos alunos, durante o
período letivo, no âmbito dos programas de alimentação escolar, observado o disposto no
Art. 2º.
Art. 2º O consumo dos alimentos oferecidos pela unidade escolar:
I- respeitará a absoluta prioridade de alimentação dos estudantes:
II- não implicará qualquer acréscimo para os professores e demais servidores das escolas,
nem decréscimo de quaisquer direitos remuneratórios ou indenizatórios, especialmente
quanto ao seu direito ao vale alimentação ou equivalente, na forma da Lei.
Art. 3º O alimento será consumido no mesmo local e junto aos alunos, sem distinção de
cardápio, de forma a contemplar espaço de prática educativa e garantir o processo de
integração da comunidade escolar.
Art. 4º Esta Lei entra em vigor da data de sua publicação.
2.1. Preliminares.
2.1.1. Normas inservíveis como parâmetro de controle.
A petição inicial se reporta ao artigo 38, inciso IV, da Lei Orgânica Municipal como um dos parâmetros
de controle.
Acontece que o argumento a tanto relacionado não pode ser analisado em sede de controle abstrato,
porque a Lei Orgânica Municipal não serve como parâmetro de constitucionalidade.
Na mesma linha, os argumentos deduzidos sobre a suposta ilegalidade do diploma atacado – por
contrariedade à Lei Federal n. 11.947/2009, à Recomendação Administrativa n. 02/2023 do Ministério
Público e do Acórdão n. 2761/2023 do Tribunal de Contas do Estado do Paraná – também não
comportam conhecimento.
É o entendimento deste Órgão Especial:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTIGOS 58-A e 58-B DA LEI
ORGÂNICA MUNICIPAL DE MARINGÁ. DISPOSITIVOS ACRESCENTADOS
PELA EMENDA À LEI ORGÂNICA DE Nº 60, DE 14 DE MARÇO DE 2019,
RESULTANTES DE EMENDA PARLAMENTAR, VERSANDO A ESTRUTURA
ORGANIZACIONAL E AS ATRIBUIÇÕES DA PROCURADORIA-GERAL DO
MUNICÍPIO. Preliminar: i) inconstitucionalidade arguida por desconformidade a
disposições do Regimento Interno da Câmara Municipal, da Lei Orgânica Municipal e
da Lei Complementar Municipal nº 1074/2017, textos legais que não servem de
parâmetro ao controle abstrato de constitucionalidade pela Justiça estadual. ii)
cogitada ofensa aos princípios da publicidade e da transparência. Hipótese em que, se
houvesse ofensa, seria por via reflexa ou indireta à Constituição, a indicar a inadequação
da via do controle abstrato. Extinção parcial do processo, sem resolução do mérito.
Inconstitucionalidade formal. Disposição legal examinada pertinente à organização e ao
funcionamento da Administração Direta e ao regime jurídico dos Procuradores
Municipais. Violação ao artigo 66, incisos II e IV da Constituição do Estado do Paraná.
Matéria de iniciativa reservada ao Chefe do Poder Executivo. Inconstitucionalidade
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material. Afronta ao princípio da separação de poderes, previsto no Artigo 7º, caput, da
Constituição do Estado do Paraná. Pedido julgado procedente. (TJPR - Órgão Especial -
0027428-72.2019.8.16.0000 - * Não definida - Rel.: DESEMBARGADOR RUY
CUNHA SOBRINHO - J. 11.03.2020)
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE [...] INVOCAÇÃO DE
PARÂMETROS DE CONSTITUCIONALIDADE ESTRANHOS À CARTA
ESTADUAL - ACOLHIMENTO - PARCIAL INDEFERIMENTO DA INICIAL -
[...] A Constituição Estadual é o parâmetro de controle que deve ser invocado nas
ações diretas de inconstitucionalidade ajuizadas perante os Tribunais locais (art.
125, §2º, da CR/88). A única exceção a esta regra, pelo que se percebe da casuística
da Corte Excelsa, é a norma de reprodução obrigatória contida da Constituição da
República, preceito que, por explicitar conteúdo político estruturante do modelo
federativo, irrenunciável pelos entes federados, se insere automaticamente no
ordenamento constitucional estadual e se qualifica como parâmetro de controle válido
nas ações diretas de competência dos tribunais locais, caso do art. 22, inc. XI, da CR/88.
[...] (TJPR - Órgão Especial - AI - 1507213-6 - Curitiba - Rel.: Jorge Wagih Massad -
Unânime - J. 20.11.2017)
Assim, impõe-se a extinção parcial do processo, em relação aos aspectos em foco, sem o exame do
mérito.
2.1.2. Ausência de impugnação específica.
A autora afirma, na petição inicial, que o diploma adversado viola a autonomia municipal prevista nos
arts. 4º, 15, 16 e 17 da Constituição Estadual. Porém, constata-se, de ofício, que não há fundamentação
específica a respeito.
É certo que, nas ações de processo objetivo – como é o caso da presente –, a causa de pedir é aberta.
Porém, “causa de pedir aberta não dispensa ônus da fundamentação suficiente” (ADI 3.789-AgR, Rel.
Ministro Teori Zavascki, Pleno, DJe 24.02.2015).
Ou seja, para além da necessária indicação das normas constitucionais cuja lesão se reputa ocorrida, o
autor deve também desenvolver a fundamentação de forma consistente.
A autora, no caso sob análise, nada argumenta acerca dos parâmetros em questão, somente os lançando
após discorrer sobre os fundamentos relativos à separação dos poderes e à iniciativa legislativa.
Também não há fundamentação suficiente sobre as alegadas violação à isonomia e ausência de previsão
orçamentária, sequer tendo sido indicados os parâmetros de controle para tanto.
Vota-se, pois, no sentido de extinguir o processo sem resolução de mérito nesses pontos.
2.2. Mérito.
Na parte passível de conhecimento, o autor alega que a lei adversada era de iniciativa privativa do Chefe
do Poder Executivo e, pois, implicou violação ao art. 2º da Constituição Federal, ao qual corresponde o
art. 7º da Constituição Estadual, ambos aplicáveis aos Municípios, que assim dispõem:
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Art. 2º São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o
Executivo e o Judiciário.
Art. 7º São Poderes do Estado, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o
Executivo e o Judiciário.
Porém, e em linha com o parecer ministerial de mov. 26, considerando o supramencionado entendimento
da abertura da causa de pedir nas ações diretas de inconstitucionalidade, o parâmetro a ser utilizado é o
art. 66, inciso II, da Constituição Estadual. Embora não tenha sido invocado pela autora, é aquele que se
extrai de forma mais expressa do argumento por ela utilizado. É o teor do dispositivo:
Art. 66. Ressalvado o disposto nesta Constituição, são de iniciativa privativa do
Governador do Estado as leis que disponham sobre: [...]
II - servidores públicos do Poder Executivo, seu regime jurídico, provimento de cargos,
estabilidade e aposentadoria, reforma e transferência de militares estaduais para a reserva.
Mostra-se clara a contaminação da atacada Lei n. 2.255/2023 por inconstitucionalidade formal,
decorrente de vício de iniciativa, a qual cabe privativamente ao Chefe do Poder Executivo no caso de
projetos sobre regime jurídico de servidores daquele Poder, conforme dispositivo da Constituição
Estadual acima transcrito.
Torna-se mais evidente ainda a indevida interferência do Poder Legislativo nos assuntos do Poder
Executivo quando se verifica que os profissionais da educação, destinatários da inovação legislativa,
passaram a gozar de dois benefícios de mesma natureza (auxílio alimentação e merenda escolar).
Oportuno reproduzir os bem lançados fundamentos do já referido opinativo ministerial:
[...] normas que estabelecem direitos ou vantagens para os servidores públicos (ou para
determinada categoria dos servidores) integram o regime jurídico de servidores públicos.
E, como tal, são de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo.
[...]
No caso sob exame, a lei, de iniciativa parlamentar, criou um direito para professores e
servidores da educação que atuam em escolas públicas municipais, uma vez que, de
acordo com o art. 1º da legislação sob censura, esses servidores passarão a receber a
alimentação in natura, sem exclusão das vantagens já existentes (inclusive aquelas
relacionadas ao vale-alimentação, conforme ressalva o art. 2º, II).
Não há dúvida que a nova lei criou um direito para parte dos servidores municipais
(recebimento de alimentação para aqueles que trabalham em escolas públicas
municipais), modificando o regime jurídico desses servidores específicos (que, além do
vale-alimentação, receberão a própria alimentação).
Assim, a iniciativa para editá-la cabia ao Chefe do Poder Executivo, nos termos do art.
66, II, da CE (equivalente ao art. 61, §1º, II, “c”, da CR).
Da jurisprudência deste Órgão Especial se colhe o seguinte precedente:
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AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEI MUNICIPAL Nº 3.402/2018
DE ARAUCÁRIA/PR – INICIATIVA PARLAMENTAR – EDUCADOR INFANTIL –
AUTORIZA O CHEFE DO PODER EXECUTIVO A INSTITUIR O BENEFÍCIO DA
HORA PERMANÊNCIA [...] – INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL – VÍCIO DE
INICIATIVA – MATÉRIA AFETA AO REGIME JURÍDICO DOS SERVIDORES
PÚBLICOS DO PODER EXECUTANTE – INVASÃO DA COMPETÊNCIA
PRIVATIVA DO PREFEITO – VIOLAÇÃO AO ARTIGO 66, INCISO II, DA
CONSTITUIÇÃO ESTADUAL [...]. Lei municipal, iniciada pelo Poder Legislativo
local, que disponha sobre matéria afeta ao regime jurídico dos servidores públicos do
Poder Executivo, incorre em inconstitucionalidade formal, decorrente de vício de
iniciativa, por invasão da competência privativa do Prefeito, conforme disposto no artigo
66, inciso II, da Constituição Estadual. [...] (TJPR - Órgão Especial - 0000173-
42.2019.8.16.0000 - * Não definida - Rel.: DESEMBARGADOR JORGE WAGIH
MASSAD - J. 26.07.2021)
Nessa linha, justamente por se estar diante de questão afeta a regime jurídico de servidores públicos,
afasta-se a aplicação da tese firmada pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do ARE n. 878.911
(Tema n. 917 da Repercussão Geral), visto que essa estipula que “[n]ão usurpa competência privativa do
Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura
ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos”.
Por fim, em reforço à fundamentação já posta, veja-se trecho de ementa de julgado do TJSP trazido no
multicitado parecer ministerial: “Lei Municipal [...], de iniciativa parlamentar, que ‘dá aos professores e
servidores da rede municipal de ensino direito à participação na alimentação escolar’ – Matéria de
iniciativa legislativa exclusiva do Chefe do Executivo, a quem compete a iniciativa de leis que
disponham sobre regime jurídico e remuneração de servidores públicos [...]” (TJSP, Órgão Especial,
ADI 2143202-98.2023.8.26.0000, Des. Luciana Bresciani, j. 20.09.2023).
2.3. Modulação dos efeitos.
É cabível a modulação dos efeitos desta decisão.
Com efeito, em sede de controle concentrado de constitucionalidade, o princípio da nulidade continua a
ser a regra no Direito brasileiro. O afastamento de sua incidência dependerá de um severo juízo de
ponderação que, tendo em vista análise fundada no princípio da proporcionalidade, faça prevalecer a
ideia de segurança jurídica ou outro princípio constitucionalmente importante, manifestado sob a forma
de interesse social relevante.
Devem ser prestigiados no caso os princípios da segurança jurídica e do excepcional interesse social,
considerando a presumida boa-fé daqueles servidores públicos que tenham se beneficiado do acesso à
alimentação escolar.
Dessa forma, impõe-se atribuir efeitos ex nunc à presente declaração de inconstitucionalidade, a partir da
publicação desta decisão, com fulcro no artigo 27 da Lei n. 9.868/99.
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2.4. Conclusão.
Por todo o exposto, vota-se no sentido de extinguir em parte o processo desta ação direta de
inconstitucionalidade, sem resolução do mérito e, no mais, julgá-la procedente, para declarar a
inconstitucionalidade da Lei n. 2.255/2023, do Município de São João do Ivaí, modulando-se os efeitos
da decisão para lhe atribuir eficácia a partir da publicação do acórdão.
3. DISPOSITIVO:
ACORDAM os Desembargadores do Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado do Paraná, por
unanimidade de votos, em extinguir em parte o processo desta ação direta de inconstitucionalidade
promovida \pela Prefeita do Município de São João do Ivaí e, julgá-la procedente, modulados os efeitos
da decisão para lhe atribuir eficácia a partir da publicação do acórdão, nos termos da fundamentação.
O julgamento foi presidido pelo Desembargador Luiz Fernando Tomasi Keppen – Presidente do
Tribunal de Justiça, com voto, e dele participaram Desembargador Espedito Reis do Amaral (relator),
Desembargador Roberto Portugal Bacellar, Desembargador Rogério Etzel, Desembargador Fabian
Schweitzer, Desembargador Luciano Carrasco Falavinha Souza, Desembargador Francisco Cardozo
Oliveira, Desembargador Andrei de Oliveira Rech, Desembargador Ramon de Medeiros Nogueira,
Desembargador Carvílio da Silveira Filho, Desembargador Marcus Vinicius de Lacerda Costa,
Desembargador Rogério Luis Nielsen Kanayama, Desembargador Lauro Laertes de Oliveira,
Desembargador Antonio Renato Strapasson, Desembargador Hamilton Mussi Corrêa – Corregedor-geral
da Justiça, Desembargador Eugenio Achille Grandinetti, Desembargador Miguel Kfouri Neto,
Desembargador Hayton Lee Swain Filho, Desembargador José Maurício Pinto de Almeida,
Desembargador Luiz Carlos Gabardo, Desembargador Paulo Cezar Bellio, Desembargador Jorge de
Oliveira Vargas, Desembargadora Joeci Machado Camargo – 1ª Vice-presidente e Desembargador José
Sebastião Fagundes Cunha.
24 de maio de 2024
Espedito Reis do Amaral
Relator
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