MUNICÍPIO DE TOLEDO
Estado do Paraná
MENSAGEM Nº 81, de 10 de junho de 2014
SENHOR PRESIDENTE,
SENHORA VEREADORA,
SENHORES VEREADORES:
É do conhecimento dos ilustres Vereadores que os
municípios, de modo geral, têm desenvolvido programas e ações de incentivo à
industrialização, quer mediante a doação ou concessão de uso de imóveis ou o
fornecimento de bens e materiais, quer pela concessão de benefícios fiscais.
O mesmo tem ocorrido no Município de Toledo, que, por
muitos e muitos anos, desenvolveu políticas de incentivo à industrialização
consistentes, essencialmente, na doação de bens imóveis a empresas industriais.
Mais recentemente, por orientação do Tribunal de Contas e do contido na Lei
Complementar nº 001/1990, passou a efetuar, ao invés da doação, a concessão de
direito real de uso de imóveis para tal finalidade.
É oportuno destacar-se que o óbice que a doação de bens
imóveis por parte dos Municípios a particulares poderia ter no artigo 17, I, “b”, da
Lei nº 8.666/1993 encontra-se, por ora, afastado, tendo em vista a liminar
concedida pelo Supremo Tribunal Federal na ADIN nº 927-3/RS.
Ocorre, no entanto, que, com a promulgação da Emenda nº 8 à
Lei Orgânica do Município de Toledo, aquele dispositivo da Lei nº 8.666/1993 foi
inserido, praticamente com o mesmo teor, no artigo 148, $ 3º, inciso I, alínea “b”,
da Lei Orgânica, de forma que, agora, o Município de Toledo encontra-se
impedido de proceder à doação de bens imóveis para outros donatários que não
órgãos ou entidades da administração pública, mesmo não tendo sido cassada a
liminar concedida na ADIN.
Tal modificação passou a impedir ao Município, no âmbito de
sua competência, a utilização de um instrumento de grande alcance social, que, por
muitos anos, contribuiu para a implementação do setor industrial do Município,
com a consequente geração de empregos e de renda à nossa população.
Pois bem. Uma das dificuldades enfrentadas pelas empresas
beneficiadas com a nova forma de incentivo adotada pelo Município (concessão de
direito real de uso) é, justamente, a sua incompatibilidade com a obtenção de
financiamentos, por impossibilitar que o imóvel concedido constitua garantia real
da operação, geralmente exigida pelos agentes financeiros, oficiais ou não.
a
A
MUNICÍPIO DE TOLEDO
Estado do Paraná
Diante de tal circunstância e de outras específicas, como a
necessidade de unificação de novas áreas com imóveis anteriormente doados, far-
se-ia necessária, em determinados casos, em que o interesse público ou social
esteja devidamente justificado, a doação ao invés da concessão de direito real de
uso. Tal possibilidade, entretanto, depende da prévia alteração do inciso I do $ 3º
do artigo 148 da Lei Orgânica do Município.
Como complemento desta justificativa para a modificação do
dispositivo acima referido da Lei Orgânica, anexamos cópia da liminar concedida
pelo STF na ADIN nº 927-3/RS e do Acórdão nº 5330/13, do Tribunal Pleno, do
Tribunal de Contas do Estado do Paraná, cujos fundamentos e argumentos ora se
reitera e se ratifica.
Pelo exposto, submetemos à análise dessa Casa a inclusa
proposição que “altera dispositivos da Lei Orgânica do Município de Toledo”,
colocando-se à disposição dos ilustres Vereadores, desde logo, os servidores da
Assessoria Jurídica e da Secretaria de Desenvolvimento Econômico e Tecnológico,
de Inovação e Turismo, para prestarem informações ou esclarecimentos adicionais
que eventualmente se fizerem necessários sobre a matéria.
Respeitosamente.
LUIS ADALBERAO BETO LUNITTI PAGNUSSATT
PREFEMQ-DO MUNICÍPIO DE TOLEDO
EXCELENTÍSSIMO SENHOR
ADRIANO REMONTI
PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE
TOLEDO — PARANÁ
MUNICÍPIO DE TOLEDO
Estado do Paraná
PROPOSTA DE EMENDA À LEI ORGÂNICA
Altera dispositivos da Lei Orgânica do Município
de Toledo.
A CÂMARA MUNICIPAL DE TOLEDO APROVOU E
SUA MESA EXECUTIVA PROMULGA A SEGUINTE EMENDA A LEI
ORGÂNICA DO MUNICÍPIO DE TOLEDO:
Art. 1º — A Lei Orgânica do Município de Toledo passa a
vigorar com as seguintes alterações:
“Art, 148 -...
o
8
I-...
b) doação com encargo, no caso de interesse público ou social
devidamente justificado;
e) venda ou doação para outro órgão ou entidade da administração
pública, de qualquer esfera de governo;
a
Art. 2º — Esta Emenda à Lei Orgânica do Município de
Toledo entra em vigor na data de sua publicação.
GABINETE DO PREFEITO DO MUNICÍPIO DE TOLEDO,
Estado do Paraná, em 10 de junho de 2014.
01766010
05550000
09271000
00000110
Hapeemo acdunad Cderal
SERVIÇO DE JURISPRUDÊNCIA
D.J. 11.11.94 -p: 30635 39
EMENTÁRIO Nº 1766-1
03/11/93 TRIBUNAL PLENO
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Nº 927-3 RIO GRANDE DO
SUL - Medida Liminar
REQUERENTE: GOVERNADOR DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL
REQUERIDOS: PRESIDENTE DA REPÚBLICA
CONGRESSO NACIONAL
EMENTA: CONSTITUCIONAL, LICITAÇÃO. CONTRATAÇÃO
ADMINISTRATIVA. Lei nº 8.666, de 21.06.93.
I. - Interpretação conforme dada ao art. 17, I, “b"
(doação de bem imóvel) e art. 17, II, “b" (permuta de bem
móvel), para esclarecer que a vedação tem aplicação no âmbito
da União Federal, apenas. Idêntico entendimento em relação ao
art. 17, 1, "ct e $ 1º do art. 17. Vencido o Relator, nesta
parte.
II. - Cautelar deferida, em parte.
Vistos, relatados e discutidos estes autos,
acordam os Ministros do Supremo Tribunal Federal, em Sessão
Plenária, na conformidade da ata do julgamento e das notas
taquigráficas, deferir, em parte, a medida cautelar, para
suspender, até a decisão final da ação, quanto aos Estados, ao
Distrito Federal e aos Municípios, a eficácia da expressão
“permitida exclusivamente para outro órgão ou entidade da
Administração Pública, de qualquer esfera de governo", contida
na letra b do inciso I do art. 17, da Lei Federal n. 8,666, de
21.6.93, vencido o Ministro Paulo Brossard, que a indeferia;
para suspender os efeitos da letra c do mesmo inciso, até a
decisão final da ação, por maioria de votos, deferir a medida
cautelar, vencidos os Ministros Relator, Ilmar Galvão,
Sepúlveda Pertence e Néri da Silveira, que a indeferiam; no
tocante à letra a do inciso II do mesmo artigo, por maioria de
votos, indeferir a medida cautelar, vencidos os Ministros Marco
Aurélio, Celso de Mello, Sydney Sanches e Moreira Alves, que a
deferiam; com relação à letra b do mesmo inciso, por
unanimidade, deferir a medida cautelar, para suspender, até a
decisão final da ação, a eficácia da expressão "permitida
exclusivamente entre órgãos ou entidade da Administração
Pública", quanto aos Estados, o Distrito Federal e os
Municípios; e, finalmente, por maioria de votos, deferir a
medida cau &« para suspender, até a decisão final da ação, a
UUDLeteru
Str. 102 007
Satrrmo aitenal Labial vo
40
eficácia de tod o & 1º do art. 17, vencido o Ministro Relator,
que a indeferia.Votou o Presidento.
Beasfília, 0% de novembro cede TOM.
OCTAVIO GALLOTTT - PRESIDENTE
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CARLOS VERILOSO — RELATOR
01766010
05550000
09272000
00000250
Hispromo Daelenad Heaterad
41
03/11/93 TRIBUNAL PLENO
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Nº 927-3 RIO GRANDE DO
SUL - Medida Liminar
REQUERENTE: GOVERNADOR DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL
REQUERIDOS: PRESIDENTE DA REPÚBLICA
CONGRESSO NACIONAL
RELATÓRIO
O Sr. Ministro CARLOS VELLOSO: O GOVERNADOR DO
ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL, com base no “art. 103, VI, da
Constituição Federal, propõe ação direta de
inconstitucionalidade do significado e de expressões da Lei nº
8.666 (Lei das Licitações), de 21 de junho de 1993, tais como:
a) das palavras “dos Estados (...) e dos
Municípios", do caput, do art. 1º;
b) das palavras “Estados (...) e Municípios", do
parágrafo único do art. 1º;
c) das palavras "Os Estados (...) os Municípios",
do art. 118;
qd) "do significado que, por força dos mencionados
textos, dá por extensivas aos Estados e Municípios as regras do
artigo 17, I, be c, II, a, b, e 5 1º, da mesma Lei 8.666".
Nesta parte, requer seja dada interpretação conforme a
Constituição.
seguintes as expressões impugnadas,
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27—
Siapremo Dacidanad Hdirad
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grifadas na transcrição dos dispositivos:
“Art 1º, Essa lei estabelece normas
gerais sobre licitações e contratos administrativos
pertinentes a obra, serviços, inclusive de
publicidade, compras, alienações e locações no ambito
dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios.”
“Art. 1º, Parágrafo único,
Subordinam-se ao regime desta Lei, além dos órgãos da
administração direta, os fundos especiais, as
autarquias, as fundações públicas, as empresas
públicas, as sociedades de economia mieta e demais
entidades controladas direta ou indiretamente pela
União, Estados, Distrito Federal e Municípios".
“Art. 118. Os Estados, o Distrito
Federal, os Municípios e as entidades da
administração direta deverão adaptar suas normas
sobré licitações e contratos ao disposto nesta Lei."
"Art. 17. A alienação de bens da
Administração Pública, subordinada à existência de
interesse público devidamente justificado, será
precedida de avaliação e obedecerá as seguintes
normas ;
1 - quando imóveis dependerá de
prévia e de licitação na modalidade de
Jader tio
Safremo Heedinal Centiral 43
concorrência, dispensada esta nos seguintes casos:
€...) b) doação, permitida exclusivamente para outro
órgão ou entidade da Administração Pública; c)
permuta, por outro imóvel que atenda aos requisitos
constantes do inciso X do art. 24 desta Lei; (...)
II - a) doação permitida exclusivamente
para fins e uso de interesse social, após avaliação
de sua oportunidade e conveniência sócio-econômica,
relativamente à escolha de outra forma de alienação;
b) permuta, permitida exclusivamente entre órgãos ou
entidades da Administração Pública".
“Art. 17. 5 1º. Os imóveis doados com
base na alínea "b" do inciso I desse artigo, cessadas
as razões que justificaram a sua doação, reverterão
ao patrimônio da pessoa jurídica doadora, vedada sua
alienação pelo beneficiário."
O autor alega que a norma impugnada contraria
diversos artigos da Constituição Federal; e seus argumentos
assim podem ser resumidos:
a) a pretexto de regulamentar o inciso KxI do
art. 37 da Constituição Federal, pretendeu a Lei 8.666/93
estender aos Estados e Municípios a integralidade do exaustivo
regime por ela instituído;
ompetência da União, nos termos do art. 22,
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XXVII, da Constituição, é adstrita a legislar sobre “nórmas
gerais de licitação e contratação", não podendo detalhar
contratos nem estabelecer vedação à permuta ou à doação de
bens, móveis ou imóveis, das entidades locais;
c) o princípio constitucional da Federação, que
atualmente inclui os Municípios (CF/88B, art. 1º, c/c art. 60, 8
4º, I), importa no respeito à autonomia dos Estados-membros e
na repartição de competências;
qd) o Estado do Rio Grande do Sul está empenhado
em programas de destinação de áreas públicas para fins sociais,
com apoio na Constituição Estadual, na Lei Complementar
Estadual nº 9.752/92 e no Decreto nº34.668/93, cujo programa se
encontra em plena execução;
e) se forem constitucionais os dispositivos
impugnados, passariam a ser vedadas doações que não se destinem
a "órgão ou entidade da Administração Pública";
Tendo em vista as graves sanções, previstas na
Lei 8.666/93, para seu descumprimento; e, por outro lado, em
face da implementação de amplo e inadiável programa estadual de
assentamento urbano, a fim de obviar a carência habitacional,
ficam caracterizados o fumus boni juris e o periculum in mora,
requisitos necessários à concessão da medida liminar ora
pleiteada.
É o relatório.
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01766010
05550000
09273000
01560300
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03/11/93 TRIBUNAL PLENO
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Nº 927-3 RIO GRANDE DO
SUL - ida Cau ar
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[e]
[8]
O Sr. Ministro CARLOS VELLOSO (Relator): A
Constituição vigente, no que concerne à contratação de obras,
serviços, compras e alienações, estabeleceu, como regra, a
obrigatoriedade da licitação. Quer dizer, a contratação
administrativa deve ser antecedida, esta é a regra, da
licitação. É o que está inscrito no inciso XXI do art. 37 da
Lei Maior:
"RXI - ressalvados os casos
especificados na legislação, as obras, serviços,
compras e alienações serão contratadas mediante
processo de licitação pública que assegure igualdade
de condições a todos os concorrentes, com cláusulas
que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as
condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o
qual somente permitirá as exigências de qualificação
técnica e econômica indispensáveis a garantia do
cumprimento das obrigações."
A mesma Constituição,. ao cuidar da competência
legislativa a respeito dos institutos da licitação e do
contrato administrativo, estabeleceu, no art. 22, XXVII, que
privativamente à União legislar sobre “normas gerais de
Jum LALEO
compete
Sisprcmo Tacilnal Dedemad . 465
licitação e contratação, em todas as modalidades, para a
administração pública, direta e indireta, incluídas as
fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, nas
diversas esferas de governo, e empresas sob seu controle".
A Constituição de 1988, ao inscrever, no inc.
XXVII do art. 22, a disposição acima indicada, .pôs fim à
discussão a respeito de ser possível, ou não, à União legislar
a respeito do tema, dado que corrente da doutrina sustentava
que “nenhum dispositivo constitucional autorizava a União a
impor normas de licitação a sujeitos alheios a sua órbita”.
(Celso Antônio Bandeira de Mello, "Elementos de Dir.
Administ.", Malheiros, 4º ed., 1992, pág. 177, nota 1). A
cr/88, repito, pôs fim E discussão, ao estabelecer a
competência da União para expedir normas gerais de licitação e
contratação (art. 22, XXVII),
Registre-se, entretanto, que a competência da
União é restrita a normas gerais de licitação e contratação.
Isto quer dizer que os Estados e os Municípios também têm
competência para legislar a respeito do tema: a União expedirá
as normas gerais e os Estados e Municípios expedirão as normas
específicas. Leciona, a propósito, Marçal Justen Filho: “como
dito, apenas as normas ."gerais" são de obrigatória observância
para as demais esferas de governo, que ficam liberadas para
regular diversamente o restante." ("Comentários a Lei de
Licitações e Contratos Administrativos", Ed. AIDE, Rio, 1993,
pág. 13).
“normas gerais" é
fera [o]
Hapremo Teciienal Fedead 47
DI 927-3 RS
tarefa tormentosa, registra Marçal Justen Filho, a dizer que "o
conceito de “normas gerais" tem sido objeto das maiores
disputas. No campo tributário (mais do que em qualquer outro),
a questão foi longamente debatida e objeto de controvérsias
judiciárias, sem que resultasse uma posição pacífica na
doutrina e na jurisprudência. Inexistindo um conceito normativo
preciso para a expressão, ela se presta as mais diversas
interpretações". (Ob. e loc. cits.). A formulação do conceito
de "normas gerais" é tanto mais complexa quando se tem presente
o conceito de lei em sentido material — norma geral, abstrata.
Ora, se a lei, em sentido material, é norma geral, como seria a
lei de "normas gerais" referida na Constituição? Penso que
essas “normas gerais" devem apresentar generalidade maior do
que apresentam, de regra, as leis. Penso que “norma geral", tal
como posta na Constituição, tem o sentido de diretriz, de
princípio geral. A norma geral federal, melhor será dizer
nacional, seria a moldura do quadro a ser pintado pelos Estados
e Municípios no ambito de suas competências. Com propriedade,
registra a professora Alice Conzalez Borges que as "normas
gerais", leis nacionais, "são necessariamente de caráter mais
genérico e abstrato do que as normas locais. Constituem normas
de leis, direito sobre direito, determinam parâmetros, com
maior nível de generalidade e abstração, estabelecidos para que
sejam desenvolvidos pela ação normativa subsegiente das ordens
federadas", pelo que "não são normas gerais as que se ocupem de
detalhamentos, pormenores, minúcias, de modo que nada deixam à
criação própria do legislador a quem se destinam, exaurindo à
assunto de que tratam". Depois de considerações outras, no
sentido da caracterização de "norma geral”, conclui: “são
as que se contenham no mínimo indispensável ao
fio Leo
»Z
Safromo ecilenad Bedisad 48
ADI 927-3 RS
x
cumprimento dos preceitos fundamentais, abrindo espaço para que
o legislador possa abordar aspectos diferentes, diversificados,
sem desrespeito a seus comandos genéricos, básicos.” tAlice
Gonzalez Borges, "Normas Gêrais nas Licitações e Contratos
Administrativos", RDP 96/61). 1
. N
Cuidando especificamente do tema, em trabalho que
escreveu a respeito do DL 2.300/86, Celso Antônio Bandeira de
Mello esclareceu que “normas que estabelecem particularizadas
definições, que minudenciam condições específicas para licitar
ou para contratar, que definem valores, prazos e requisitos de
publicidade, que arrolam exaustivamente modalidades
licitatórias e casos de dispensa, que regulam registros
cadastrais, que assinalam com minúcia o iter e o regime
procedimental, Os recursos cabíveis, os prazos de interposição,
que arrolam documentos exigíveis de licitantes, que
preestabelecem cláusulas obrigatórias de contratos, que dispõem
até sobre encargos administrativos da administração contratante
no acompanhamento da execução da avença, que regulam
penalidades administrativas, inclusive quanto aos tipos e casos
em que cabem, evidentissimamente sobre não serem- de Direito
Financeiro, menos ainda serão normas gerais, salvo no sentido
de que toda norma — por sê-lo — é geral”. E acrescenta o
ilustre administrativista: "Se isto fosse norma” geral, estaria
apagada a distinção constitucional entre norma, simplesmente, e
norma geral...” ("Licitações", RDP 63/16).
Posta assim a questão, examinemos os dispositivos,
da Lei 8.666, de 21.06.93, acoimados. de inconstitucionais.
Lo
Sapeomo ailunad edesal 49
ADI 927-3 RS
Artigo 1º e seu parágrafo único.
Sustenta-se que as palavras constantes do art. 1º
—— "dos Estados (...) e dos Municípios" do caput do art. 1º e
“Estados (...) e Municípios" do parág. único do mesmo artigo
seriam inconstitucionais.
Isto, entretanto, não ocorre.
É que, conforme já foi dito, compete à União
legislar sobre “normas gerais de licitação e contratação, em
todas as modalidades, para a administração pública, direta e
indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo
Poder Público, nas diversas esferas de governo, e empresas sob
seu controle”. (C.P., art. 22, XXVII). Inconstitucionais, na
citada Lei 8.666, de 21.06.93, seriam em relação aos Estados,
Distrito Federal e Municípios, os dispositivos que
extrapolassem do conceito de norma geral. Esses dispositivos,
que extrapolassem do conceito de norma geral, seriam
constitucionais em relação à União e inconstitucionais em
relação aos Estados, Distrito Federal e Municípios. Desta
forma, a declaração de inconstitucionalidade deverá ser do tipo
de declaração de inconstitucionalidade sem redução de texto,
que decorre da interpretação conforme à Constituição (Rep 1417,
Relator Ministro Moreira Alves, RTJ 126, pág. 48; ADIn nº 581).
en ER 118.
rs po ARA Lg
5
go:
Siapromo Dacilenad Becerad 50
ADI 927-3 RS
No caput do art. 118 sustenta-se, igualmente, que
as palavras “Os Estados (...) os Municípios" seriam
inconstitucionais. O que se disse em relação ao artigo 1º e seu
parágrafo
único, acima, tem explicação aqui.
Art. 17, IL "b" e “e”, II, "a" e “pr ge.
Pede-se que seja dada interpretação conforme à
Constituição, "do significado que, por força dos mencionados
textos, dá por extensiva aos Estados e Municípios as regras do
artigo 17,
I, bec, II, a, bes 1º",
Está na inicial:
"(...)
Com efeito, conforme se pode verificar,
na alínea b do inciso I do art. 17 da Lei 8.666/93, a
doação de imóvel só é permitida, proibindo-se-a,
portanto, fora dessa hipótese, se e quando
realizada... “para outro órgão ou entidade da
Administração Pública ("verbis", “permitida
exclusivamente para outro órgão ou entidade da
Administração Pública, de qualquer esfera de
governo"). Assim, embora, em determinadas
circunstâncias, a entidade local possa ter
relevantíssimo interesse (como, no caso, o tem o
Estado do Rio Grande do Sul, traduzido inclusive em
legislação específica) em doar seus bens a
articulares a fim de melhor atingir os fins que lhe
ÁUTALtteo
/
ADI
27-
Gapremo Deodenel Cederal 5 1
são impostos constitucionalmente, ver-se-á
absolutamente tolhida de fazê-lo porque proibida -—
frise-se: inconstitucionalmente proibida — pela lei
federal relativa a... “licitações”.
E o mesmo se diga em relação (a) à
permuta de imóvel, que só. se permite (e, pois, fora
daí, se proíbe) quando... “destinado ao serviço
público" (Lei 8.666/93, art. 17, I, "c", comb. ec/art.
24, x), (tb) a doação de móveis, permitida
"exclusivamente"... "para fins e uso de interesse
social" (Lei 68.666/93, art. 17, II, “a"), (e) à
permuta de móveis, também “permitida exclusivamente
entre... órgãos ou entidades da Administração
Pública" (Lei 8.666/93, art. 17, II, “b") ou (d) à
imposição obrigatória de condição resolutiva às
doações de imóveis permitidas a da inalienabíilidade
pelos donatários dos bens doados (Lei 8.666/93, art.
17, 5 1º).
Parece evidente que há, aí, manifesta
extrapolação da competência constitucional da União,
a qual, note-se, não tem “direito de vida e morte”
sobre as entidades locais. Não foi isto que quis a
Constituição ao instituir a Federação nem é esta a
competência legislativa que lhe deu o inciso XXVII do
art. 22 da Carta ao referir "normas gerais de
licitação e contratação (...) para a administração
pública”. Legislar sobre normas gerais significa
“com generalidade” (= sem detalhamento,
full ex
e
Supremo Delenal Cedesad 5 )
DI 927-3 RS
estabelecendo os grandes parâmetros, a moldura" e
dentro dos quais as normas locais, específicas, e com
detalhamento, deverão se acomodar), o que, à
evidência, supondo a existência de normas não-gerais,
específicas, até mesmo briga com a idéia de
simplesmente... vedar. E foi isto, exatamente isto, o
que fizeram os dispositivos mencionados (e
muitíssimos outros da mencionada Lei 8.666/93, aqui
não referidos apenas para centrar a discussão
exatamente no ponto — doações de áreas públicas
estaduais para programas sociais — que, como se
demonstrará, mais atinge o Estado do Rio Grande do
Sul). Fizeram-no, no entanto, se e enquanto atingiram
os Estados-membros e Municípios...
inconstitucionalmente." (fis. 8/9)
O Governador do Estado do Rio Grande do Sul
sustenta, pois, em síntese, que o disposto na alínea b do
inciso 1 do art. 17, que só permite a doação de imóvel para
outro órgão ou entidade da Administração Pública, de qualquer
esfera de governo, é inconstitucional. Também seria
inconstitucional a permissão de doação de móveis exclusivamente
a). No que
para fins e uso de interesse social (art. 17, II,
toca à permuta de imóvel, só permitida quando destinado ao
serviço público (art. 17, I, c, combinado com o art. 24, X), e
à permuta de móveis, permitida exclusivamente entre órgãos ou
entidades da Administração Pública (art. 17, IX, b), também hã
inconstitucionalidade. E inconstitucionalidade há, no $ 1º do
art. 17, que torna obrigatória condição resolutiva às doações
de imáveis..e proíbe a alienação pelo beneficiário. MCCitc tap
Ee
|
Hipromo eclunad Ceatisad
E
53
Examinemos a questão.
Art. 17, 1, "b” (doação de imóveis) e 17, IL. “a!
(doação de móveis).
Está no art. 17, I, b, II, a:
“Art. 17. A alienação de bens da
Administração, subordinada à existência de interesse
público devidamente justificado, será precedida de
avaliação e obedecerá às seguintes normas:
I - quando imóveis, dependerá de
autorização legislativa para órgãos da administração
direta e entidades autárquicas e fundacionais, e,
para: todos, inclusive as entidades paraestatais,
dependerá de avaliação prévia e de licitação na
modalidade de concorrência, dispensada esta nos
seguintes casos:
b) doação, permitida exclusivamente
para outro órgão ou entidade da Administração
Pública, de qualquer esfera de governo;
ÁUDILtco
Hiprema eeilienad Cedral
54
DI 927-3 R$
À) cecicreceserrace re reeresserira ira
II - quando móveis, dependerá de
avaliação prévia e de licitação, dispensada esta nos
seguintes casos:
a) doação, permitida exclusivamente
para fins e uso de interesse social, após avaliação
de sua oportunidade e conveniência sócio-econômica,
relativamente à escolha de outra forma de alienação;*
O caput do art. 17 veicula, sem dúvida, norma
geral, ao subordinar a alienação de bens públicos ao interesse
público devidamente justificado e ao exigir a avaliação. O
inciso 1 do mesmo artigo contém, também, norma geral, ao
estabelecer que a alienação de imóveis públicos dependerá de
autorização legislativa, de avaliação prévia e de licitação na
modalidade de concorrência, daispersada esta nos casos “ que
enumera nas alíneas a até d. Não veicularia norma geral, na
alínea b, que cuida da doação de imóvel, se estabelecesse que a
doação somente seria permitida para outro órgão ou entidade da
Administração Pública. No ponto, a lei trataria mal a autonomia
estadual e a autonomia municipal, se interpretada no sentido de
proibir a doação a não ser para outro órgão ou entidade da
Administração Pública. Uma tal interpretação, constituiria
vedação aos Estados e Municípios de disporem de seus bens, a
impedir, por exemplo, a realização de programas de interesse
público, tal como ocorre, no caso, conforme noticiado na
10
Sepromo Vacilenal Dedesal
ADI 927-3 RS
"6. -.)
5. O Estado do Rio Grande do Sul muito se
tem preocupado, inclusive a nível constitucional, com
a destinação de áreas públicas estaduais para fins
sociais.
Assim, com efeito, se dispôs no Ato das
Disposições Constitucionais Transitórias de 1989,
art. 27, "verbis":
'Art. 27 - Lei a ser editada
em cento e oitenta dias da promulgação da
Constituição disporá sobre a transferência
de áreas urbanas pertencentes ao Estado aos
moradores de baixa renda que as tenham
ocupado, sem oposição judicial, por prazo
igual ou superior a cinco anos. Parágrafo
único. A lei a que se refere este artigo
regulamentará a destinação das áreas
urbanas ociosas pertencentes E
administração direta e indireta,
preferencialmente para utilização em
programas habitacionais para famílias de
baixa renda que sejam proprietárias de
imóvel.' (doc. nº 1)
E, regulamentando [o] mencionado
dispositivo, foi editada a Lei Complementar nº 9.752,
10 de novembro de 1992, cujo art. 1º está assim
Juro LA tro
7
11
Sisfrema Vesdeenad Bedesad 5 6
redigido, "verbis":
'Art. 1º ,- Fica o Poder
Executivo autorizado a doar áreas urbanas
do domínio do Estado, ocupadas por
moradores de baixa renda, mediante o
preenchimento dos seguintes requisitos» 1 -
utilização da área, para residência própria
por prazo igual ou superior a cinco (05)
anos, sem oposição judicial, a data da
promulgação da Constituição do Estado; / II
- declaração de não ser q ocupante
proprietário de qualquer imóvel Urbano ou
Rural no respectivo município; / III -
comprovação de baixa renda pelos
ocupantes.' (doc. nº 2)
Por sua - vez, - implementando
concretamente o programa constitucional mencionado,
exarou-se o Decreto 34.668 de 24 de fevereiro de 1993
(doc. nº 3), que se encontra... em plena execução!
Parece evidente que, se constitucionais
fossem (e não são!) os impugnados dispositivos da Lei
8.666/93, as normas constitucionais e
infraconstitucionais estaduais transcritas estariam
simplesmente derrogadas e, com elas, todo o plano
social de assentamento urbano aí instituído e,
repita-se, *-» em plena execução. E isto pelo
elementar e óbvio motivo de que... passaram
fuuatas
12
- Sofremo Hacilanad Ceateral 57
ADI 927-3 RS
a ser vedadas doações a outrem que não “órgão ou
entidade da Administração Pública"!' (fls. 9/11)
Empresto, pois, interpretação conforme à
Constituição ao citado dispositivo — art. 17, LI, b: a
expressão -—- "permitida exclusivamente para outro órgão ou
entidade da Administração Pública, de qualquer esfera de
governo" — somente tem aplicação no âmbito do governo central,
vale dizer, no âmbito da União Federal.
No que concerne à doação de bens móveis, não vejo
excesso na norma inscrita no art. 17, II, &, quando sujeita
esse tipo de alienação "para fins e uso de interesse social,
após avaliação de sua oportunidade | e conveniência
sócio-econômica, relativamente à escolha de outra forma de
alienação".
Art. 17, I, “ec” (permuta de bens imóveis) e art.
17, II, "b” ermu b is).
Está no art. 17, I, eg II, b:
“Art. 17. ..... Crer cerne rss caras
T-—- recesso eres cerca ras
c) permuta, por outro imóvel que atenda
aos requisitos constantes, do inciso X do art. 24
-surdesta veis ATUAL 4%
«3 “2
1
: 13
y)
sre 102
Speemo Teedunal Bediral 58
ADI 927-3 R$
(...)
II -(...)
(1...)
b) permuta, permitida exclusivamente
entre órgãos ou entidades da Administração Pública;*
No que toca à permuta de bens imóveis — art. 17,
I, «c — não vejo ocorrer o problema posto na iniciai. O que ali
está disposto, ao que penso, é que será dispensada a licitação,
tratando-se de permuta de imóvel, quando ocorrer ela por outro
imóvel que atenda aos requisitos do inciso x do art. 24, vale
dizer, quando se tratar de "imóvel destinado ao serviço
público, cujas necessidades de instalação e localização
condicionem a sua escolha, desde que o preço seja compatível
com o valor de mercado segundo avaliação prévia". Fora daí,
parece-me razoável a exigência da licitação.
Referentemente à permuta de bem móvel — art. 17,
II, b — que a lei estabelece que será “permitida
exclusivamente entre órgãos ou entidades da Administração
Pública", pareçe-me que o legislador federal se excedeu. O que
se disse relativamente à doação de bens imóveis — art. 17, 1,
b — tem aplicação aqui. A interpretação conforme, no ponto, é
esta: a norma mencionada — "permitida exclusivamente entre
órgãos ou entidades da Administração Pública", inscrita no art.
17, IT, b — somente tem aplicação no ambito federal.
S 1º do art. 17.
Jud ALA é
14
Mer dom
Sipremo etanol edteead
ADI 927-3 RS 59
O 8 1º do art. 17 estabelece:
CArt. 17. coceira serasa
8 1º. Os imóveis doados com base na
alínea b do inciso I deste artigo, cessadas as razões
que justificaram a sua doação, reverterão ao
patrimônio da pessoa jurídica doadora, vedada a sua
alienação pelo beneficiário.”
A norma inscrita no citado $S 1º do art, 17
parece-me geral, não me parece ofensiva às autonomias estadual
e municipal. Ela é salutar, dado que esse tipo de alienação há
de estar sujeito ao interesse público devidamente justificado.
No momento em que este deixar de existir, é razoável que o
imóvel doado reverta ao patrimônio da pessoa jurídica doadora.
Parece-me razoável, também, a proibição de alienação do imóvel
recebido em doação.
Do exposto, defiro, em parte, a cautelar para,
emprestando interpretação conforme ao art. 17, I, b (doação de
bem imóvel), estabelecer que a -disposição ali posta —
permitida exclusivamente para outro órgão ou entidade da
Administração Pública, de qualquer esfera de governo — somente
tem aplicação no ambito do governo central, vale dizer, no
âmbito da União Federal. Também no que toca à permuta de' bem
móvel, art. 17, II, b — permitida exclusivamente entre órgãos
ou entidades da Administração Pública — emprestou
interpretação conforme, para esclarecer que somente tem
aplicação no êmbito da União Federal. AO
15
01766010
05550000
09273010
01530410
STF 107.907
Haprremo Daetunal Fedesal
60
03/11/93 TRIBUNAL PLENO
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Nº 927-3 RIO GRANDE DO
SUL
[is]
[;S)
[e]
(is)
(S/ ART. 17, I, b)
O SENHOR MINISTRO PAULO BROSSARD: Senhor Presidente,
parece que a orientação do Tribunal é a do Relator; confesso
que tenho dúvidas; preferia não conceder a cautelar, para
examinar com mais profundidade a matéria.
od;
01766010
05550000
09273020
01570500
“E - 102.002
Hprtemo Drlenal Federal
61
03/11/93 TRIBUNAL PLENO
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONAL IDADE Nº 927-3 RIO GRANDE DO
SUL
“vo zo
(Medida Liminar)
(Sobre o artigo 17, inciso II, a)
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO - Senhor
presidente, peço vênia ao nobre Relator para conceder a liminar
também no tocante a esse dispositivo. Entendo que doação
clausulada, jungida a determinado objeto, não está compreendida
na norma do artigo 22 da Constituição Federal, quanto à
possibilidade de a União legislar sobre normas ais a
respeito de licitação e contratações.
ww
01766010
05550000
09273030
01540600
met
Hgpirensa Drtunal” edesel
62
03/11/93 TRIBUNAL PLENO
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONAL IDADE Nº 927-3 RIQ GRANDE DO
SUL
vorTo
(s/ art. 17, II, a)
(Medida Liminar)
O SENHOR MINISTRO SEPÚLVEDA PERTENCE: Senhor
Presidente, peço vênia para acompanhar o eminente Relator.
É evidente, e aqui já se frisou, que doação, seja
qual for o seu objeto, é conceito que, por si mesmo, exclui a
idéia de licitação. Não obstante, no ambito das normas gerais
sobre licitação, estão as regras gerais da sua obrigatoriedade
e da sua dispensa.
Ora, o que vejo neste dispositivo é que, para que
haja doação e a consegiiente dispensa da licitação necessária a
outras formas de alienação, é necessário fazer-se avaliação
prévia da inconveniência ou impropriedade das outras formas de
alienação, que levariam o caso para o âmbito da regra geral de
exigência de licitaçao.
À primeira vista, não vejo a
inconstitucionalidade nem a conveniência da suspensão: esse é o
regime tralicional, nada inova.
B
+
927-3 RS
63
Por isso, acompanho oc eminente Relator.
A
ibc/ Vaddi Dad
01766010
05550000
09273040
01400760
“og-007
Hipiremo Ceclenad 7/2 PV A
64
03/11/93 TRIBUNAL PLENO
AÇÃ DE INC ION, ADE Nº 927-3 RIO GRANDE DO
SUL
(Medida Liminar)
YOTrOo
(s/ art. 17, II, “a")
O SENHOR MINISTRO SYDNEY SANCHES:
Sr. Presidente, com a devida vênia, acompanho os
Ministros MARCO AURÉLIO e CELSO DE MELLO, pois entendo que a
União, em matéria de doação, só tem competência para tratar da
que ela própria possa fazer e não das que pretendam fazer os
Estados, o Distrito Federal e Municípios.
01766010
05550000
09273050
01350850
Sepremo Tidiunad Dedmal
65
03/11/93 TRIBUNAL TURMA
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONAL IDADE (M.LIM.) Nº 00009273/600
voTO
(S/ART. 17, II, "a!)
O SENHOR MINISTRO NÉRI DA SILVEIRA H - Sr,
Presidente. Nos limites da cautelar, vou me permitir acompanhar
o voto do Sr. Ministro-Relator. Sô se suspende a norma, quando
realmente são relevantes os fundamentos do pedido e hã o
“periculum in mora" caracterizado ou inconveniência de essa
norma continuar em vigor, atê decisão final. Penso que,
realmente, tal como estã a redação não cabe entender que Estado
e Município possam fazer doação sem que se tenham presentes os
pressupostos que são definidos no dispositivo. A redação é
que leva a essa compreensão e, em realidade, o eminente
Ministro-Relator explicou claramente, afastando, desde Logo,
para essa hipótese, a licitação.
fMCA
Sifscma ectunal Cedesel ,
66
03/11/93 TRIBUNAL PLENO
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Nº 927-3 RIO GRANDE DO
SUL
(MEDIDA LIMINAR)
voro
(S/art. 17, II, a)
O SENHOR MINISTRO OCTAVIO GALLOTTI (Presidente): -
Acompanho o voto do eminente Relator, indeferindo a medida
cautelar quanto à letra a, inciso II, do art. 17.405 e flio
01766010
05550000
09273060
01410950
/amn/
STF. 102-002
21766010
25550000
29273070
01571070
F - 1902-007
Hifiremo elenal Federal
6%
03/11/93 TRIBUNAL PLENO
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Nº 927-3 RIO GRANDE DO
SUL
vOoOIO
(Medida Liminar)
(Sobre o artigo 17, inciso I, c)
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO - Senhor
Presidente, pelas razões já expostas, defiro a liminar com a
limitação, no tocante aos Estados, Municípios e Distrito
Federal.
*% +
01766010
05550000
09273080
01531100
2.002
Signemo Deetenar” ederal
68
03/11/93 TRIBUNAL PLENO
D TA DE LIDADE Nº 927-3 RIQ GRANDE DO
SUL
(S/ ART. 17, 81º)
O SENHOR MINISTRO PAULO BROSSARD: Senhor Presidente,
há íntima relação entre o parágrafo primeiro e a alínea b do
inciso I do mesmo artigo 17, a que ele faz expressa referência.
Portanto, defiro a cautelar quanto ao parágrafo
ed
primeiro.
01766010
05550000
09273090
01401230
Sipeemo Daitenad Dedetad
69
03/11/93 TRIBUNAL PLENO
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Nº 927-3 RIO GRANDE DO
SUL
(Medida Liminar)
vozo
(s/ art. 17, 8 1º)
O SENHOR MINISTRO SYDNEY SANCHES: -
Sr. Presidente, exatamente porque suspendi a letra
“p*, quanto às expressões "permitidas exclusivamente para outro
órgão ou entidade de administração pública", e porque o
parágrafo primeiro se refere exatamente a esse dispositivo,
entendo que deva suspender, também, o parágrafo primeiro.
01766010
05550000
09273100
01351320
Safrema Diclenal Deduad
0
03/11/93 TRIBUNAL PLENO
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (M, LIM.) Nº 00009273/600
votTOo
(S/ART. 17, S 19)
O SENHOR MINISTRO NÉRI DA SILVEIRA - Sr.
Presidente. Pelo fundamento enunciado pelo ilustre Ministro
Sydney Sanches, em razão da decisão anterior quanto ao
dispositivo que & referido no próprio parãgrafo primeiro,
acompanho o voto do Ministro Ilmar Galvão.
P VoA
/MCA
Sapremo Deeilenal Fedemml
71
03/11/93 PRIBUNAL PLENO
AÇÃO DIRETA DE INCONSTFITUCIONALIDADE Nº 927-3 RIO GRANDE DO
SUL
(MEDIDA LIMINAR)
Zozro
(S/ ARTIGO 17, S 1º)
O SR. MINISTRO MOREIRA ALVES: - Sr. Presidente,
com a devida vênia do eminente Relator, defiro nos mesmos
termos em que deferi com relação ao artigo 17, inciso I,
alínea b, por via de consegiiência.
01766010
05550000 -
09273110
01281450
2-0na
01765010
05550000
09274000
00001520
Aefitemo «—eebecrnal Tede
PLENÁRIO 7 2
EXTRATO DE ATA
ACÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE N. 927-2 — (medida liminar)
ORIGEM DISTRITO FEDERAL.
RELATOR MIN. CARLOS VELLOSO
REQTE. GOVERNADOR DO ADO DO RIO GRANDE DO SUL.
GABRIEL PAULI á LE OUTRE
DENTE DA REPUBLICA E
CONGRESSO NACIONAL
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é e Presidência do Senhox Ministro Octavio Gallotti.
à Sessão os Senhores Ministros Moreira Alves, Néri da Silveira tes
ney Sanches, Paulo Brossard, Sepúlveda Pertence, Ceiso de Mello car
los Velloso, Marco Aurélio e Ilmar Galvão. Ausente, justificadamen
te, o Senhor Ministro Francisco Rezek. o
Vice-Procurador-Geral da Re uública, Dr. M ir i
chado da S/15T. . p ca, » Moacix Antonio ma
'
LUIZ -TOMIMATSU
Secretário
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO PARANÁ
PROCESSO Nº: 99793/11
ASSUNTO: CONSULTA
ENTIDADE: SECRETARIA DE ESTADO DA INDÚSTRIA, DO COMÉRCIO E
ASSUNTOS DO MERCOSUL
INTERESSADO: SECRETARIA DE ESTADO DA INDÚSTRIA, DO COMÉRCIO E
ASSUNTOS DO MERCOSUL, RICARDO JOSE MAGALHÃES
BARROS
RELATOR: CONSELHEIRO NESTOR BAPTISTA
ACÓRDÃO Nº 5330/13 - Tribunal Pleno
CONSULTA. DOAÇÃO COM ENCARGOS DE TERRENOS PÚBLICOS PARA
VIABILIZAR INVESTIMENTOS PRODUTIVOS. PREFERÊNCIA PELA
CONCESSÃO DE DIREITO REAL DE USO SOBRE A DOAÇÃO COM
ENCARGOS. NECESSIDADE DE PRÉVIA LICITAÇÃO PARA AMBAS AS
HIPÓTESES. IMPRESCINDIBILIDADE DE POLÍTICAS PÚBLICAS
ORIENTANDO E GARANTINDO O CUMPRIMENTO DO FIM PRETENDIDO
COM O IMÓVEL.
1. RELATÓRIO
O Exmo. Secretário de Estado da Indústria, do Comércio e Assuntos
do Mercosul, Sr. Ricardo Barros, encaminha a presente Consulta questionando a
possibilidade de promover doação de terrenos públicos, com encargos, tendo por
finalidade viabilizar investimentos produtivos, capazes de recompor a capacidade de
geração de rendas, empregos e tributos no Estado, ao invés da preferência pela
concessão do direito real de uso de terrenos públicos, entendimento este
consubstanciado no Acórdão nº 1865/06-TCE/PR.
Em atendimento ao disposto no inciso IV do art. 311 do Regimento
interno do Tribunal, foi anexado parecer exarado pela assessoria jurídica, que
entende, em síntese, pela possibilidade de se fazer uso da figura jurídica da doação
com encargo, sem prejuízo do uso preferencial da concessão de direito real de uso,
quando compatível com o alcance dos mesmos objetivos sociais e econômicos que
tiverem fundamento a concessão do incentivo.
Nos termos do artigo 313 do Regimento Interno desta Corte, o
expediente foi recebido por este Relator e determinado o seu encaminhamento à
Coordenadoria de Jurisprudência e Biblioteca, à 5º Inspetoria de Controle Externo
DOCUMENTO E ASSINATURA(S) DIGITAIS
ATER E E ORIGINAL DISPONÍVEIS NO ENDEREÇO WA TCE PR GOV ER MEDIANTE IDENTIFICADOR JASVE POHO FUMA RRAL O
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO PARANÁ
(5º ICE), à Diretoria de Contas Estaduais (DCE) e ao Ministério Público de Contas
(MPC) para manifestações, conforme Despachos nº 1582/11 e 1670/11.
Manifestando-se sobre decisões desta Corte, a Coordenadoria de
Jurisprudência e Biblioteca (CJB) lançou a Informação nº 28/11 (peça 9)
consignando a existência da Súmula nº 1 deste Tribunal, cuja matéria trata do objeto
desta consulta. Noticiou, ainda, a existência de vários processos que versam sobre o
tema analisado.
A 5º ICE, por meio da Informação nº 18/11 (peça 12), apresentou
opinião no sentido de que o Acórdão nº 1865/06 deste Tribunal apenas recomenda a
preferência pelo uso da “concessão real” nos casos de terrenos públicos, não
impedindo a utilização da “doação com encargos”, desde que obedecidos e
justificados os ritos e requisitos previstos no artigo 17, 88 4º e 5º, da Lei 8.666/93.
Consoante Instrução nº 167/11, a DCE corroborou a manifestação
da 5º Inspetoria de Controle Externo.
Por seu turno o Ministério Público de Contas, por meio do Parecer nº
6918/11, opinou no seguinte sentido: (i) a preferência pela concessão rea! de uso de
imóveis públicos é vantajosa pela proteção ao direito de propriedade que permanece
com o ente federativo, garantindo a conservação do patrimônio público; (ii) a doação
com encargos pode ser utilizada apenas em hipóteses excepcionais, quando
constatada a impossibilidade ou a não vantajosidade da concessão real de uso; (iii)
tanto a doação com encargos quanto a concessão real de uso, devem ser
precedidas de licitação; (iv) no caso de doação com encargos o edital da licitação
deverá prever os encargos, O prazo para cumprimento, cláusula de reversão, sob
pena de nulidade do ato; e, por fim (v) ressalta que é imprescindível a previsão de
políticas públicas orientando e garantindo o cumprimento do fim pretendido com o
imóvel.
Após a manifestação do “parquet” desta Corte de Contas, o presente
protocolado foi incluído na pauta da Sessão de Julgamento do Tribunal do dia 10 de
maio de 2012, oportunidade na qual o eminente Conselheiro Ivan Bonilha suscitou a
ausência de parecer jurídico emitido pela assessoria da entidade Consulente, o que
afrontaria um dos requisitos de admissibilidade da consulta.
DOCUMENTO E ASSINATURAS) DIGITAIS
ASTENTICIDADE E ORIGINAL DISPONÍVEIS NO ENDEREÇO WIM TCE PRGOVEBR, MEDIANTE IDENTIFICADOR JASW PSHO TUMA RRAILG
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO PARANÁ
Em virtude deste apontamento, determinou-se a intimação da
entidade Consulente para que providenciasse o opinativo jurídico necessário, o que
foi cumprido com a juntada do Parecer nº 12/2012, exarado pela Procuradoria Geral
do Estado.
A Procuradoria Geral do Estado, por meio do mencionado parecer,
se manifestou no sentido de que a Súmula 01 desta Corte de Contas, com seu
caráter uniformizador, apenas indica a preferência pela adoção da concessão de
direito real de uso de bem público em detrimento da doação de bem público com
encargos, sem, no entanto, vedar a utilização da doação com encargos, desde que
presentes os requisitos legais e analisadas as circunstâncias fáticas, de forma a se
definir qual instituto se apresenta mais adequado ao interesse público. Alega ainda
que a doação com encargos, precedida ou não de licitação, se mostra a forma mais
adequada e vantajosa para a implementação do programa “Paraná Competitivo”, por
permitir que o donatário utilize o próprio imóvel como garantia hipotecária para a
obtenção de uma linha de crédito para viabilizar o encargo assumido e, ao mesmo
tempo, o ente federado estaria protegido em virtude do fato de que a cláusula de
reversão e demais condições seriam garantidas por uma hipoteca de segundo grau
em favor do doador, o que permitiria uma maior segurança jurídica.
Ato contínuo os autos foram remetidos à 5º ICE, que, por meio da
Informação nº 45/12, reiterou os termos da Informação nº 18/11 ao afirmar que o fato
da concessão do direito de uso de bem público ser adotada preferencialmente não
impede o emprego do instituto da doação com encargos desde que respeitados os
requisitos legais e verificada a vantajosidade e adequação do instituto escolhido em
relação ao interesse público.
A Diretora de Contas Estaduais opinou por meio da Instrução nº
52/13-DCE, ratificando seu posicionamento anterior, além de manifestar sua
concordância com a Procuradoria Geral do Estado quanto à vantajosidade do
instituto da doação com encargos para implementação do Programa “Paraná
Competitivo”.
O Ministério Público de Contas, por sua vez, em seu Parecer nº
8414/13, arguiu preliminarmente que o eventual julgamento da presente Consulta
DOCUMENTO E ASSINA TURAÇS! DIGITAIS
= E QUUGINAL, LUSPONÍVEIS NO ENDEREÇO RAVLLTCE PRGOV BR MEDIANTE IDENTIFICADOR JASW POHO TINA RRALLO
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO PARANÁ
consistiria em um prejulgamento das contas do Programa “Paraná Competitivo”, o
que impossibilitaria inclusive de se aferir se a doação com encargos seria o instituto
mais vantajoso. No mérito, o “parquet” manteve sua conclusão no sentido de que
deve ser dada preferência à concessão de direito real de uso, sem prejuízo do
instituto da doação com encargos, desde que justificado o interesse público.
É o relatório.
2. FUNDAMENTAÇÃO E VOTO
Preliminarmente, verifica-se a legitimidade do Consulente para
formular pleitos desta natureza, conforme artigo 312, II, do Regimento Interno desta
Corte de Contas, bem como a escorreita instrução do processo, razão pela qual, a
presente consulta merece ser conhecida.
Some-se a isso o fato de que o cerne da questão trata, basicamente,
de aspectos relacionados à aplicação da lei de licitações e contratos, que foram
analisados pelas unidades técnicas desta Corte, bem como pelo órgão ministerial.
Ao cotejar as manifestações técnicas precedentes e os dispositivos
constitucionais e legais pertinentes, constato que elas se complementam, não
havendo divergência ou dúvida quanto à aplicação da lei licitatória.
Quanto à preliminar arguida pelo Ministério Público de Contas no
sentido que a decisão proferida nesta Consulta consistiria em um prejulgamento do
programa “Paraná Competitivo”, não há razões para o seu acolhimento, na medida
em que é possível a realização de um controle externo posterior à implementação da
mencionada política pública, objetivando aferir seus resultados e possíveis
irregularidades na destinação dos bens públicos.
No mérito cumpre, primeiramente, registrar o conteúdo da Súmula nº
1 deste Tribunal, vazada nos seguintes termos:
Súmula nº 01 - Doação de imóveis urbanos à particulares
“Preferência pela utilização da Concessão de Direito Real Uso, em substituição a
maioria das alienações de terrenos públicos, em razão de sua vantajosidade,
visando fomentar à atividade econômica, observada prévia autorização legislativa e
licitação na modalidade concorrência, exceto nos casos previstos no art. 17, inciso |,
DOCUMENTO E ASSINATURA(S) DIGITAIS
AELPERUICIDADE E ORIGINAL DISPONÍVEIS NO ENDEREÇO PANPLTCE PRGOVBR, MEDIANTE IDENTIFICADOR JASVAPSHO, TIMA RRAL O
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO PARANÁ
alinea “f” da Lei nº. 8.666/93. Caso o bem não seja utilizado para os fins
consignados no contrato pelo concessionário, deverá reverter ao patrimônio público.”
Da matéria sumulada, depreende-se que, em virtude da sua
vantajosidade, deve haver uma preferência pelo instituto da concessão de direito
real de uso de imóveis públicos, visando fomentar a atividade econômica, cabendo à
Administração exercer um efetivo controle acerca da utilização do bem transferido.
Como salientado pelo Ministério Público “...a preferência pelo
instituto da Concessão Real de Uso de imóveis públicos, é vantajosa pela proteção
dada ao direito de propriedade que permanece com o ente federativo, garantindo a
conservação do patrimônio público.”
De outra banda, a doação com encargo pode ser utilizada em
situações excepcionais, ou seja, quando, no caso concreto, reste demonstrada a
impossibilidade da utilização da concessão real de uso em razão da não
vantajosidade.
No que toca à necessidade ou não de instauração de prévio certame
licitatório, cabe uma análise do regime jurídico aplicável a cada uma das figuras em
comento,
A Lei nº 8.666/93, que regulamenta o art. 37, inciso XXI, da
Constituição Federal e institui normas para licitações e contratos da Administração
Pública, ao dispor sobre a alienação de bens imóveis, disciplinou a matéria no art. 17
nos seguintes termos:
“Art. 17. A alienação de bens da Administração Pública, subordinada
à existência de interesse público devidamente justificado, será precedida de
avaliação e obedecerá às seguintes normas:
| - quando imóveis, dependerá de autorização legislativa para órgãos
da administração direta e entidades autárquicas e fundacionais, e, para todos,
inclusive as entidades paraestatais, dependerá de avaliação prévia e de licitação na
modalidade de concorrência, dispensada esta nos seguintes casos:
(...)
DOCUMENTO E A
AUTENTICIDELE E ORIGINAL DISPONÍVEIS MO ENDEREÇO 7
INATURA(S) DIGITAIS
TCE.PR.GOV.BR, MEDIANTE IDENTIFICADOR JASVE POHO VIDA RRAL
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO PARANÁ
8 2º A Administração também poderá conceder título de propriedade
ou de direito real de uso de imóveis, dispensada licitação, quando o uso
destinar-se:
| - a outro órgão ou entidade da Administração Pública, qualquer que
seja a localização do imóvel;
Il - a pessoa natural que, nos termos da lei, regulamento ou ato
normativo do órgão competente, haja implementado os requisitos mínimos de
cultura, ocupação mansa e pacífica e exploração direta sobre área rural situada na
Amazônia Legal, superior a 1 (um) módulo fiscal e limitada a 15 (quinze) módulos
fiscais, desde que não exceda 1.500ha (mil e quinhentos hectares);
(.)
8 2º-.B. A hipótese do inciso Il do 8 2º deste artigo:
| - só se aplica a imóvel situado em zona rural, não sujeito a
vedação, impedimento ou inconveniente a sua exploração mediante atividades
agropecuárias;
Il — fica limitada a áreas de até quinze módulos fiscais, desde que
não exceda mil e quinhentos hectares, vedada a dispensa de licitação para áreas
superiores a esse limite;
Il - pode ser cumulada com o quantitativo de área decorrente da
figura prevista na alínea g do inciso | do caput deste artigo, até o limite previsto no
inciso II deste parágrafo.
(..)
8 4º A doação com encargo será licitada e de seu instrumento
constarão, obrigatoriamente os encargos, o prazo de seu cumprimento e cláusula de
reversão, sob pena de nulidade do ato, sendo dispensada a licitação no caso de
interesse público devidamente justificado;
S 5º Na hipótese do parágrafo anterior, caso o donatário necessite
oferecer o imóvel em garantia de financiamento, a cláusula de reversão e demais
obrigações serão garantidas por hipoteca em segundo grau em favor do doador.”
DOCUMENTO E ASSINA TURA(S) DIGITAIS
AMTENTICIDADE E ORIGINAL DISPONÍVEIS NO ENDEREÇO WOVWLTCE PR GOV BR, MEDIANTE IDENTIFICADOR JABW PERO, TIMARRAUO
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO PARANÁ
(destacamos)
Por sua vez, a Lei 15.608/2007 que estabelece normas sobre
licitações, contratos administrativos e convênios no âmbito dos Poderes do Estado
do Paraná, ao dispor acerca da alienação de bens imóveis, notadamente, quanto à
possibilidade jurídica de afastar a licitação, normatizou a situação de maneira
diversa, consoante regra constante do art. 8º, inc. |, alínea “f":
“Art. 8º. Será dispensada a licitação, nos seguintes casos:
|- De bens imóveis para:
(.)
f) doação com encargo, no caso de interesse público devidamente
justificado;” (destacamos)
Dos dispositivos legais acima transcritos, percebe-se, claramente,
que a doação com encargo recebeu tratamento distinto. Enquanto a lei federal de
licitações impõe, taxativamente, a instauração de prévia licitação (art. 17, 8 4º), O
legislador paranaense, houve por bem, dispensar a competição (art. 8º, inc. 1, “f”).
A contradição apontada pode ser resolvida mediante uma leitura
constitucional, passando-se, necessariamente, pela competência para legislar sobre
a matéria.
Do comando consubstanciado no artigo 22 da Carta Republicana de
1988, infere-se que à União compete legislar, de forma privativa, sobre normas
gerais de licitação e contratação, cabendo às demais pessoas políticas (Estados-
Membros, Municípios e Distrito Federal), a faculdade de disciplinar questões
relativas às normas específicas que envolvem a matéria.
No que diz respeito ao conceito de norma geral, vale registrar a lição
de Alice Gonzales Borges assim encontrada: “são normas gerais aquelas que, por
alguma razão, convém ao interesse público sejam tratadas por igual, entre todas as
ordens da Federação, para que sejam devidamente instrumentalizados e
viabilizados os princípios constitucionais com que têm pertinência.” 1
Alice Gonzales Borges, Normas Gerais no Estatuto de Licitações e Contratos Administrativos, São Paulo, Revista dos
Tribunais, 1991, p. 22.
DOCUMENTO E
ORIGINAL [NSPONÍVEES MO Em! EÇO VE
ASSINATURAS) DIGITAIS
E PREOV BR MEDIANTE IDENTIFICADOR JABULOGHO TOMA RRAU
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO PARANÁ
Dessa forma, será norma geral toda aquela que, relacionada aos
aspectos acima citados, possui um âmbito nacional, incidindo sobre qualquer pessoa
política, de qualquer dos níveis da Federação, como observa Geraldo Ataliba, que
as define como “leis nacionais; leis que não se circunscrevem ao âmbito de qualquer
pessoa política, mas que os transcendem aos três. Não se confundem com a lei
federal, estadual ou municipal e têm seu campo próprio e específico, excludente das
outras três e reciprocamente”?
Em face do comando constitucional, bem como das lições
doutrinárias supramencionadas, concluo que hipóteses de dispensa de licitação são
caracterizadas como normas gerais e, desta forma, somente à União compete
legislar de forma privativa.
De acordo com este cenário, no presente caso, acode de razão o
Ministério Público ao opinar pela necessidade de prévio certame licitatório, não
apenas para a concessão real de uso, como também para a doação com encargos.
Assim, acompanhando o Parecer daquele “Parquet”, VOTO pelo
conhecimento da consulta formulada pela Secretaria de Estado da Indústria, do
Comércio e Assuntos do Mercosul e, por conseguinte, para que a resposta seja dada
nos seguintes termos: (i) a preferência pela concessão real de uso de imóveis
públicos é vantajosa pela proteção ao direito de propriedade que permanece com o
ente federativo, garantindo a conservação do patrimônio público; (ii) a doação com
encargos pode ser utilizada apenas em hipóteses excepcionais, quando constatada
a impossibilidade ou a não vantajosidade da concessão real de uso; (iii) tanto a
doação com encargos quanto a concessão real de uso, devem ser precedidas de
licitação; (iv) no caso de doação com encargos o edital da licitação deverá prever os
encargos, o prazo para cumprimento, cláusula de reversão, sob pena de nulidade do
ato; e, por fim (v) necessidade de fixação de políticas públicas orientando e
garantindo o cumprimento do fim pretendido com o imóvel.
VISTOS, relatados e discutidos,
2 Geraldo Ataliba, Normas Gerais na Constituição — leis nacionais, leis federais e seu regime jurídico, Estudos e
Pareceres de Direito Tributário, vol. 3, p. 15.
DOCUMENTO E ASSINATURA(S) DIGITAIS
AUTENTICIDADE E ORIGINAL DISPONÍVEIS NO ENDEREÇO WWW.TCE. PRGOVBR, MEDIANTE IDENTIFICADOR JASW.POHO, TUMA,RRAU.
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO PARANÁ
ACORDAM
OS MEMBROS DO TRIBUNAL PLENO do TRIBUNAL DE CONTAS
DO ESTADO DO PARANA, nos termos do voto do Relator, Conselheiro NESTOR
BAPTISTA, por unanimidade, em:
Conhecer da presente consulta formulada pela Secretaria de Estado
da Indústria, do Comércio e Assuntos do Mercosul e, por conseguinte, que a
resposta seja dada nos seguintes termos: (i) a preferência pela concessão real de
uso de imóveis públicos é vantajosa pela proteção ao direito de propriedade que
permanece com o ente federativo, garantindo a conservação do patrimônio público;
(ii) a doação com encargos pode ser utilizada apenas em hipóteses excepcionais,
quando constatada a impossibilidade ou a não vantajosidade da concessão real de
uso; (iii) tanto a doação com encargos quanto a concessão real de uso, devem ser
precedidas de licitação; (iv) no caso de doação com encargos o edital da licitação
deverá prever os encargos, o prazo para cumprimento, cláusula de reversão, sob
pena de nulidade do ato; e, por fim (v) necessidade de fixação de políticas públicas
orientando e garantindo o cumprimento do fim pretendido com o imóvel.
Votaram, nos termos acima, os Conselheiros NESTOR BAPTISTA,
FERNANDO AUGUSTO MELLO GUIMARÃES, CAIO MARCIO NOGUEIRA
SOARES, IVAN LELIS BONILHA e JOSE DURVAL MATTOS DO AMARAL e o
Auditor IVENS ZSCHOERPER LINHARES.
Presente o Procurador Geral do Ministério Público junto ao Tribunal
de Contas, ELIZEU DE MORAES CORREA.
Sala das Sessões, 28 de novembro de 2013 — Sessão nº 45.
NESTOR BAPTISTA
Conselheiro Relator
ARTAGÃO DE MATTOS LEÃO
Presidente
DOCUMENTO E ASSINA TURA(ÇS) DIGITAIS
AUTENTICIDADE E ORIGINAL DISPONÍVEIS NO ENDEREÇO WAWLTCE PRGOVBR MEDIANTE IDENTIFICADOR JASW.PGHO TIMARRALG