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CÂMARA MUNICIPAL DE ESTEIO
PARECER JURÍDICO N. 22/2014
I - Versa o presente parecer jurídico acerca da constitucionalidade e
legalidade de anteprojeto de lei ordinária cuja ementa “Institui, no Município de
Esteio, o Programa de Redução Gradativa do Número de Veículos de Tração Animal
e dá outras providências”.
A solicitação de orientação jurídica adveio por intermédio de ofício datado
de 14 de maio de 2014, firmado pelo Ilustre Senhor Vereador Leonardo Pascoal,
parlamentar autor do referido anteprojeto, o qual veio anexado na consulta.
O art. 2° do projeto trata de requisitos do programa, tais como
cadastramento social dos condutores de veículos de tração animal, inclusão destes
no mercado de trabalho, entre outras medias afins.
O art. 4° sugere a criação de fundo municipal para implementação da
ação.
Por sua vez, o art. 5° estipula o prazo limítrofe de 8 (oito) anos para a
proibição, em definitivo, da circulação de VTA’s no trânsito do Município de Esteio.
É o sintético relato.
II - O ponto nodal é investigar a possível arguição de inconstitucionalidade
pela iniciativa legislativa na futura lei, o que se passa a pormenorizar mais
detidamente.
A essência de toda a questão da iniciativa reservada ao Chefe do Poder
Executivo, no processo legislativo, encontra fulcro nos artigos 61, § 1°, incisos I e II e
84, inciso XXIII, todos da Constituição da República, a seguir transcritos:
Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer
membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do
Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal
Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos
cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição.
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§ 1º - São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que:
I - fixem ou modifiquem os efetivos das Forças Armadas;
II - disponham sobre:
a) criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta
e autárquica ou aumento de sua remuneração;
b) organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária,
serviços públicos e pessoal da administração dos Territórios;
c) servidores públicos da União e Territórios, seu regime jurídico,
provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria; (Redação dada pela
Emenda Constitucional nº 18, de 1998)
d) organização do Ministério Público e da Defensoria Pública da União, bem
como normas gerais para a organização do Ministério Público e da
Defensoria Pública dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios;
e) criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública,
observado o disposto no art. 84, VI; (Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 32, de 2001)
f) militares das Forças Armadas, seu regime jurídico, provimento de cargos,
promoções, estabilidade, remuneração, reforma e transferência para a
reserva. (Incluída pela Emenda Constitucional nº 18, de 1998)
Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República:
(...)
XXIII - enviar ao Congresso Nacional o plano plurianual, o projeto de lei de
diretrizes orçamentárias e as propostas de orçamento previstos nesta
Constituição;
(...)
Comentando sobre a iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo
prevista na Lei Máxima, vale citar trecho esclarecedor da obra dos ilibados
constitucionalistas Gilmar Ferreira Mendes e Paulo Gustavo Gonet Branco1
:
Quis o constituinte que temas relacionados ao regime jurídico de
servidores públicos, civis e militares estivessem subordinados à
iniciativa de lei reservada ao Presidente da República. Da mesma
forma, deve ter origem no Executivo lei que dispõe sobre a existência e
atribuições de órgãos da Administração, bem como sobre as
atribuições de seus cargos e requisitos para o seu preenchimento.
1 Curso de Direito Constitucional. 7. ed. São Paulo: Saraiva, 2012, p. 750-1.
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Disposições normativas sobre organização e funcionamento da
Administração Federal, que não impliquem aumento de despesa,
passaram a ser objeto de decreto do Presidente da República.
Desse modo, leis de aumento de vencimentos ou de criação de
vantagens somente podem resultar da iniciativa do Chefe do
Executivo.
A Constituição, nos arts. 84, XXIII, e 165, reserva também ao Presidente da
República a iniciativa de leis no âmbito orçamentário (plano plurianual,
diretrizes orçamentárias e orçamentos anuais). Trata-se de iniciativa
reservada e vinculada, já que a apresentação da proposta é obrigatória.
Matéria tributária não se insere no âmbito da iniciativa reservada do
Presidente da República. O art. 61, § 1º, II, b, fala em matéria tributária, mas
aquela relacionada aos Territórios apenas. A lei que concede benefício
tributário, assim, não é da iniciativa reservada do Chefe do Executivo, não
cabendo cogitar, aqui, de repercussão no orçamento dela decorrente, já que
“a iniciativa reservada, por constituir matéria de direito estrito, não se
presume e nem comporta interpretação ampliativa”.
Configura usurpação de iniciativa reservada a lei surgida a partir de
proposta de parlamentar que, embora não discipline assunto sujeito à
reserva de iniciativa do Chefe do Executivo, fixa um prazo para o exercício
dessa iniciativa.
Grifou-se.
O modelo da iniciativa para projetos legislativos estabelecido pela
Constituição Federal, acima enfocado, no que couber, deve ser seguido pelos
demais Entes Federados, por ser texto normativo federal de reprodução obrigatória
nas constituições estaduais e leis orgânicas.
Prosseguindo, o parâmetro normativo para a averiguação da
constitucionalidade da lei municipal, como no caso vertido, é a Constituição
Estadual.
As prescrições jurídicas aplicáveis às circunstâncias, embora se refiram
textualmente ao Governador do Estado, devem ser interpretadas simetricamente em
relação à definição da competência dos Prefeitos Municipais.
Dito isso, estatui o art. 82, inciso VII, ambos da Constituição do Estado do
Rio Grande do Sul:
Art. 82 - Compete ao Governador, privativamente:
(...)
VII - dispor sobre a organização e o funcionamento da administração
estadual;
(...)
A expressão “organização” tem projeção bem ampla, e dentro de sua zona
de certeza positiva, sem margem de dúvida, exemplificativamente, se situa a criação
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de atribuições para o Poder Executivo, que configura inconstitucionalidade pelo vício
de iniciativa.
Essencial informar que em 15 de outubro de 2013, a matéria já foi objeto
de parecer formulado por esta Procuradoria Jurídica, tendo como enfoque a análise
da Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 70030187793, julgada pelo Órgão
Especial do Egrégio Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul, em 05 de
outubro de 2009, tendo como relator o Excelentíssimo Senhor Desembargador
Carlos Eduardo Zietlow Duro.
A ementa do aludido precedente é a seguinte:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. NORMA MUNICIPAL
QUE CRIA PROGRAMA DE REDUÇÃO GRADATIVA NO NÚMERO DE
VEÍCULOS DE TRAÇÃO ANIMAL E DE VEÍCULOS DE TRAÇÃO
HUMANA. VÍCIO FORMAL INEXISTENTE. Não é inconstitucional a lei de
iniciativa da Câmara de Vereadores que não atribui ao Poder Executivo
quaisquer ônus e merece deste a defesa de sua constitucionalidade. AÇÃO
JULGADA IMPROCEDENTE, POR MAIORIA. (Ação Direta de
Inconstitucionalidade Nº 70030187793, Tribunal Pleno, Tribunal de Justiça
do RS, Relator: Carlos Eduardo Zietlow Duro, Julgado em 05/10/2009)
Grifou-se.
Como se vê, a decisão em testilha afirmou inexistir vício formal em
projetos de lei, de autoria legislativa, que tratem sobre redução gradativa do número
de veículos de tração animal, exatamente como o presente, considerando que não
há atribuição de ônus ao Poder Executivo.
Consoante ressaltado no parecer anterior, o caso comporta algumas
peculiaridades, sendo a mais gritante o fato de que Prefeito do Município que editou
a lei suscitada sancionou o projeto e inclusive defendeu seu conteúdo perante a
Corte Estadual.
Tal fator contribuiu para o resultado do julgamento, como se depreende de
trecho do voto condutor da tese vencedora, proferido pelo Excelentíssimo Senhor
Desembargador Danúbio Edon Franco:
Em um primeiro momento, eu diria que do ponto de vista formal o
encaminhamento da questão estaria correto, porém um detalhe diferencia a
presente ação de outros tantos julgamentos dessa natureza. O detalhe
reside no fato de que o Poder Executivo que sancionou a lei, quando
convocado, veio a juízo defendê-la, dizendo que nenhum encargo lhe
foi atribuído pela referida lei, que consiste na definição de um
“programa” a ser posto em prática com o objetivo de oportunizar uma
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“gradativa redução do número de veículos de tração animal e humana
em Porto Alegre”, ressaltado que o diploma não define qualquer
espécie de “programa” imposto pelo Legislativo ao Executivo,
tampouco define qualquer espécie de “gradação” que sirva de
parâmetro para o desenvolvimento de uma política pública. Finaliza,
pedindo a improcedência da ação.
Esse aspecto, por si só, seria o suficiente para sustentar a improcedência
da ação. Digo isso, porque não se está lidando com um caso em que
sanção da lei tenha ocorrido por equívoco ou inadvertência e muito menos
de que sobre a lei tenha se formado, posteriormente, um juízo seguro de
inconstitucionalidade. A ratificação (defesa da lei em juízo) pelo Poder
Executivo afasta esse questionamento e mostra que a lei atende aos
anseios da municipalidade. Com essa manifestação, está sendo dito, se era
isso que faltava, aqui está a confirmação da legitimidade da iniciativa
legislativa e da legalidade da lei. No entanto, como dito, a defesa revela que
nem mesmo a área reservada à iniciativa exclusiva do Poder Executivo foi
invadida.
Nessa linha de entendimento, vale a consideração feita pelo Des. Aquino: ...
proclamar a inconstitucionalidade desta lei é ser mais realista do que o rei.
Em verdade, com a manifestação do Poder Executivo supriu-se o
eventual vício. Ainda que o procedimento de declaração de
inconstitucionalidade seja objetivo, não se pode perder de em área
determinada, cuja única implicação, sem impor nada ao Poder
Executivo, é dizer os limites para o exercício do poder de polícia.
Igualmente, a lei, sem impor o definir alguma atividade ao Poder
Executivo, instituiu um “programa” objetivando o encaminhamento
das pessoas que fazem disso seu meio de vida para uma atividade
mais nobre.
Em síntese, o que afirma o Poder Executivo é que essa lei não lhe
impôs qualquer ônus, seja de que natureza for. O que ali está previsto
faz parte da atividade administrativa rotineira do Município. Em outras
palavras, o Poder Legislativo Municipal não invadiu a órbita de atuação
do Poder Executivo; não feriu o princípio de independência entre os
poderes. Atuou nos limites da sua competência constitucional.
Por essas razões, julgo improcedente a ação.
Destacou-se.
Resta nítido que o elemento essencial para a declaração de
improcedência da ação foi a sanção e defesa da lei arguida, por parte do Poder
Executivo.
No cotejo com a maioria das decisões do Tribunal de Justiça Gaúcho, bem
como do Supremo Tribunal Federal, o projeto é passível de ser questionado se não
interfere na esfera organizacional do Executivo Municipal, ao instituir o programa,
inclusive com previsão de prazo para implementação (8 anos – art. 5°).
Isso já foi devidamente alertado no parecer de outubro de 2013, lançado
por este órgão jurídico, na seguinte passagem:
Todavia, a apreciação desta ADIn esteve circunscrita ao âmbito do Tribunal
de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul. A matéria não foi reapreciada
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nos Tribunais Superiores, pelo que, ainda não se pode tomar como
jurisprudência dominante, até porque como se recolhe do acórdão abaixo,
do Egrégio Supremo Tribunal Federal, em reiterados julgados, a chancela
do executivo em matéria inconstitucional não convalida a norma viciada.
Porém, como a ADI n. 70030187793 é o posicionamento mais recente do
TJRS sobre a matéria, aduziu inexistir vício formal em projetos de lei, de autoria
legislativa, que tratem sobre redução gradativa do número de veículos de tração
animal e que não houve gênese de atribuição ou ônus ao Poder Executivo no
assunto, o anteprojeto de lei ora examinado presume-se constitucional.
Ademais, o anteprojeto legislativo em liça reproduz, em seu conteúdo, a
Lei nº 10.531/2008 de Porto Alegre, que foi objeto da ação direta de
inconstitucionalidade acima mencionada.
Sendo assim, com todas as ressalvas cabíveis abordadas neste ato e na
manifestação anterior, de 2013, sustentável que o anteprojeto não padece do vício
de inconstitucionalidade formal.
III – Sob a ótica da técnica legislativa, algumas considerações são
necessárias.
Tendo em vista o contido no art. 10, inciso III, da Lei Complementar
Federal n. 95/982
, que versa sobre a elaboração, a redação, a alteração e a
consolidação dos atos normativos em geral, sendo aplicável aos Municípios, os
parágrafos do art. 2°, do projeto, devem ser representados pelo sinal gráfico "§",
constando § 1°, § 2° e assim sucessivamente.
Mesma recomendação é aplicável ao art. 5°.
IV - Pelo que foi declinado, sem olvidar as alterações textuais contidas no
item III desta peça, tendo em vista a ADI n. 70030187793, da lavra do TJRS,
atentando-se para as peculiaridades de sua prolação, como declinado na
2 Art. 10. Os textos legais serão articulados com observância dos seguintes princípios:
I - a unidade básica de articulação será o artigo, indicado pela abreviatura "Art.", seguida de
numeração ordinal até o nono e cardinal a partir deste;
II - os artigos desdobrar-se-ão em parágrafos ou em incisos; os parágrafos em incisos, os incisos em
alíneas e as alíneas em itens;
III - os parágrafos serão representados pelo sinal gráfico "§", seguido de numeração ordinal
até o nono e cardinal a partir deste, utilizando-se, quando existente apenas um, a expressão
"parágrafo único" por extenso;
(...)
Grifou-se.
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fundamentação deste parecer, entende-se sustentável a constitucionalidade do
anteprojeto de lei ordinária cuja ementa “Institui, no Município de Esteio, o Programa
de Redução Gradativa do Número de Veículos de Tração Animal e dá outras
providências”.
S.M.J, é o parecer.
Contudo, remeta-se para apreciação superior.
Esteio, 16 de maio de 2014.
Sandro Dutra Ribeiro
Procurador da Câmara Municipal de Esteio
Inscrito na OAB/RS sob o n. 60.922.
Aprovado:
Eran Vidal de Negreiros
Procurador-Chefe da Câmara Municipal de Esteio