materia nº 157/2017

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COMISSÃO DE CONSTITUIÇÃO, JUSTIÇA E REDAÇÃO
Parecer: 157/2017
Data: 14 de dezembro de 2017
Matéria: Projeto de Lei nº 061/2017 
Autor: Poder Executivo
Relator: Conclusão do Voto: favorável
Ementa: “Altera dispositivos da Lei nº 2.913, de 06 de maio de 2011, que dispõe sobre 
o Plano de Carreira do Magistério Público Municipal de Gramado e dá outras 
providencias”.
Relatório:
O Projeto de Lei em análise foi apresentado nesta Casa 
Legislativa no dia 04 de dezembro de 2017, que requer autorização legislativa para 
alterar Plano de Carreira do magistério público municipal, regulamentando os 
requisitos para concessão das funções gratificadas. Na justifica, aduz o Poder 
Executivo que, a Administração Municipal tem por escopo democratizar a gestão 
escolar mediante a eleição direta dos diretores e vice-diretores das escolas de Ensino 
Fundamental e Educação Infantil, permitindo que a comunidade escolar possa realizar 
a escolha dos seus dirigentes através do sufrágio universal. Informa, por conseguinte, 
que a proposição ora em análise é fruto de discussões com o Sindicato dos Servidores 
Públicos de Gramado, estabelecendo alguns critérios para submissão do nome do 
profissional à escolha da comunidade escolar, como ser servidor estável do quadro 
funcional do município, alcançada somente após o cumprimento do estágio probatório. 
Por fim, que será extinta a Função gratificada para os cargos de diretor e vice-diretor, 
e criada a GF – gratificação de Gestão de Estabelecimento de Ensino Educacional 
Municipal, possibilitando a escolha dos profissionais do magistério para ocupar estes 
cargos, semelhante ao processo eleitoral realizado no âmbito das escolas estaduais. 
O projeto já foi analisado pela Procuradora Geral da Casa, a qual proferiu parecer 
jurídico nº 90/2017, desfavorável à tramitação, vez que o PL 61/2017 apresenta 
inconstitucionalidade material. Tal parecer jurídico embasa a elaboração do 
presente parecer.
Análise:
Quando à constitucionalidade e legalidade
Na Constituição Federal, o direito à educação está regulamentado no 
art. 205, que assim dispõe: 
Art. 205. A educação, direito de todos e dever do Estado e da família, será 
promovida e incentivada com a colaboração da sociedade, visando ao pleno 
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desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e 
sua qualificação para o trabalho. 
Também na Carta Magna é previsto como princípio norteador para 
ministrar o ensino, a gestão democrática do ensino público, ex positis: 
Art. 206. O ensino será ministrado com base nos seguintes princípios: 
I – igualdade de condições para o acesso e permanência na escola; 
(...) 
V – valorização dos profissionais do ensino, garantidos, na forma da lei, 
planos de carreira para o magistério público, com piso salarial profissional e 
ingresso exclusivamente por concurso público de provas e títulos; 
VI – gestão democrática do ensino público, na forma da lei; 
Na mesma linha segue a Constituição Estadual, onde o direito à 
educação também está prestigiado, senão vejamos: 
Art. 196. A educação, direito de todos e dever do Estado e da família, 
baseada na justiça social, na democracia e no respeito aos direitos 
humanos, ao meio ambiente e aos valores culturais, visa ao 
desenvolvimento do educando como pessoa e à sua qualificação para o 
trabalho e o exercício da cidadania. 
A gestão democrática do ensino público também está regulamentada 
na Constituição Estadual, assim disposta: 
Art. 197. O ensino será ministrado com base nos seguintes 
princípios: 
(...) 
V – valorização dos profissionais do ensino; 
VI – gestão democrática do ensino público; 
A organização do sistema municipal através da gestão democrática 
de ensino, além de melhoria na qualidade da educação, entre outros, estão previstos 
nas Diretrizes do Plano Nacional de Educação – PNE, recepcionado pelo município 
através da Lei Municipal nº 3.406/2015, conforme segue: 
Art. 2º São diretrizes do Plano Nacional de Educação - PNE que, da mesma 
forma, presidem o Plano Municipal de Educação de Gramado - PME: 
(...) 
IV - melhoria da qualidade da educação; 
V - formação para o trabalho e para a cidadania, com ênfase nos valores 
morais e éticos em que se fundamenta a sociedade; 
VI - promoção do princípio da gestão democrática da educação pública; 
(...) 
IX - valorização dos (as) profissionais da educação; 
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Portanto amplamente demonstrado que toda legislação maior adota 
a gestão democrática como norteador do ensino público, em todas as esferas de 
governo. No Município a Lei nº 3.494/2016 regulamenta a Gestão Democrática do 
Sistema Municipal de Ensino Público, porém a seleção dos diretores demanda de 
consulta e indicação de lista tríplice de diretor do estabelecimento de ensino, a ser 
escolhido pelo Prefeito Municipal. Defendendo uma gestão ainda mais democrática, a 
alteração ora proposta insere a eleição direta para os cargos de diretor e vice-diretor, 
além de estabelecer os requisitos para concessão da GF, como ser servidor ocupante 
de cargo de provimento efetivo e estável, com formação mínima de nível superior na 
área da educação ou em nível de pos-graduação e 03(três) anos de experiência em 
docência. Também define quem pode votar, ser votado e a proporcionalidade de cada 
voto, matérias passíveis de tramitação.
Entretanto, ainda que as eleições diretas possam ser um anseio da 
comunidade e da Administração Municipal, e tenham consonância com a gestão 
democrática do ensino, temos a referir a presença de inconstitucionalidade material 
na presente propositura, quando a mesma estabelece como requisito para concessão 
da GF, que os profissionais a serem nomeados pelo Chefe do Poder executivo tenham 
sido submetidos à eleição direta. O fundamento frente ao disposto nos artigos 8º, 
caput, 32, caput, e 82, inciso XVIII da Constituição Estadual, in verbis: 
Art. 8.º O Município, dotado de autonomia política, administrativa e 
financeira, reger-se-á por lei orgânica e pela legislação que adotar, 
observados os princípios estabelecidos na Constituição Federal e nesta 
Constituição. 
Art. 32. Os cargos em comissão, criados por lei em número e com 
remuneração certos e com atribuições definidas de direção, chefia ou 
assessoramento, são de livre nomeação e exoneração, observados os 
requisitos gerais de provimento em cargos estaduais. 
Art. 82. Compete ao Governador, privativamente: 
(...) 
XVIII - prover os cargos do Poder Executivo, na forma da lei; (...) 
Perceba-se, por oportuno, que o princípio da gestão democrática do 
ensino público (art. 206, VI, da Constituição Federal) não afasta a regra da livre 
nomeação de cargos comissionados (art. 37, II), que assim dispõe: 
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes 
da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos 
princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e 
eficiência e, também, ao seguinte: 
(...) 
II - a investidura em cargo ou emprego público depende 
de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, 
de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na 
forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão 
declarado em lei de livre nomeação e exoneração; 
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Pelo exposto, identificamos que eleições diretas para os referidos 
cargos afronta aos princípios constitucionais anteriormente mencionados, uma vez que 
a legislação municipal retira do Poder Executivo a prerrogativa de escolha dos 
Diretores e Vice-Diretores das escolas municipais, os quais conferem prerrogativa de 
cargo público de livre nomeação e exoneração do Chefe do Poder Executivo. 
Por conseguinte, cabe ressaltar que o Supremo Tribunal Federal já 
decidiu em Ação Direta de Inconstitucionalidade, tombada sob nº 578/RS, de relatoria 
do Ministro Maurício Corrêa, a inconstitucionalidade do §1º do artigo 213 da 
Constituição do Estado do Rio Grande do Sul, dispositivo que estabelecia que “os 
diretores das escolas públicas estaduais serão escolhidos, mediante eleição direta e 
uninominal pela comunidade escolar na forma da lei”. Assim restou ementado o 
julgado: 
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CONSTITUIÇÃO 
DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL, ARTIGO 213, § 1º. LEIS GAÚCHAS NºS 
9.233/91 E 9.263/91. ELEIÇÃO PARA PROVIMENTO DE CARGOS DE DIRETORES 
DE UNIDADE DE ENSINO. INCONSTITUCIONALIDADE. 1. É competência privativa 
do Chefe do Poder Executivo o provimento de cargos em comissão de diretor de 
escola pública. 2. Constituição do Estado do Rio Grande do Sul, artigo 213, § 1º, e 
Leis estaduais nºs 9.233 e 9.263, de 1991. Eleição para o preenchimento de cargos de 
diretores de unidade de ensino público. Inconstitucionalidade. Ação Direta de 
Inconstitucionalidade procedente.” 
Portanto, importante manifestar que a situação posta está eivada de 
inconstitucionalidade material, em relação ao disposto que estabelece que os 
profissionais serão submetidos a eleição direta, a qual precisa ser evidenciada neste 
Parecer. 
Poderia-se entender, todavia que, com a impossibilidade de eleições 
diretas haveria afronta à regra da Gestão democrática do ensino público, forte ao 
artigo 206, VI, da CF. O Ministro Carlos Velloso quando enfrentou tal questão 
manifestou posição diversa, defendendo que a escolha da direção não retira a 
possibilidade de implementação de medidas voltadas à efetivação do ensino via 
consulta à comunidade escolar, assim referindo: 
(...) esse dispositivo “deve ser interpretado em consonância com os 
demais princípios constitucionais estabelecidos pela mesma Constituição. E um deles, 
de observância por parte dos entes políticos, é o que está inscrito no inciso II do art. 
37 da Constituição: os cargos públicos são providos mediante concurso público de 
prova ou de provas e títulos (regra geral), ou – e agora vem a exceção – ressalvadas 
as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e 
exoneração. Ora, se os cargos em comissão são do Poder Executivo, ao chefe deste 
cabe efetivar a nomeação e a exoneração, com exclusividade, conforme acentuou o 
eminente Ministro Celso de Mello, quando do julgamento da cautelar pedido na ADIn 
387-RO (RTJ 135/905, 907. Registre-se que é salutar a disposição inscrita no inc. VI 
do art. 206 da Constituição. Registre-se, também, tal como fez o Ministério Público 
Federal, “o fato de que a “gestão democrática” do ensino público pode ser 
implementada através de muitas vias, sendo desarrazoado o pensamento de que 
só se realizaria mediante a instituição de eleições para o provimento dos cargos 
de direção nas escolas públicas.” (fl. 75). Pessoalmente, penso que o sistema de 
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eleição de diretores de escolas públicas não é o melhor e de democrático só tem a 
aparência. O que se exige de um diretor de escola é o saber abrangente de uma série 
de questões científicas e do conhecimento humano. A eleição, por parte de toda a 
comunidade – professores, alunos, pais de alunos, servidores – muita vez tem 
presente menos o conhecimento científico e mais a capacidade de agradar e de fazer 
promessas vazias”. 
O Tribunal de Justiça do RS, por sua vez, quando enfrentou a 
matéria, seguiu o mesmo entendimento, conforme os recentes julgamentos 
pesquisados: 
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MUNICÍPIO DE XANGRI￾LÁ. ESCOLHA DO DIRETOR DE ESCOLA MEDIANTEELEIÇÃO PELA 
COMUNIDADE ESCOLAR. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO CHEFE DO 
PODER EXECUTIVO O PROVIMENTO DE CARGOS EM COMISSÃO DE 
DIRETOR DE ESCOLA PÚBLICA. DESRESPEITO AO ART. 37, II, DA 
CONSTITUIÇÃO FEDERAL E ARTS. 8º, 32 E 82 DA CONSTITUIÇÃO 
ESTADUAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA 
PROCEDENTE. UNÂNIME. (Ação Direta de Inconstitucionalidade Nº 
70073223372, Tribunal Pleno, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Vicente 
Barrôco de Vasconcellos, Julgado em 26/06/2017).
Desta forma, a jurisprudência entende que os cargos de diretor(a) e 
vice-diretor(a) de escolas públicas municipais, sejam de ensino fundamental ou 
médio, são de provimento em comissão. Por esta razão diz-se que os ocupantes de 
tais cargos são nomeados e exonerados ad nutum, ou seja, por decisão sujeita ao 
poder discricionário do administrador público, incompatível, portanto, com a escolha 
mediante processo eleitoral. 
Neste diapasão, alguém poderia questionar, como muitos o fazem, 
se o Prefeito não teria então, o poder discricionário de abrir mão do seu direito de 
escolha. O desembargador Túlio de Oliveira Martins, no julgamento da ADIN nº 
70058553231, proposta contra lei Municipal de Santo Ângelo, assim manifestou seu 
voto: 
(...) 
Parece-me que o senhor Prefeito Municipal de Santo Ângelo simplesmente se exonerou de 
uma responsabilidade e gravou às futuras Administrações. Ao perdurar esta norma, abriu mão de uma fatia de poder 
que não é dele, é do cargo, e esvaziou o futuro.(grifei) 
Houvesse o interesse dele no sentido de suas políticas públicas em relação à nomeação de 
Diretores de escola, observada essa origem, ele poderia perfeitamente fazer eleições simuladas e nomear os que 
venceram dentro dos critérios dele, mas não obrigar o futuro – como ele obrigou o futuro aqui – a seguir um 
determinado caminho, que me parece inconstitucional.” 
Em relação a alteração proposta que visa incluir como requisito para 
as GFs de diretor e vice-diretor, ter graduação em Pedagogia ou em nível de 
graduação nos termos do art. 64 da LDB, além de ser servidor de cargo de 
provimento efetivo e estável, avaliamos adequada a regulamentação proposta. 
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Importante referir que a exigência de estabilidade não estava 
disposta no texto original, porém sua inclusão, a nosso juízo é oportuna e correta, vez 
que o próprio Regime Jurídico dos Servidores Municipais já assim regulamenta, 
senão vejamos: 
Art. 5º O FG é instituído por lei para atender encargos de direção, chefia ou 
assessoramento, sendo privativo de servidor detentor de cargo de provimento efetivo e estável, 
observados os requisitos para o exercício. 
Parágrafo Único - FG é a sigla para a função gratificada que o servidor efetivo e 
estável poderá exercer. 
(...) 
Art. 38 O exercício de função de confiança pelo servidor público efetivo estável 
poderá ocorrer sob a forma de FG.(grifei) 
. 
Por outra via, também há de ser observado os limites da despesa e 
a capacidade financeira e orçamentária para a concessão de benefícios que 
acarretem despesas, especialmente as de caráter continuado. Neste cenário, 
imprescindível se observar o que dispõe a LC 101/2000 – Lei de responsabilidade 
Fiscal.
No caso concreto, acompanha o PL mensagem retificativa com o 
impacto orçamentário, demonstrando a despesa prevista para o exercício vigente e 
os dois seguintes, com a previsão desta despesa, representando R$ 685,00 
(seiscentos e oitenta e cinco reais) ano que vem, ao mês, totalizando despesa anual 
de R$ 8.130,00 (oito mil, cento e trinta reais), o que é pouco representativa aos cofres 
municipais porque considerou apenas a inserção de dois cargos novos (os demais já 
recebem por FG e já estão impactados). Assim, a nova despesa está dentro dos 
limites constitucionais admitidos.
Observa a Consultoria IGAM, em relação ao art. 23 da lei 2.913, 
que a concessão da gratificação deve se dar após a devida publicação da 
Portaria indicando os servidores para o exercício destas funções, e não após a 
realização do processo democrático de eleição direta, como foi disposto. 
Sugere-se propor ao Executivo municipal o ajuste deste disposito, através de 
mensagem retificativa.
Em relação ao art. 25, § 1º, não haverá mais exigência de carga 
horária mínima a ser cumprida pelos diretores e vice-diretores, o que é possível 
quando do estabelecimento do exercício das funções na forma do pagamento 
como Gratificações e não mais como função de confiança. Entretanto, 
importante analisar a viabilidade desta liberalidade, porquanto será a carga 
horária do cargo de origem que será utilizada para o exercício da função. 
Assim, um professor com um concurso de 20 horas, que ocupará o cargo de 
diretor, não estará obrigado a cumprir o horário integral da escola de dois 
turnos ou 40 horas, como era o texto original.
Destarte, em que pese a inconstitucionalidade demonstrada, caso 
entendam os nobres vereadores pela tramitação do PL nas condições apresentadas, 
o que não se orienta, poderá este Parecer ser submetido ao Plenário para que seja 
votado pela sua manutenção ou rejeição. Em caso de manutenção, o efeito é o 
arquivamento do PL. A rejeição do parecer possibilita apreciação da matéria pelo 
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mérito, na sessão subsequente.
Quanto à iniciativa
O projeto ora em análise versa sobre Plano de Carreira do magistério 
público municipal, para regulamentar os requisitos para concessão de GF aos 
diretores e vice-diretores de escolas públicas municipais. 
Quanto à competência para legislar a matéria, a Lei orgânica assim 
estabelece: 
“Art. 6º Compete ao Município no exercício de sua autonomia: 
I – organizar-se administrativamente, observadas as legislações federal e 
estadual; 
II – elaborar suas leis, expedir decretos e atos relativos aos assuntos de seu 
peculiar interesse; 
(...) 
VI – organizar os quadros e estabelecer o regime de trabalho de seus 
servidores públicos do Município, das autarquias e fundações públicas, 
observados os princípios da Constituição Federal e desta Lei Orgânica 
Municipal; 
(...) 
XXIV – legislar sobre assuntos de interesse local; 
Art. 8º Compete, ainda, ao Município, concorrentemente com a União ou 
Estado, ou supletivamente a eles: 
(...) 
II – promover o ensino, a educação e a cultura; 
“Art. 60 Compete privativamente ao Prefeito: 
VI – dispor sobre a organização e o funcionamento da administração 
municipal na forma da lei; 
(...) 
X – planejar e promover a execução dos serviços públicos municipais; 
XI – prover os cargos públicos e expedir os demais atos referente a situação 
funcional dos servidores; 
XXII – providenciar sobre o ensino público;
Assim, o presente PL encontra-se em conformidade com as normas 
legais vigentes, por ser de competência do Município normatização sobre a 
organização e o funcionamento da administração municipal, entre as quais a criação 
de cargos públicos, NÃO se registrando, desta forma, qualquer vício de origem na 
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presente propositura, nos termos do art. 61, § 1º, II, “a”, da Constituição Federal, 
aplicado por simetria.
Em relação à técnica legislativa
A uniformidade que requer o ordenamento jurídico não permite, no 
que concerne à forma, a plena liberdade ao legislador para alterar as leis. Assim, 
sempre que for deflagrado o processo legislativo, deve-se manter certo padrão, não 
sendo admitida a criação de estrutura destoante ou símbolos gráficos diversos 
daqueles comumente utilizados no processo de elaboração dos atos normativos, em 
conformidade com o que dispõe a Lei Complementar nº 95/1998. 
Neste quesito, observamos que o PL, ora em análise, apresenta 
epígrafe, ementa, preâmbulo, enunciado do objeto, e ainda está disposto em artigo, 
parágrafos e incisos, em conformidade ao que a norma legal orienta. 
No que se refere ao prazo de vigência, que ficou estabelecido para 
entrar em vigor na data da publicação, também segue o disposto na LC 95/98 para leis 
de pequena repercussão, apresentando formatação adequada, ao nosso juízo, dentro 
das normas legais vigentes.
Conclusão do Voto:
Diante dos fundamentos legais e constitucionais expostos, com 
fundamento no parecer jurídico da Procuradora Geral desta Casa, esta Relatoria, 
depois de debate realizado na Comissão, disponibiliza o presente voto concluindo que 
o PL 61/2017 não atende as normas legais impostas, sendo inviável a sua 
tramitação, apresentando inconstitucionalidade material na sua proposição, no 
que se refere ao § 9º, que submete os profissionais à eleição direta.
Sala das Comissões, em 14 de dezembro de 2017.
Vereadora Relatora
Manu Caliari
Acompanhando o voto da relatora:
Vereador Presidente
Rafael Ronsoni
Vereador Vice-Presidente
Everton Michaelsen