materia nº 161/2017

COMISSÃO DE CONSTITUIÇÃO, JUSTIÇA E REDAÇÃO



Parecer: 161/2017

Data: 14 de dezembro de 2017

Matéria: Projeto de Lei nº 060/2017 

Autor: Poder Executivo

Relator:		     	Conclusão do Voto: favorável

Ementa: “Altera dispositivos da Lei nº 2.927, de 22 de junho de 2011, que disciplina a organização do sistema municipal de ensino no município de Gramado e dá outras providências”.



Relatório:

	O Projeto de Lei em análise foi apresentado nesta Casa Legislativa no dia 04 de dezembro de 2017, que requer autorização legislativa para alterar dispositivos da Lei nº 2.927, de 22 de junho de 2011, que disciplina a organização do sistema municipal de ensino no município de Gramado. Na justifica, aduz o Poder Executivo que, a Administração Municipal 2017/2020 objetiva oportunizar que as comunidades escolares possam realizar a escolha dos diretores e vice-diretores das escolas municipais através do processo democrático de eleição direta. Que a proposição ora em exame é fruto de diálogo entre o Poder Público, o Sindicato dos Servidores Municipais e os profissionais de educação, com vistas a atender ao interesse maior da coletividade, para definir os gestores educandários de nosso município. Informa, por conseguinte, que após a aprovação deste PL, a Secretaria da Educação promoverá publicação de edital para formação das chapas daqueles submetidos à escolha da comunidade escolar para dirigirem os estabelecimentos de ensino da rede pública municipal, e que tal iniciativa demanda do cumprimento da meta 19, dentro do Plano Municipal de Educação, regulamentado pela Lei Municipal nº 3.406/2015. O projeto já foi analisado pela Procuradora Geral da Casa, a qual proferiu parecer jurídico nº 88/2017, desfavorável à tramitação, vez que o PL 60/2017 apresenta inconstitucionalidade material. Tal parecer jurídico embasa a elaboração do presente parecer.



Análise:

Quando à constitucionalidade e legalidade

Na Constituição Federal, o direito à educação está regulamentado no art. 205, que assim dispõe: 

Art. 205. A educação, direito de todos e dever do Estado e da família, será promovida e incentivada com a colaboração da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho. 

Também na Carta Magna é previsto como princípio norteador para ministrar o ensino, a gestão democrática do ensino público, ex positis: 

Art. 206. O ensino será ministrado com base nos seguintes princípios: 

I – igualdade de condições para o acesso e permanência na escola; 

(...) 

VI – gestão democrática do ensino público, na forma da lei; 

Na mesma linha segue a Constituição Estadual, onde o direito à educação também está prestigiado, senão vejamos: 

Art. 196. A educação, direito de todos e dever do Estado e da família, baseada na justiça social, na democracia e no respeito aos direitos humanos, ao meio ambiente e aos valores culturais, visa ao desenvolvimento do educando como pessoa e à sua qualificação para o trabalho e o exercício da cidadania. 

A gestão democrática do ensino público também está regulamentada na Constituição Estadual, assim disposta: 

Art. 197. O ensino será ministrado com base nos seguintes princípios: 

(...) 

VI – gestão democrática do ensino público; 

A organização do sistema municipal através da gestão democrática de ensino, além de melhoria na qualidade da educação, entre outros, estão previstos nas Diretrizes do Plano Nacional de Educação – PNE, recepcionado pelo município através da Lei Municipal nº 3.406/2015, conforme segue: 

Art. 2º São diretrizes do Plano Nacional de Educação - PNE que, da mesma forma, presidem o Plano Municipal de Educação de Gramado - PME: 

(...) 

VI - promoção do princípio da gestão democrática da educação pública; 

Portanto amplamente demonstrado que toda legislação maior adota a gestão democrática como norteador do ensino público, em todas as esferas de governo. Esse parece ser o sentido da presente propositura quando modifica a forma de seleção dos diretores e vice-diretores de escolas públicas municipais, antes pela formulação de lista tríplice, com escolha pelo Prefeito Municipal, agora passando para processo de escolha através de eleição direta. 

Entretanto, ainda que as eleições diretas possam ser um anseio da comunidade e da Administração Municipal, e tenham consonância com a gestão democrática do ensino, temos a referir a presença de inconstitucionalidade material na presente propositura, frente ao disposto nos artigos 8º, caput, 32, caput, e 82, inciso XVIII da Constituição Estadual, in verbis: 

Art. 8.º O Município, dotado de autonomia política, administrativa e financeira, reger-se-á por lei orgânica e pela legislação que adotar, observados os princípios estabelecidos na Constituição Federal e nesta Constituição. 

Art. 32. Os cargos em comissão, criados por lei em número e com remuneração certos e com atribuições definidas de direção, chefia ou assessoramento, são de livre nomeação e exoneração, observados os requisitos gerais de provimento em cargos estaduais. 

Art. 82. Compete ao Governador, privativamente: 

(...) 

XVIII - prover os cargos do Poder Executivo, na forma da lei; (...) 

Perceba-se, por oportuno, que o princípio da gestão democrática do ensino público (art. 206, VI, da Constituição Federal) não afasta a regra da livre nomeação de cargos comissionados (art. 37, II), que assim dispõe: 

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: 

(...) 

II - a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração; 

(...)

V - as funções de confiança, exercidas exclusivamente por servidores ocupantes de cargo efetivo, e os cargos em comissão, a serem preenchidos por servidores de carreira nos casos, condições e percentuais mínimos previstos em lei, destinam-se apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento;

Pelo exposto, identificamos que eleições diretas para os referidos cargos afronta aos princípios constitucionais anteriormente mencionados, uma vez que a legislação municipal retira do Poder Executivo a prerrogativa de escolha dos Diretores e Vice-Diretores das escolas municipais, os quais conferem prerrogativa de cargo público de livre nomeação e exoneração do Chefe do Poder Executivo. 

Por conseguinte, cabe ressaltar que o Supremo Tribunal Federal já decidiu em Ação Direta de Inconstitucionalidade, tombada sob nº 578/RS, de relatoria do Ministro Maurício Corrêa, a inconstitucionalidade do §1º do artigo 213 da Constituição do Estado do Rio Grande do Sul, dispositivo que estabelecia que “os diretores das escolas públicas estaduais serão escolhidos, mediante eleição direta e uninominal pela comunidade escolar na forma da lei”. Assim restou ementado o julgado: 

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL, ARTIGO 213, § 1º. LEIS GAÚCHAS NºS 9.233/91 E 9.263/91. ELEIÇÃO PARA PROVIMENTO DE CARGOS DE DIRETORES DE UNIDADE DE ENSINO. INCONSTITUCIONALIDADE. 1. É competência privativa do Chefe do Poder Executivo o provimento de cargos em comissão de diretor de escola pública. 2. Constituição do Estado do Rio Grande do Sul, artigo 213, § 1º, e Leis estaduais nºs 9.233 e 9.263, de 1991. Eleição para o preenchimento de cargos de diretores de unidade de ensino público. Inconstitucionalidade. Ação Direta de Inconstitucionalidade procedente.” 

Portanto, importante manifestar que a situação posta está eivada de inconstitucionalidade material, em relação ao disposto que estabelece que os profissionais serão submetidos a eleição direta, a qual precisa ser evidenciada neste Parecer. 

Poderia-se entender, todavia que, com a impossibilidade de eleições diretas haveria afronta à regra da Gestão democrática do ensino público, forte ao artigo 206, VI, da CF. O Ministro Carlos Velloso quando enfrentou tal questão manifestou posição diversa, defendendo que a escolha da direção não retira a possibilidade de implementação de medidas voltadas à efetivação do ensino via consulta à comunidade escolar, assim referindo: 

(...) esse dispositivo “deve ser interpretado em consonância com os demais princípios constitucionais estabelecidos pela mesma Constituição. E um deles, de observância por parte dos entes políticos, é o que está inscrito no inciso II do art. 37 da Constituição: os cargos públicos são providos mediante concurso público de prova ou de provas e títulos (regra geral), ou – e agora vem a exceção – ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração. Ora, se os cargos em comissão são do Poder Executivo, ao chefe deste cabe efetivar a nomeação e a exoneração, com exclusividade, conforme acentuou o eminente Ministro Celso de Mello, quando do julgamento da cautelar pedido na ADIn 387-RO (RTJ 135/905, 907. Registre-se que é salutar a disposição inscrita no inc. VI do art. 206 da Constituição. Registre-se, também, tal como fez o Ministério Público Federal, “o fato de que a “gestão democrática” do ensino público pode ser implementada através de muitas vias, sendo desarrazoado o pensamento de que só se realizaria mediante a instituição de eleições para o provimento dos cargos de direção nas escolas públicas.” (fl. 75). Pessoalmente, penso que o sistema de eleição de diretores de escolas públicas não é o melhor e de democrático só tem a aparência. O que se exige de um diretor de escola é o saber abrangente de uma série de questões científicas e do conhecimento humano. A eleição, por parte de toda a comunidade – professores, alunos, pais de alunos, servidores – muita vez tem presente menos o conhecimento científico e mais a capacidade de agradar e de fazer promessas vazias”. 

O Tribunal de Justiça do RS, por sua vez, quando enfrentou a matéria, seguiu o mesmo entendimento, conforme os recentes julgamentos pesquisados: 

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MUNICÍPIO DE XANGRI-LÁ. ESCOLHA DO DIRETOR DE ESCOLA MEDIANTEELEIÇÃO PELA COMUNIDADE ESCOLAR. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO O PROVIMENTO DE CARGOS EM COMISSÃO DE DIRETOR DE ESCOLA PÚBLICA. DESRESPEITO AO ART. 37, II, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL E ARTS. 8º, 32 E 82 DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA PROCEDENTE. UNÂNIME. (Ação Direta de Inconstitucionalidade Nº 70073223372, Tribunal Pleno, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Vicente Barrôco de Vasconcellos, Julgado em 26/06/2017). 

 



Desta forma, a jurisprudência entende que os cargos de diretor(a) e vice-diretor(a) de escolas públicas municipais, sejam de ensino fundamental ou médio, são de provimento em comissão. Por esta razão diz-se que os ocupantes de tais cargos são nomeados e exonerados ad nutum, ou seja, por decisão sujeita ao poder discricionário do administrador público, incompatível, portanto, com a escolha mediante processo eleitoral. 



Neste diapasão, alguém poderia questionar, como muitos o fazem, se o Prefeito não teria então, o poder discricionário de abrir mão do seu direito de escolha. O desembargador Túlio de Oliveira Martins, no julgamento da ADIN nº 70058553231, proposta contra lei Municipal de Santo Ângelo, assim manifestou seu voto: 

(...) 

Parece-me que o senhor Prefeito Municipal de Santo Ângelo simplesmente se exonerou de uma responsabilidade e gravou às futuras Administrações. Ao perdurar esta norma, abriu mão de uma fatia de poder que não é dele, é do cargo, e esvaziou o futuro.(grifei) 

Houvesse o interesse dele no sentido de suas políticas públicas em relação à nomeação de Diretores de escola, observada essa origem, ele poderia perfeitamente fazer eleições simuladas e nomear os que venceram dentro dos critérios dele, mas não obrigar o futuro – como ele obrigou o futuro aqui – a seguir um determinado caminho, que me parece inconstitucional.” 



Assim, o ensinamento que o nobre desembargador apresenta é que o proponente da lei Municipal, por melhor que sejam as suas intenções – e acreditamos que o são - primando pela gestão democrática do ensino público, não pode impor aos futuros Prefeitos essa limitação, porquanto é prerrogativa constitucional do cargo de Chefe do Poder Executivo o direito à livre nomeação e exoneração dos cargos de diretores, não se confundindo com o entendimento da pessoa que ocupa o cargo de Prefeito, porque este é temporário, enquanto a lei é duradoura e ultrapassa o seu mandato. 

Os demais critérios, tais como tempo dos mandatos, e a forma de consulta à comunidade escolar, oriundo daqueles que usam o sistema, tais como professores, funcionários e pais de alunos, definindo que pode votar e quem pode ser votado, como também a proporcionalidade dos votos, a nova data para a consulta à comunidade escolar (prorrogada para março/2018), juntamente com mandato dos atuais diretores, são matérias de competência do Poder Executivo Municipal, junto com Secretaria Municipal de Educação regular, definindo as condições para sua execução, entretanto sem destituir o Chefe do Poder Executivo de participar do processo, porquanto cabe a ele, em razão do art. 37, II, direito à livre nomeação e exoneração, conforme amplamente demonstrado.



Quanto à iniciativa

O projeto ora em análise versa sobre a organização do sistema municipal de ensino no município de Gramado. 

Quanto à competência para legislar a matéria, a Lei orgânica assim estabelece: 

“Art. 6º Compete ao Município no exercício de sua autonomia: 

I – organizar-se administrativamente, observadas as legislações federal e estadual; 

II – elaborar suas leis, expedir decretos e atos relativos aos assuntos de seu peculiar interesse; 

(...) 

XXIV – legislar sobre assuntos de interesse local; 

Art. 8º Compete, ainda, ao Município, concorrentemente com a União ou Estado, ou supletivamente a eles: 

(...) 

II – promover o ensino, a educação e a cultura; 

“Art. 60 Compete privativamente ao Prefeito: 

VI – dispor sobre a organização e o funcionamento da administração municipal na forma da lei; 

(...) 

XXII – providenciar sobre o ensino público;

Assim, o presente PL encontra-se em conformidade com as normas legais vigentes, por ser de competência do Município normatização sobre a organização e o funcionamento da administração municipal, entre as quais a criação de cargos públicos, NÃO se registrando, desta forma, qualquer vício de origem na presente propositura, nos termos do art. 61, § 1º, II, “a”, da Constituição Federal, aplicado por simetria.

Em relação à técnica legislativa

A uniformidade que requer o ordenamento jurídico não permite, no que concerne à forma, a plena liberdade ao legislador para alterar as leis. Assim, sempre que for deflagrado o processo legislativo, deve-se manter certo padrão, não sendo admitida a criação de estrutura destoante ou símbolos gráficos diversos daqueles comumente utilizados no processo de elaboração dos atos normativos, em conformidade com o que dispõe a Lei Complementar nº 95/1998. 

Neste quesito, observamos que o PL, ora em análise, apresenta epígrafe, ementa, preâmbulo, enunciado do objeto, e ainda está disposto em artigo, parágrafos e incisos, em conformidade ao que a norma legal orienta. 

No que se refere ao prazo de vigência, que ficou estabelecido para entrar em vigor na data da publicação, também segue o disposto na LC 95/98 para leis de pequena repercussão, apresentando formatação adequada, ao nosso juízo, dentro das normas legais vigentes.

Conclusão do Voto:

	Diante dos fundamentos legais e constitucionais expostos, com fundamento no parecer jurídico da Procuradora Geral desta Casa, esta Relatoria, depois de debate realizado na Comissão, disponibiliza o presente voto concluindo que o PL 60/2017 não atende as normas legais impostas, sendo inviável a sua tramitação, apresentando inconstitucionalidade material na sua proposição, em relação às eleições diretas como meio de escolha dos diretores das escolas públicas municipais.

	Sala das Comissões, em 14 de dezembro de 2017.



Vereadora Relatora

Manu Caliari

Acompanhando o voto da relatora:



Vereador Presidente

Rafael Ronsoni



Vereador Vice-Presidente

Everton Michaelsen