materia nº 1/2018

COMISSÃO DE LEGISLAÇÃO E REDAÇÃO FINAL



Parecer: 28/2018

Data: 26 de março de 2018

Matéria: Projeto de Ordinária nº 013/2018 

Ementa: “Institui o Programa de Alimentação aos Servidores Municipais da Administração direta e indireta e dá outras providências.”

EMENDA MODIFICATIVA ao PL 13/2018

Protocolo: 13/03/2018

Autor: Poder Executivo

Relator: Vereador Rafael Ronsoni             

Conclusão do Voto: contrário à tramitação da matéria



Relatório:



O Projeto de Lei do Legislativo em análise foi apresentado nesta Casa Legislativa no dia 13 de março de 2018, e requer autorização legislativa, para instituir o Programa de Alimentação aos Servidores Municipais da Administração direta e indireta e dá outras providências.

Aduz o Executivo Municipal, na justificativa, que o Programa de Alimentação aos Servidores Municipais, compreendendo a percepção de auxílio-alimentação, em caráter indenizatório, no valor de R$ 17,00 (dezessete reais), a ser pago pelo Município aos servidores ativos do quadro de provimento efetivo e cargos em comissão, da administração direta e indireta do município. O Projeto de Lei estabelece ainda que o servidor contribuirá com co-participação de 10%(dez por cento) sobre o valor do auxílio-alimentação, como também não serão cumulativos o vale-alimentação ao servidor que possuir duas matrículas, ou acumular emprego ou função, sendo cabível ao servidor, em qualquer situação, apenas um benefício. A referida propositura regulamenta ainda que fica excluído do benefício o servidor que faltar ao serviço, ainda que em compensação de horário, de atestado médico, de férias, licença saúde, licença maternidade, paternidade e adotante, licença prêmio ou outros afastamentos previstos da legislação, bem como aquele que estiver em benefício de diária. Também regulamenta pagamento proporcional ao servidor que prestar menos de 40 horas semanais, e que o servidor em licença para mandato classista terá direito à percepção do benefício. Faz acompanhar ao PL a estimativa de impacto orçamentário e financeiro, estimando despesa mensal prevista que alcançará valor mensal imediato de R$ 4.024.746,00 (para 10 meses de 2018), representando em 2019 despesa de R$ 4.541.379,00 e R$ 4.995.515,00 para 2019. A despesa com pessoal estima o percentual de comprometimento de 46,86% na repercussão com despesa de pessoal.

O Executivo Municipal protocola, todavia, em 27/03/2018, mensagem retificativa , alterando o § 4º do art. 2º, cujo texto retira do benefício o Prefeito, Vice-Prefeito, Secretários, secretários adjuntos, Procurador geral e Procuradores adjuntos; Procurador geral e assessor jurídico da Autarquia Gramadotur; Diretores e Presidente da Autarquia Gramadotur; na sequencia, reclassifica os §§ 5º ao 10º, mantendo neles os textos originais, dispostos no PL.

Em 29/03/2018, é protocolado pelos vereadores do MDB, vereador Everton Michaelsen e vereador Renan Sartori, Emenda Modificativa nº 02/2018, alterando o § 4º do artigo 2º, para excluir do benefício todos os Cargos em comissão da administração direta e indireta do município, como também alterando o art. 7º e art. 8º, para incluir a possibilidade de opção, pelos servidores, da cesta básica.

O projeto já foi analisado pela Procuradora Geral da Casa, a qual proferiu Orientação Jurídica nº 21/2018, pela inconstitucionalidade formal do PL 13/2018, pois NÃO atende as normas legais impostas, deixando de estar presentes a legalidade e constitucionalidade. Tal orientação jurídica embasa a elaboração do presente parecer.



Análise: 

I – Quanto à área de Legislação 

Art. 54, I, do Regimento Interno desta Casa:



Da constitucionalidade e legalidade



As normas constitucionais do processo legislativo, não possibilitam, em regra, a modificação por emendas parlamentares, dos Projetos de lei enviados pelo Chefe do Poder Executivo, no exercício de sua iniciativa privativa.

Essa atribuição do Poder legislativo esbarra, porém, em duas limitações:

A impossibilidade de o Parlamento veicular matérias diferentes das versadas no projeto de lei, de modo a desconfigurá-lo;

A impossibilidade das emendas parlamentares aos PLs de iniciativa do Presidente da República, ressalvado o disposto no §§ 3º e 4º, do art. 166, implicarem em aumento de despesa pública (art. 63, I, CF).



É o que refere a jurisprudência do STF, ao enfrentar matéria similar, in verbis:

EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. IMPUGNAÇÃO DO PARÁGRAFO ÚNICO DO ARTIGO 25 E DO CAPUT DO ARTIGO 46 DA LEI COMPLEMENTAR Nº 836, DE 02 DE DEZEMBRO DE 1997. DIPLOMA NORMATIVO QUE INSTITUIU O PLANO DE CARREIRA, VENCIMENTOS E SALÁRIOS DOS SERVIDORES PÚBLICOS INEGRANTES DO QUADRO DO MAGISTÉRIO DA SECRETARIA DE EDUCAÇÃO DO ESTADO DE SÃO PAULO. ALEGAÇÃO DE DESRESPEITO AOS INCISOS IV E VI DO ARTIGO 84 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1998, BEM COMO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES (ART. 2º DA C.F.). - As normas constitucionais de processo legislativo não impossibilitam, em regra, a modificação, por meio de emendas parlamentares, dos projetos de lei enviados pelo Chefe do Poder Executivo no exercício de sua iniciativa privativa. Essa atribuição do Poder Legislativo brasileiro esbarra, porém, em duas limitações: a) a impossibilidade de o parlamento veicular matérias diferentes das versadas no projeto de lei, de modo a desfigurá-lo; e b) a impossibilidade de as emendas parlamentares aos projetos de lei de iniciativa do Presidente da República, ressalvado o disposto nos §§ 3º e 4º do art. 166, implicarem aumento de despesa pública (inciso I do art. 63 da CF).

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 2º DA LEI GAÚCHA N. 11.639 /2001. CADASTRO DE CONTRATAÇÕES TEMPORÁRIAS. CRIAÇÃO DE PROCEDIMENTOS ADMINISTRATIVOS QUE DEVEM SER OBSERVADOS PELO PODER EXECUTIVO NA CONTRATAÇÃO DE SERVIDORES TEMPORÁRIOS. EMENDAS PARLAMENTARES EM PROJETO DE LEI DE INICIATIVA DO GOVERNADOR DO ESTADO. INOCORRÊNCIA DE INVASÃO DA COMPETÊNCIA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA IMPROCEDENTE. 1. As emendas parlamentares aos projetos de lei de iniciativa privativa do Poder Executivo e Judiciário são admitidas, desde que guardem pertinência temática com o projeto e não importem em aumento de despesas. 2. As normas impugnadas, decorrentes de emendas parlamentares, estabelecem o procedimento a ser adotado pelo Poder Executivo estadual para a realização de inscrições no Cadastro de Contratações Temporárias, tema não incluído entre aqueles cujos projetos de lei são de iniciativa privativa do Governador do Estado. 3. Ação direta de inconstitucionalidade julgada improcedente.

Encontrado em: O Tribunal, por unanimidade e nos termos do voto da Relatora, julgou improcedentea ação direta.... GRANDE DO SUL AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE ADI 2583 RS (STF) Min. CÁRMEN LÚCIA



No caso concreto, a emenda apresentada pelos nobres vereadores, excluindo do benefício do auxílio alimentação TODOS OS CCS – CARGOS EM COMISSÃO, da Administração Direta e Indireta do Município, desconfigura o texto enviado pelo Poder Executivo, na medida que modifica substancialmente os termos do texto original, não sendo mais possível, inclusive, avaliar o impacto orçamentário e financeiro que ficou totalmente prejudicado, ainda que a alteração implique em redução da despesa.

Além desta questão, temos a considerar que matéria que trata da organização e funcionamento administrativo do município, e de servidores públicos é de iniciativa privativa do Poder Executivo, cuja intervenção pelo Parlamento viola o princípio constitucional da Separação e independência dos Poderes.

A Constituição Estadual, no seu art. 10, define a Separação dos Poderes, assim dispondo:

“Art. 10. São Poderes do Município, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, exercido pela Câmara Municipal, e o executivo, exercido pelo Prefeito.”



			Também a Constituição Estadual define as leis que são de iniciativa privativa do Governador do Estado, por simetria atribuído aos municípios:

“Art. 60. São de iniciativa privativa do Governador do Estado as leis que:

(...)

II – disponham sobre:

Criação e aumento da remuneração de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica;

Servidores públicos do Estado, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade, aposentadoria de civis, e reforma ou transferência de militares para a inatividade;”



Na mesma linha, na Lei Orgânica do município (art. 60, VI), verificamos que matéria afeta a organização e funcionamento do município está expressa como atribuição privativa do Prefeito, senão vejamos:

“Art. 60. Compete privativamente ao Prefeito:

(...)

VI – dispor sobre a organização e o funcionamento da administração municipal na forma da lei;”



Portanto, entre os princípios constitucionais, um dos que vem apresentando previsão permanente nas Constituições Republicanas é o da independência e harmonia dos Poderes, expressamente estabelecido no art. 2º da atual Carta Magna.

Assim, ao organizarem-se Estados-membros e Municípios, ambos estão obrigados a reproduzir em suas Leis Maiores o princípio da separação dos Poderes, bem como a efetivamente respeitá-lo no exercício de suas competências, em conformidade com a reservada estabelecida expressamente nas Constituições Federal e Estadual.

Essa é a e razão pela qual a matéria, quando enfrentada no Judiciário, declina as decisões no sentido exposto, conforme a ampla jurisprudência publicada. O Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul já se posicionou nessa linha, conforme se demonstra com a ementa dos acórdãos que seguem:



AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MUNICÍPIO DE PELOTAS. ORGANIZAÇÃO E FUNCIONAMENTO ADMINISTRATIVA DO MUNICÍPIO. INICIATIVA PRIVATIVA DO PODER EXECUTIVO. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. VÍCIO DE INICIATIVA CARACTERIZADO. INCONSTITUCIONALIDADEEVIDENCIADA. VÍCIO FORMAL CONFIGURADO. DESRESPEITO AOS ARTS. 8º, 10 E 82, TODOS DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA PROCEDENTE. (Ação Direta de Inconstitucionalidade Nº 70062421235, Tribunal Pleno, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Vicente Barrôco de Vasconcellos, Julgado em 15/06/2015)

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL QUE CRIA PROGRAMA MUNICIPAL DE QUALIFICAÇÃO E ELEVAÇÃO DE ESCOLARIDADE DOS SERVIDORES DO MUNICÍPIO DE CANGUÇU. Compete privativamente ao Prefeito Municipal dispor sobre a organização e o funcionamento da administração municipal (art. 82, VII da CE). São de iniciativa privativa do Prefeito Municipal leis que disponham sobre aumento de remuneração de cargos, funções e empregos públicos, bem como, seu regime jurídico (art. 60, II, letras a e b da Constituição Estadual). Tem-se invasão direta na competência privativa do Prefeito, lei de iniciativa do Poder Legislativo, que crie programa de qualificação e elevação de escolaridade dos servidores municipais, estabelecendo ainda, diretrizes e políticas de qualificação profissional, com o estabelecimento de gratificação adicional à remuneração dos servidores. Ofende, também, a denominada reserva de administração, decorrência do conteúdo nuclear do princípio da separação dos poderes (CF, art. 2º). Precedentes do STF e desta Corte. AÇÃO JULGADA PROCEDENTE.UNÂNIME. (Ação Direta de Inconstitucionalidade Nº 70055649461, Tribunal Pleno, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Marco Aurélio Heinz, Julgado em 25/11/2013)

ADIN LEI MUNICIPAL. VÍCIO DE INICIATIVA. MATÉRIA DE NATUREZA ADMINISTRATIVA. INCIATIVA PRIVATIVA DO PREFEITO. MATÉRIA QUE VERSA SOBRE ORGANIZAÇÃO E FUNCIONAMENTO DA ADMINISTRAÇÃO. INFRAÇÃO AOS ARTS. 10, 62, INCISO II, ALÍNEA "D ", E 82, INCISO VII, COMBINADO COM ARTIGO 8°, DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. Padece de inconstitucionalidade formal, por vício de iniciativa, a Lei Municipal que amplia as vantagens do vale alimentação, permitindo sua concessão e utilização por servidores afastados por motivo de acidente ou doença de trabalho e em licença maternidade determinando condutas administrativas próprias do Executivo e criando despesas sem previsão orçamentária, em afronta aos princípios da simetria e independência entre os poderes. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA PROCEDENTE. UNÂNIME. (Ação Direta de Inconstitucionalidade Nº 70032093395, Tribunal Pleno, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Marco Aurélio dos Santos Caminha, Julgado em 19/04/2010)

ADIN. LEI MUNICIPAL. MATÉRIA DE NATUREZA ADMINISTRATIVA. INCIATIVA PRIVATIVA DO PREFEITO. MATÉRIA QUE VERSA SOBRE ORGANIZAÇÃO E O FUNCIONAMENTO DA ADMINISTRAÇÃO. INFRAÇÃO AOS ARTS. 10, 60, INCISO II, ALÍNEA "B" , E 82, INCISO VII, C/C ARTIGO 8 DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. Padece de inconstitucionalidade formal, por vício de iniciativa, a Lei Complementar Municipal que dispõe sobre a licença-prêmio dos servidores públicos municipais, determinando condutas administrativas próprias do Executivo, em afronta ao princípio da independência entre os poderes. AÇÃO JULGADA PROCEDENTE. UNÂNIME. (Ação Direta de Inconstitucionalidade Nº 70032549073, Tribunal Pleno, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Marco Aurélio dos Santos Caminha, Julgado em 22/03/2010)



			Portanto, o projeto de lei sob exame está maculado pela inconstitucionalidade formal, por vício de iniciativa, posto que a interferência substancial do Parlamento no texto enviado pela administração municipal, relativo a concessão de benefícios a servidores públicos, através da emenda protocolada, que suprime benefícios, invade matéria de competência privativa do Poder Executivo. Proposições com esta orientação, efetuados por vereador, fere o princípio da harmonia e independência dos Poderes que deve prevalecer nas relações entre os Entes municipais, conforme ensina o Art. 10, da Constituição do Estado do Rio Grande do Sul.

			Também eivado de inconstitucionalidade está a emenda apresentada pelo Parlamento, visto que, em que pese guardar pertinência temática com o texto original,  o projeto versa sobre a organização e funcionamento da Administração Municipal, afrontando o quanto preconizado no inciso VII, do Art. 82, da mesma Carta Política gaúcha, e isto se dá pela aplicação simétrica dela ao que se deve aplicar no Município, posto que se trata de matéria cuja iniciativa para projetos de leis está reservada ao Chefe do Poder Executivo, conforme já referido.

Em relação a mensagem retificativa enviada pelo Executivo, que exclui do benefício os agentes políticos e mais alguns cargos do primeiro escalão do governo e da Autarquia Pública Municipal – Gramadotur, tecemos algumas considerações:

A questão de concessão de auxílio-alimentação é, conforme já referido, análise de juízo e conveniência do Poder Executivo, que é o agente competente para avaliar e dispor sobre assuntos de interesses dos servidores, especialmente a criação de benefícios aos mesmos.

Entretanto, informamos que o caráter indenizatório demandaria a concessão do benefício a todos os servidores públicos que se utilizam da alimentação intrajornadas, excluídos deste rol apenas os cargos eletivos (Prefeito e vice-prefeito), visto que estes não se enquadram como servidores públicos.



Já havíamos nos manifestado, na orientação 21/2018, sobre o caráter indenizatório, no seguinte sentido:



No que se refere a tabela de proporcionalidade (art. 2º, § 1º), regulando pagamento proporcional ao auxilio alimentação de forma reduzida aos servidores que detém carga horária menor do que 40 horas, temos que avaliar esta questão diante do caráter indenizatório do benefício.



O caráter indenizatório, como o nome já diz, “indeniza” a refeição. O custo da refeição, em tese, será o mesmo ao gari e ao secretário, porquanto indeniza o valor dispendido pela refeição, independente do cargo que ocupa ou da carga horária que desempenha. Esta é a razão para não ser vinculado e nem proporcional ao salário do servidor (porque se assim fosse, teria caráter remuneratório),  e nem diferenciar servidores efetivos e servidores em cargo em comissão.



Desta forma, regulamentar o auxilio alimentação de forma proporcional, pela carga horária, quando o mesmo tem a função de indenizar a refeição do servidor, seria o mesmo, numa analogia, que reduzir uma diária, por exemplo, quando a carga horária do servidor é menor. Isso não acontece, porque a função da diária é ressarcir o servidor da despesa que ele teve com o deslocamento para outra cidade, para suprir os custos com alimentação e hospedagem, não sendo admitida a redução do valor em razão da carga horária laboral. No mesmo sentido entendemos o auxilio alimentação.



Temos ainda a considerar que, se a proporcionalidade no pagamento de verba indenizatória restasse admitida, abriria, a nosso juízo, a possibilidade de serem criadas outras variáveis, tais como indenização proporcional pela renda do servidor. Lembramos que esta hipótese foi rechaçada em 2017 justamente sob o fundamento do auxilio alimentação ter caráter indenizatório, e como tal, não ser admitida a diferença entre os seus beneficiários. 



Portanto, a nosso juízo, a proporcionalidade de pagamento em verba indenizatória não é a melhor medida, ainda que não se tenha encontrado jurisprudências contrárias, nesse sentido.







Nesta mesma linha de entendimento, temos a informar que a exclusão de determinados cargos do benefício, ainda que motivados à solicitação dos vereadores do MDB e Partido dos Trabalhadores, que avaliam o valor remuneratório destes cargos, também não é a melhor medida a ser aplicada, considerando que no caráter indenizatório, todos os servidores que se utilizam da refeição intrajornadas, fazem jus ao recebimento do benefício.



Contudo, também em relação a concessão de benefício somente a parte de servidores, como por faixas salariais, ou ainda teto salarial, como visto aprovado em muitas leis municipais vigentes, não geraram discussões judiciais, porquanto nada se encontra na jurisprudência dos tribunais Superiores neste sentido. O que se vê são acordos de vontades sendo alinhados, dentro da capacidade financeira dos municípios, priorizando servidores com menor renda ou ainda estabelecendo faixas salariais,  com benefício sendo concedido de forma inversamente proporcional.

Cabe alertar, desta forma, que pelo princípio da isonomia, a concessão diferenciada do benefício de caráter indenizatório não é a melhor medida, ainda que se compreenda os fundamentos para sua aplicabilidade.



Porém, a lei das diárias do município, Lei nº 2.441/2006, ainda vigente, também estabelece indenização dos valores por cargos, apesar de ser o caráter da diária também indenizatório e, em tese, já sofre esta flexibilização por faixas salariais/cargos, desde a sua concepção, não havendo questionamentos sobre sua aplicabilidade, ao que se sabe.



Em relação aos limites da despesa e a capacidade financeira e orçamentária para a concessão de benefícios que acarretem despesas, especialmente as de caráter continuado, observamos que o acompanhamento de novo impacto orçamentário e financeiro, assinado pelo Secretário da Fazenda e o contador do município, demonstrando a despesa prevista para o exercício vigente e os dois seguintes com a implementação deste benefício, ainda que representativa (mais de 4,3 milhões/ano), está dentro dos limites constitucionais admitidos, demonstrando capacidade financeira e orçamentária do município para o seu implemento.



Ainda que seja uma preocupação reiterada do Legislativo a questão da despesa em caráter continuado, como é o caso deste PL, cabe ao Poder Executivo, como gestor dos recursos públicos, avaliar o nível de comprometimento da receita versus despesa e a redução da capacidade financeira para outros investimentos, que ocorrerá, como consequência, considerando que a Receita Corrente Líquida, de acordo com a apresentação das metas Fiscais realizada nesta Casa Legislativa em 23/02/2018, informou alcançar no ano de 2017, o montante de R$ 207.656.574,62 (duzentos e sete milhões, seiscentos e cinquenta e seis mil, quinhentos e setenta e quatro reais), ou seja, passará a comprometer com a implementação deste benefício , 2,10% da receita corrente líquida.



Portanto, a mensagem retificativa diminui o impacto orçamentário e financeiro em torno de R$ 250.000,00 (duzentos e cinquenta mil) /ano, o que é benéfico ao município, do ponto de vista financeiro.



Já a emenda apresentada por vereador, não é possível saber o quanto o impacto será reduzido, vez que o cálculo é procedido pelo executivo municipal, que neste caso, desconhece da emenda apresentada.



Conclusão do Voto:

	Diante dos fundamentos legais e constitucionais expostos, com fundamento na Orientação Jurídica da Procuradora Geral desta Casa, esta Relatoria, depois de debate realizado na Comissão, disponibiliza o presente voto concluindo que o PL 13/2018 possui vício de origem, em razão da emeda parlamentar apresentada, sendo a mesma inconstitucional, pelas razões já apresentadas, sendo inviável a sua tramitação, apresentando inconstitucionalidade formal na proposição da emenda parlamentar nº 002/2018, a qual encaminha-se a plenário para votação. 

	Se a emenda for mantida, com a rejeição do presente parecer, o PL retorna a esta comissão, para encaminhamento as demais comissões na sua íntegra. Se o plenário decidir pela aprovação deste parecer, a emenda será arquivada e o PL segue sua tramitação com o texto original encaminhado pelo Executivo.

	Sala das Comissões, em 19 de abril de 2018.



Vereador Rafael Ronsoni 

Vice-Presidente

Relator

Acompanhando o voto do relator:



Vereador Dr. Ubiratã 

Presidente



Vereador Renan Sartori 

Membro