CÂMARA MUNICIPAL DE SANT'ANA DO LIVRAMENTO
CIDADE SIMBOLO DA INTEGRAÇÃO BRASILEIRA COM OS PAISES DO MERCOSUL
VEREADOR MAURÍCIO (GALO) DEL FABRO
COMISSÃO DE CONSTITUIÇÃO, CIDADANIA, JUSTIÇA E ASSUNTOS INTERNACIONAIS.
Matéria: Projeto de Lei nº 158/2025
Proponente: Vereador Rafael de Castro
Assunto: Institui a adoção do Protocolo de Atendimento às vítimas de racismo
nas escolas públicas e privadas do município de Sant'Ana do Livramento e dá
outras providências.
PARECER
A Comissão acima mencionada, representada neste ato pelo vereador
Maurício Galo Del Fabro, relator designado pela mesma, estudando o Projeto
de Lei nº 158/2025, desta forma emite parecer pela
INCONSTITUCIONALIDADE conforme análise Técnica do IGAM nº
23.542/2025, pela inviabilidade.
Sant'Ana do Livramento, 13 de novembro de 2025.
Porto Alegre, 12 de novembro de 2025.
Orientação Técnica IGAM nº 23.542/2025. |
I. O Poder Legislativo do Município de Sant'Ana do Livramento solicita análise
e orientação técnica acerca do Projeto de Lei nº 158, de 2025, de autoria do próprio
Legislativo, que tem como ementa: “Institui a adoção do Protocolo de Atendimento às
vítimas de racismo nas escolas públicas e privadas do Município de Sant'Ana do Livramento
e dá outras providências”.
H. Análise técnica
Preliminarmente, esclareça-se que aos Municípios foram conferidas as
competências legislativas para dispor sobre assuntos de interesse local, conforme se observa
na Constituição Federal” e reproduzido na Lei Orgânica Municipal?.
Uma vez demonstrada que é a competência legiferante do Município,
examine-se então a proposição sob a ótica da iniciativa legislativa. Sobre este aspecto, André
Leandro Barbi de Souza” ensina o seguinte:
É a fase do processo legislativo que deflagra a elaboração de uma lei,
abrindo etapa externa da atividade legislativa, com a pública e transparente
discussão e deliberação de seu conteúdo, em uma casa parlamentar.
A regra indica que o exercício de iniciativa de uma lei é geral. Encontra-se
disponível ao parlamentar, a uma bancada, a uma comissão legislativa
permanente ou especial, ao chefe do governo e aos cidadãos. Há situações,
no entanto, em que o exercício da iniciativa de uma lei é reservado. Nessas
hipóteses, apenas quem detém competência para propor o projeto de lei
pode apresentá-lo. (grifou-se)
? Art. 30. Compete aos Municípios:
|- legislar sobre assuntos de interesse local;
Il- suplementar a legislação federal e a estadual no que couber; (grifou-se)
2 art. 9º Ao Município compete privativamente:
(..)
III - organizar e prestar diretamente ou sob alegação, sempre através de licitação, os serviços públicos de interesse local e os
que possuem caráter essencial, bem como dispor sobre os mesmos; (grifou-se);
3 A Lei, seu Processo de Elaboração e a Democracia. Porto Alegre: Livre Expressão, 2013, p. 31-32.
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Ainda sobre o exercício da iniciativa no processo legislativo, José Afonso da
Silva” explica que “a iniciativa legislativa é o ato pelo qual se dá início ao processo legislativo,
mediante apresentação de projeto de lei, de decreto legislativo ou de resolução, conforme
se queira regular a matéria dependente de um desses atos”.
A iniciativa apresenta-se ao mundo jurídico de três formas: privativa;
vinculada e concorrente. A iniciativa vinculada é aquela em que o titular tem de exercê-la em
determinado momento, sobre determinada matéria, como é o caso, por exemplo, do projeto
de lei orçamentário, que somente pode ser apresentado pelo chefe do Poder Executivo e até
o limite de prazo fixado pela Lei Orgânica Municipal. A iniciativa privativa é a que se confere
apenas a um órgão, agente ou pessoa, nos termos da Lei Orgânica do Município,
competência para dispor acerca de determinada matéria. A iniciativa privativa impede o
exercício da iniciativa por quem não a titulariza. Já a iniciativa concorrente é aquela que
pode ser exercida por mais de um órgão, agente político ou pessoa, desde que trate de
matéria que não se enquadre como sendo de iniciativa exclusiva. Este exercício — de
iniciativa concorrente — pode ser praticado, inclusive, pela sociedade (iniciativa popular),
desde que atenda ao requisito mínimo de subscrição de cinco por cento do eleitorado local.
No caso da iniciativa pleiteada por Vereadores, alerta-se que o Poder
Legislativo não tem legitimidade para dispor sobre matérias que se insiram na esfera
administrativa do Poder Executivo, sob pena de caracterizar vício de origem.
Especificamente no caso em análise, constata-se que o projeto de lei acaba
por se referir, explícita ou implicitamente, ao Executivo, uma vez que aquele Poder é o
responsável pela execução dos serviços públicos no Município, inclusive o provimento do
ensino nas escolas da rede municipal de ensino, por meio de órgãos como a Secretaria
Municipal de Educação e demais órgãos competentes, bem como emite normas para as
escolas da rede privada.
De certa forma, nem mesmo seria preciso citar diretamente palavras e
expressões como “Poder Executivo”, “Executivo”, “Prefeitura” ou “Secretaria” para se
constatar que, implicitamente, constam tais determinações aquele Poder.
Por oportuno, convidamos à seguinte reflexão em relação aos atos e serviços
descritos no projeto de lei: quem efetivamente executará esta política pública do protocolo
das vítimas de racismo nas escolas do Município, conforme o art. 42? Quem constituirá e
comporá o Grupo de Trabalho? Quem alocará os recursos do orçamento para as medidas
descritas no art. 72? Quem regulamentará a lei para sua eficácia e execução? A resposta a
todas essas perguntas é: o Poder Executivo. Ou a Câmara pratica estes atos e serviços no
Município? Seguramente que não, pois não detém tal função entre suas competências e
atribuições institucionais. Neste sentido, constata-se que esta política municipal consiste em
uma série de atos e serviços que serão todos prestados pelos órgãos do Município, que
integram a estrutura de um Poder que não é outro senão o próprio Executivo.
* Manual do Vereador. São Paulo: Malheiros, 1997, p. 107.
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Ainda nesse contexto, é pertinente verificar, nos termos da Lei Orgânica
Municipal, qual agente detém a competência para estes atos que se relacionam à
organização e funcionamento da Administração e dos serviços públicos locais:
Art. 102. Compete privativamente ao Prefeito:
(.)
II - iniciar o processo legislativo na forma e nos casos previstos nesta Lei;
IV - sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos
e regulamentos para a sua fiel execução;
V - dispor sobre a organização e o funcionamento da administração
municipal, na forma da lei;
(..)
X - planejar e promover a execução dos serviços públicos municipais;
(..)
XxII- providenciar sobre o ensino público; (grifos nossos)
Nesse contexto de serviço público com que se reveste o conteúdo desta
intenção legislativa, é sempre de bom alvitre lembrar dos ensinamentos legados por Hely
Lopes Meirelles>, segundo o qual o Executivo é o provedor de serviços no Município:
... O prefeito não deve perder de vista que o Município é, por excelência, uma
entidade prestadora de serviços públicos aos munícipes, e que serviço público
ou de utilidade pública é serviço para o público, vale dizer, destinado a
satisfazer as necessidades da coletividade...
(..)
Leis de iniciativa exclusiva do prefeito são aquelas em que só a ele cabe o
envio do projeto à Câmara. Nessa categoria estão as que disponham sobre a
criação, estruturação e atribuição das secretarias, órgãos e entidades da
Administração Pública Municipal; (grifou-se)
Assim, em que pese o mérito da proposição no âmbito do Legislativo local,
esclareça-se que na competência constitucionalmente delegada aos Municípios, o exercício
das prerrogativas por cada agente público se dá mediante os limites da independência e
harmonia entre os Poderes, consoante princípio previsto desde a Constituição Federal e
reproduzido pelos demais entes federativos.
* Direito Municipal Brasileiro. 13º ed., São Paulo, Malheiros, 2003, p. 729 e 732.
5 Constituição do Estado do Rio Grande do Sul:
Art. 10 - São Poderes do Município, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, exercido pela Câmara Municipal, e o
Executivo, exercido pelo Prefeito. (grifou-se)
Lei Orgânica do Município de Sant'Ana do Livramento:
Art. 5º - São poderes do Município, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo e o Executivo.
5 1º - É vedada a delegação de atribuições entre os poderes, salvo as exceções previstas nesta Lei Orgânica.
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IGCAM
A propósito, a título de exemplos sobre políticas de saúde, nesta mesma
direção há semelhantes precedentes da jurisprudência dos Tribunais de Justiça pelo país,
aplicáveis por similaridade ao caso em tela no que couberem:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MUNICÍPIO DE ENCANTADO. LEI
Nº 4.732/2021 DE INICIATIVA DO PODER LEGISLATIVO LOCAL. DISPOSIÇÃO
SOBRE PROGRAMA DE RASTREIO DE DIABETES NAS CRECHES E ESCOLAS
PÚBLICAS MUNICIPAIS. INGERÊNCIA NO FUNCIONAMENTO, ATRIBUIÇÕES E
GESTÃO ADMINISTRATIVA DO MUNICÍPIO. VÍCIO DE INICIATIVA E VIOLAÇÃO
AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. É inconstitucional a Lei
Municipal de iniciativa do Poder Legislativo que institui programa de rastreio
de diabetes em creches e escolas públicas, inclusive com o estabelecimento
de ações que deverão ser adotadas em caso de constatação de problemas de
saúde relacionadas ao diabetes. Ofensa ao disposto nos artigos 8º, caput, 10,
60, inciso Il, alínea “d” e 82, incisos Ill e VIl, da Constituição Estadual. Vício
de origem ou de iniciativa que acarreta, também, violação ao princípio
constitucional da separação dos poderes. AÇÃO DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE | JULGADA PROCEDENTE. (Direta de
Inconstitucionalidade, Nº 70085348530, Tribunal Pleno, Tribunal de Justiça
do RS, Relator: Tasso Caubi Soares Delabary, Julgado em: 03-12-2021)
(grifou-se)
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MUNICÍPIO DE CARLOS
BARBOSA. LEI Nº 2.785/2012, QUE ALTERA DISPOSITIVO DA LEI MUNICIPAL
N.º 2.381/2010. LEI DE INICIATIVA DO PODER LEGISLATIVO. VÍCIO DE
INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. INICIATIVA RESERVADA AO CHEFE DO
PODER EXECUTIVO. MATÉRIA EMINENTEMENTE ADMINISTRATIVA. 1. (...) 2.
Em plano de inconstitucionalidade formal, o regramento municipal
impugnado, ao criar proposta cujos mecanismos para a execução são
atribuídos ao Poder Executivo, foi além da esfera de competência reconhecida
ao Poder Legislativo, interferindo diretamente na organização administrativa
do Município. Violação ao que assentam os artigos 8º, caput, 10, 60, inciso II,
d, 82, inciso VI, da Constituição Estadual. AÇÃO DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA PROCEDENTE. UNÂNIME. (Ação Direta de
Inconstitucionalidade Nº 70050085018, Tribunal Pleno, Tribunal de Justiça
do RS, Relator: Eduardo Uhlein, Julgado em 02/12/2013) (grifou-se)
Destarte, por todos estes ângulos de análise, constata-se que o projeto de lei
ora analisado apresenta na maior parte de seu texto não só os vícios de ordem formal (o que
por si só já obstaria à análise de mérito), mas também material, à luz das disposições
constitucionais e legais e também da jurisprudência.
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5 2º - Quem for investido na função de um deles não poderá exercer a de outro. (grifou-se)
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ICAM
HI. Conclusão
Ante o exposto, respeitada a natureza opinativa do parecer jurídico, que não
vincula, por si só, a manifestação das comissões permanentes, a convicção dos membros
desta Câmara e a soberania do Plenário, opina-se com a devida vênia e respeito pela
inviabilidade do Projeto de Lei nº 158, de 2025, pela via da iniciativa parlamentar, porque
contém determinações diretas ao Executivo e seu objeto se refere à execução direta de
diversos atos e serviços nos órgãos do Município, fato que acaba por atrair a competência
reservada àquele Poder e acaba por se configurar como atribuição de deveres diretamente
ao Executivo e se referir a serviços que lhe competem, ofendendo assim o princípio da
independência e harmonia entre os Poderes, além da orientação consolidada na
jurisprudência.
Por ser meritório, a título de sugestão, o texto da proposição pode ser
adaptado para servir como objeto de Indicação ao Executivo, nos termos do Regimento
Interno da Câmara Municipal, pois assim o Vereador poderá preservar a autoria da
proposição perante o agente político que detém competência para a matéria.
O IGAM permanece à disposição.
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Roger Araújo Machado
Advogado, OAB/RS 93.173B
Consultor Jurídico do IGAM
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