Câmara Municipal de Sant'Ana do Livramento — RS
Procuradoria Jurídica
Parecer nº 022/2025
Projeto de Lei Ordinária nº 172/2025, “Fica
o Poder Executivo Municipal autorizado a
repassar aos Agentes Comunitários de Saúde
(ACS) e Agentes de Combate às Endemias
(ACE) os valores recebidos anualmente pelo
Ministério da Saúde para pagamento da
parcela denominada Incentivo Financeiro
Adicional - IFA.>. Inconstitucionalidade.
Trata-se de solicitação de parecer formulada pelo vereador Maurício Boffil Del Fabro, fls. 07,
datada de 03/12/2025, acerca do Projeto de Lei Ordinária nº172/2025, “Fica o Poder Executivo
Municipal autorizado a repassar aos Agentes Comunitários de Saúde (ACS) e Agentes de Combate às
Endemias (ACE) os valores recebidos anualmente pelo Ministério da Saúde para pagamento da
parcela denominada Incentivo Financeiro Adicional - IFA?. Recebida a solicitação de parecer em
03/122025. Autuado e rubricado até fls. 07.
A apresentação de projetos de lei que visem criar ou aumentar benefícios, vantagens, ou
majorar a remuneração de servidores públicos do Poder Executivo possui uma importante restrição
constitucional quanto à sua iniciativa, que estabelece que a competência para propor tais matérias é
privativa do Chefe do Poder Executivo (Presidente, Governador ou Prefeito, conforme o âmbito
federativo).
De plano, há que se registrar a prerrogativa de competência privativa do Chefe do Poder
Executivo Municipal para legislar sobre a matéria, consoante a Constituição Federal, o qual se aplica
por simetria aos Municípios:
Art. 61 [..]
$ 1º São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que:
II - disponham sobre:
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c) servidores públicos da União e Territórios, seu regime jurídico,
provimento de cargos, estabilidade eaposentadoria; (Redação dada pela
Emenda Constitucional nº 18, de 1998)
e) criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública,
observado o disposto no art. 84, VI; (Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 32, de 2001)
Ainda, a Constituição Estadual:
Art. 8.º O Município, dotado de autonomia política, administrativa e
financeira, reger-se-á por lei orgânica e pela legislação que adotar,
observados os princípios estabelecidos na Constituição Federal e nesta
Constituição.
Art. 60. São de iniciativa privativa do Governador do Estado as leis que:
II - disponham sobre:
b) servidores públicos do Estado, seu regime jurídico, provimento de
cargos, estabilidade e aposentadoria de civis, e reforma ou transferência
de militares para a inatividade;
Caracteriza-se vício formal na presença de usurpação da iniciativa privativa do Chefe do
Executivo para legislar sobre a organização, funcionamento e gestão administrativa de servidores,
violando o princípio da separação dos Poderes, insculpido na Constituição Federal:
Art. 2º São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, O
Legislativo, o Executivo e O Judiciário.
Na lição de João Trindade!, “Pode-se então ter na reserva de iniciativa do art. 61, 81º, 1, 'e',
uma regra de resguardo da própria função presidencial de exercer a direção superior da
Administração Pública Federal (CF, art. 84, II), de maneira que o redesenho de órgãos públicos
vinculados ao Executivo realmente só ocorra mediante sua iniciativa. ”
* Processo Legislativo Constitucional. Editora JusPodivm. 2º ed., revista, ampliada a atualizada. Salvador. Pág. 62.
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Ainda, o entendimento esboçado pelo Supremo Tribunal Federal no Tema 223 - Competência
do Poder Legislativo municipal para estabelecer vantagens, benefícios e adicionais em favor de
servidores municipais:
Tese: É inconstitucional, por afrontar a iniciativa privativa do Chefe do
Poder Executivo, a normatização de direitos dos servidores públicos em lei
orgânica do Município.
Sobre a temática, inclusive, há recentes julgados exarados pelo Tribunal de Justiça do Estado
do Rio Grande do Sul:
DIREITO CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE. LEI | ORGÂNICA — MUNICIPAL.
INICIATIVA LEGISLATIVA. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL.
PROCEDÊNCIA DO PEDIDO. I. CASO EM EXAME:AÇÃO DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE — PROPOSTA | PELO PREFEITO
MUNICIPAL DE CACHOEIRINHA CONTRA O ART. 92-E E $$ 1º, 2º E
3º DA LEI ORGÂNICA DO MUNICÍPIO DE CACHOEIRINHA
INCLUÍDO POR EMENDA DE ORIGEM PARLAMENTAR, QUE TRA TA
DE APOSENTADORIA ESPECIAL, ADICIONAL DE INSAL UBRIDADE
PARA AGENTES COMUNITÁRIOS DE SAÚDE E AGENTES DE
COMBATE ÀS ENDEMIAS, BEM COMO OBRIGA QUE A PARCELA
ADICIONAL DO ÚLTIMO SEMESTRE, EM CADA EXERCÍCIO
FINANCEIRO, REPASSADA PELA UNIÃO AO MUNICÍPIO A
TÍTULO DE ASSISTÊNCIA FINANCEIRA COMPLEMENTAR, SEJA
DESTINADA AO PAGAMENTO DO INCENTIVO FINANCEIRO
ADICIONAL AOS AGENTES COMUNITÁRIOS DE SAÚDE E
AGENTES DE COMBATE ÀS ENDEMIAS. II. QUESTÃO EM
DISCUSSÃO:A QUESTÃO EM DISCUSSÃO CONSISTE NA
INCONSTITUCIONALIDADE — FORMAL DOS DISPOSITIVOS
IMPUGNADOS, POR VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO E
HARMONIA ENTRE OS PODERES, E À INICIATIVA LEGISLATIVA
PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. III. RAZÕES DE
DECIDIR:1. 4 EMENDA N.º 3/2022, DE INICIATIVA PARLAMENTAR,
IMPÔS AO PREFEITO MUNICIPAL A DESTINAÇÃO OBRIGATÓRIA
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DE RECURSOS FEDERAIS PARA PAGAMENTO DE INCENTIVO
FINANCEIRO ADICIONAL AOS AGENTES COMUNITÁRIOS DE
SAÚDE, AFRONTANDO A COMPETÊNCIA DADA AO CHEFE DO
PODER EXECUTIVO, EM VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO
DOS PODERES.2. A LEGISLAÇÃO MUNICIPAL, DE ORIGEM
PARLAMENTAR, NÃO PODE DISPOR SOBRE APOSENTADORIA
ESPECIAL E ADICIONAL DE INSALUBRIDADE, MATÉRIAS DE
COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO EXECUTIVO. ADEMAIS,
CONFORME DECIDIU O STF EM SEDE DE REPERCUSSÃO
CONFORME DECIDIU O STF EM SEDE ME Mercado
GERAL, "É INCONSTITUCIONAL, POR AFRONTAR A INICIATIVA
PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO, A
NORMATIZAÇÃO DE DIREITOS DOS SERVIDORES PÚBLICOS
EM LEI ORGÂNICA DO MUNICÍPIO" (TEMA 223/STF). IV.
DISPOSITIVO E TESE:PEDIDO INICIAL JULGADO
PROCEDENTE.TESE DE JULGAMENTO: É INCONSTITUCIONAL A
NORMATIZAÇÃO DE DIREITOS DOS SERVIDORES PÚBLICOS EM
LEI ORGÂNICA MUNICIPAL, POR VIOLAR A SEPARA ÇÃo DOS
PODERES E A COMPETÊNCIA LEGISLATIVA PRIVATIVA DO CHEFE
DO PODER EXECUTIVO. DISPOSITIVOS RELEVANTES
CITADOS: CE/RS, ARTS. 8º E 10; CF/1988, ART. 198; SÚMULA
VINCULANTE 33. JURISPRUDÊNCIA RELEVANTE CITADA: TJRS,
DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE, Nº 50966256420248217000,
REL. HELENO TREGNAGO SARAIVA, J. 09-08-2024; TJRS, DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE, Nº 70085788636, REL. LAURA LOUZADA
JACCOTTET, J EM: 27-11-2023; TJRS, DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE, Nº 70084531201, REL. JORGE LUÍS
DALL'AGNOL, J. EM 12-02-2021; STF, RE 590.829, REL. MIN. MARCO
A URÉLIO, TEMA 223. (Direta de Inconstitucionalidade,
Nº 50471787320258217000, Órgão Especial, Tribunal de Justiça do RS,
Relator: Luiz Felipe Brasil Santos, Julgado em: 11-09-2025) [grifo nosso]
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL DA
CÂMARA DE VEREADORES, AUTORIZATIVA DE PAGAMENTO DE
INCENTIVO FINANCEIRO — ADICIONAL AOS — AGENTES
COMUNITÁRIOS DE SAÚDE. VÍCIO FORMAL CONFIGURADO.
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INICIATIVA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO.
INCONSTITUCIONALIDADE RECONHECIDA. 1. Ação que visa ao
reconhecimento da inconstitucionalidade de lei municipal, de iniciativa de
Vereadores da Câmara Municipal de Salto do Jacuí, que "autoriza o Poder
Executivo Municipal a repassar incentivo financeiro adicional aos agentes
comunitários de saúde e dá outras providências". 2. Acerca da política
remuneratória dos agentes comunitários de saúde, a Emenda
Constitucional n. 120 de 5 de maio de 2022 expressamente disciplinou que
“o vencimento dos agentes comunitários de saúde e dos agentes de
combate às endemias fica sob responsabilidade da União, e cabe aos
Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios estabelecer, além de outros
consectários e vantagens, incentivos, auxílios, gratificações e indenizações,
a fim de valorizar o trabalho desses profissionais”. Por sua vez, a
Constituição Estadual prevê que “são de iniciativa privativa do
Governador do Estado as leis que disponham sobre a criação e aumento
da remuneração de cargos, funções ou empregos públicos na
administração direta ou autárquica.” 3. No caso concreto, denota-se da
redação do texto legal impugnado que a legislação de iniciativa
parlamentar dispõe sobre circunstância afeta à competência privativa do
Chefe do Poder Executivo ao buscar disciplinar, ainda que em termos
“autorizativos”, a implementação de auxílio financeiro aos agentes
comunitários de saúde, o que implica efetiva violação aos princípios da
independência, harmonia e separação dos Poderes do Estado, previstos
no art. 2º da Constituição Federal e nos artigos 5º e 10 da Constituição
Estadual. Nesse cenário, embora não se olvide de que a fonte de custeio
do referido auxílio financeiro estaria vinculada ao repasse de verbas
federais pelo Ministério da Saúde, depreende-se caracterizado vício de
inconstitucionalidade formal, impondo-se o acolhimento do pedido inicial.
JULGARAM PROCEDENTE A AÇÃO DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE. UNÂNIME. (Direta de
Inconstitucionalidade, Nº 70085 788636, Tribunal Pleno, Tribunal de
Justiça do RS, Relator: Laura Louzada Jaccottet, Julgado em: 27-11-2023)
[grifo nosso]
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Configura-se, destarte, uma iniciativa de natureza reservada à Chefia do Poder Executivo. Por
conseguinte, não é lícito à Câmara de Vereadores dar partida a proposições legislativas que tenham
por escopo a disciplina da matéria. O descumprimento da regra culminará na usurpação de
competência, eivando o subsequente diploma legal com o vício da inconstitucionalidade.
O vício de iniciativa é um defeito insanável de origem que compromete a validade de todo o
processo legislativo. Eventual sanção executiva é meramente um ato de anuência ao texto final e não
possuindo a força de retificar o descumprimento das regras constitucionais de procedimento,
mantendo a lei passível de ser declarada inconstitucional.
Assim, o parecer, s.m.j., de caráter opinativo”, é pela inconstitucionalidade do PL nº
172/2025, por vício de iniciativa.
Em que pese desnecessário explicitar, registre-se que o presente parecer não exime as
Comissões pertinentes das respectivas análises acerca do PL.
Sant” Ana do Livramento, 5 dezembro de 2025. o
Christiano Fagundes da Silva
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? Nessa linha:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL N.º 1.540, DE 26 DE MARÇO DE 2013, DO
MUNICÍPIO DE SALDANHA MARINHO. IRREGULARIDADE PROCESSUAL. AUSÊNCIA DE PREJUÍZO.
NULIDADE PROCESSUAL INEXISTENTE. SANÇÃO DA LEI PELO PREFEITO. VÍCIO NÃO
SANADO. VÍCIO DE INICIATIVA. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO CHEFE DO EXECUTIVO.
INCONSTITUCIONALIDADE PROCLAMADA. É inconstitucional a Lei 1.540, de 26.03.2013, do Município de Saldanha
Marinho, que garantiu a conversão em pecúnia de licença prêmio não gozada dos servidores municipais, uma vez que tal
tema é de iniciativa privativa do Chefe do Executivo. A sanção da lei pelo Chefe do Executivo não tem o condão de suprir
o vício de iniciativa ou convalidar nulidade absoluta decorrente da ilegitimidade daquele que propõe determinada regra. A
referida lei, de iniciativa do Poder Legislativo, fere a harmonia e a independência entre os Poderes, porquanto dispõe acerca
de benefícios administrativos dos servidores públicos municipais, cuja competência é exclusiva e privativa do Chefe do
Poder Executivo local, violando, assim, o disposto nos artigos 8º, 10 e 60, II, "a" e "b", e art. 82, inciso VII, combinados com
o art. 8º, todos da Constituição Estadual. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA PROCEDENTE.
UNÂNIME.(Ação Direta de Inconstitucionalidade, Nº 70062555032, Tribunal Pleno, Tribunal de Justiça do RS, Relator:
Eugênio Facchini Neto, Julgado em: 13-07-2015).
à STF. MS 24073.
“o parecerista, como ensina a lição de Celso Antonio Bandeira de Mello, não pratica ato administrativo, “sendo, quando
muito, ato de administração consultiva, que visa informar, elucidar, sugerir providência administrativas a serem estabelecidas
nos atos de administração ativa.””. Prerrogativas da Advocacia Pública. Luiz Henrique Sormani Barbugiani. Editora Fórum.
2016. pág. 109.
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