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Porto Alegre, 16 de dezembro de 2025.
Orientação Técnica IGAM nº 25.547/2025.
I. Relatório.
O Poder Legislativo do Município de Santana do Livramento solicita
orientação acerca da constitucionalidade, legalidade, iniciativa legislativa e técnica
normativa do Projeto de Lei nº 171/2025, que estabelece reserva mínima de senhas de
atendimento em unidades de saúde municipais para pessoas com deficiência, pessoas com
câncer, comorbidades ou outras condições clínicas especiais.
II. Análise técnica.
A matéria insere‑se na competência municipal, pois trata da organização do
atendimento em serviços de saúde locais e da proteção de grupos vulneráveis, o que se
enquadra como assunto de interesse local e suplementação de normas federais. Nesse
sentido:
Constituição Federal
Art. 30. Compete aos Municípios:
I - legislar sobre assuntos de interesse local;
II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber.
[...]
O conteúdo dialoga ainda com o direito fundamental à saúde e com a
natureza de relevância pública das ações e serviços de saúde, bem como com a possibilidade
de o poder público dispor sobre sua regulamentação, fiscalização e controle:
Constituição Federal
Art. 196. A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante
políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de
outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para
sua promoção, proteção e recuperação.
Art. 197. São de relevância pública as ações e serviços de saúde, cabendo ao
Poder Público dispor, nos termos da lei, sobre sua regulamentação,
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fiscalização e controle, devendo sua execução ser feita diretamente ou
através de terceiros e, também, por pessoa física ou jurídica de direito
privado.
O projeto complementa a Lei nº 10.048/2000, que já garante prioridade de
atendimento a pessoas com deficiência e outros grupos, sem contrariá‑la, pois apenas
especifica mecanismo local (reserva de senhas) para viabilizar essa prioridade e ainda amplia
a proteção a pessoas com câncer e comorbidades, o que é compatível com o princípio da
dignidade da pessoa humana e da proteção a vulneráveis.
Lei nº 10.048/2000
Art. 1º. As pessoas com deficiência, os idosos com idade igual ou superior a
60 (sessenta) anos, as gestantes, as lactantes, as pessoas com crianças de
colo e os obesos terão atendimento prioritário, nos termos desta Lei.
A diferenciação de tratamento, por ser fundada em maior vulnerabilidade e
necessidade de cuidado, não viola a isonomia, mas concretiza a igualdade material.
O ponto sensível está na iniciativa e no grau de interferência na organização
administrativa dos serviços de saúde. A jurisprudência, em geral, admite leis de iniciativa
parlamentar que estabeleçam direitos dos usuários, prioridades e diretrizes de atendimento,
mas considera inconstitucionais, por vício de iniciativa e violação à separação de poderes,
aquelas que detalham minuciosamente fluxos, rotinas internas ou modo de prestação do
serviço, o que integra a chamada “reserva de administração” do Chefe do Executivo.
No caso, o art. 3º já remete ao Executivo a regulamentação da forma de
organização e distribuição das senhas, o que é adequado; porém, o art. 1º fixa diretamente
um parâmetro operacional concreto (“reserva mínima de 3 senhas por dia”) aplicável a todas
as unidades, independentemente de porte, capacidade de atendimento ou modelo de
agendamento, o que pode ser compreendido como ingerência indevida em ato típico de
gestão de serviços de saúde.
Para mitigar o risco de vício de iniciativa, recomenda‑se ajustar a redação do
art. 1º, de forma a:
a) fixar apenas a obrigação de garantir reserva de senhas preferenciais,
remetendo a definição de quantitativos e critérios específicos ao regulamento; ou
b) ao menos condicionar a definição de número mínimo ao Executivo,
observadas diretrizes gerais da lei (como efetividade do atendimento prioritário e
compatibilidade com a capacidade de atendimento de cada unidade).
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Exemplo de encaminhamento: substituir “reserva mínima de 3 (três) senhas
preferenciais por dia” por fórmula do tipo “reserva de senhas preferenciais em número
suficiente para assegurar a efetividade do atendimento prioritário, conforme definido em
regulamento do Poder Executivo”. Assim, o Legislativo preserva a definição do direito e dos
beneficiários, deixando ao Executivo a modelagem operacional.
Quanto ao rol de beneficiários, a enumeração de pessoas com deficiência,
com câncer e com comorbidades ou outras condições clínicas que exijam prioridade é
materialmente legítima; contudo, a expressão “comorbidades ou outras condições clínicas
que exijam prioridade comprovada” é ampla e exigirá regulamentação técnica pela
Secretaria Municipal de Saúde, com critérios objetivos (por exemplo, laudo ou atestado
médico, alinhado a protocolos clínicos), para evitar subjetividade ou insegurança jurídica.
Sobre o art. 2º, dispor sobre a exigência de comprovação “sempre que
possível” é razoável sob a ótica de proteção ao usuário, mas convém que o regulamento
detalhe quando poderá haver dispensa da apresentação imediata do documento, a fim de
evitar conflito entre o dever de prioridade e eventuais exigências burocráticas excessivas.
No tocante à técnica legislativa, o texto é enxuto, com boa remissão à
competência regulamentar do Executivo (art. 3º) e previsão clara de dever de informação ao
usuário (art. 4º). Não há criação direta de despesas nem de estrutura administrativa nova, o
que é positivo sob o ângulo da responsabilidade fiscal.
Recomenda‑se, apenas, avaliar no debate legislativo o impacto prático da
reserva de senhas na rotina das diferentes unidades de saúde (unidades com grande
demanda e agenda previamente programada, serviços de pronto‑atendimento etc.),
inclusive ouvindo, se possível, a Secretaria Municipal de Saúde e o Conselho Municipal de
Saúde, para que a futura regulamentação seja factível e aprimorada.
III. Conclusão.
O Projeto de Lei nº 171/2025 versa sobre matéria de competência municipal e
é, em essência, materialmente compatível com a Constituição e com a legislação federal
sobre atendimento prioritário, configurando legítima proteção a grupos vulneráveis; todavia,
a fixação, em lei de iniciativa parlamentar, de um número mínimo diário de senhas por
unidade implica ingerência na organização dos serviços de saúde e expõe o texto a
questionamentos por vício de iniciativa.
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Assim, recomenda‑se o ajuste da proposição para:
a) suprimir ou flexibilizar a definição numérica direta de senhas, remetendo a
quantificação e o detalhamento do fluxo exclusivamente ao regulamento do Executivo;
b) prever que os critérios de comprovação de “comorbidades ou condições
clínicas especiais” sejam definidos tecnicamente em regulamento, mantendo a lei no plano
de definição dos direitos e dos beneficiários, sem invadir a esfera de gestão administrativa
da saúde.
O IGAM permanece à disposição.
CRISTIANE ALMEIDA MACHADO
Advogada, OAB/RS 123.896
Consultora Jurídica do IGAM
ROGER ARAÚJO MACHADO
Advogado, OAB/RS 93.173B
Consultor Jurídico do IGAM