Fone/WhatsApp: (51) 3211-1527 - Site: www.igam.com.br
1
Porto Alegre, 16 de dezembro de 2025.
Orientação Técnica IGAM nº 25.546/2025.
I. Relatório.
O Poder Legislativo do Município de Santana do Livramento solicita
orientação acerca da constitucionalidade, legalidade e aspectos de técnica legislativa do
Projeto de Lei Ordinária nº 159/2025, de iniciativa parlamentar, que institui o Programa “50+
Ativo: Experiência que Gera Resultados” no Município, prevendo adesão voluntária de
empresas e concessão de contrapartidas não financeiras pelo Poder Executivo.
II. Análise técnica.
A matéria insere-se na competência legislativa municipal por tratar de política
pública de inclusão produtiva, combate ao preconceito etário e fomento à economia local,
configurando assunto de interesse local e de suplementação normativa, em conformidade
com a competência municipal prevista na Constituição Federal, que dispõe:
Constituição Federal,
Art. 30. Compete aos Municípios:
I - legislar sobre assuntos de interesse local;
II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;
[...]
Assim, sob o aspecto da competência material, o tema é adequado ao âmbito
municipal.
Quanto à iniciativa, o Projeto de Lei é de autoria parlamentar e cria programa
permanente de governo, definindo objetivos, adesão de empresas, contrapartidas, exigência
de termo de compromisso, fornecimento de relatórios, concessão de selo oficial, celebração
de parcerias e atribuições ao Executivo, bem como impondo-lhe o dever de regulamentar a
lei.
Fone/WhatsApp: (51) 3211-1527 - Site: www.igam.com.br
2
A jurisprudência consolidada, por simetria com os arts. 2º, 61, §1º, e 84 da
Constituição Federal, entende que leis que instituem programas governamentais, organizam
a ação administrativa, criam atribuições para órgãos do Executivo ou impõem
regulamentação futura são de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo local.
Configura-se, portanto, vício formal de iniciativa, por violação ao princípio da separação e da
harmonia entre os Poderes, reproduzido na esfera municipal.
Veja-se o posicionamento do TJ/RS, em temática semelhante:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 6.099/2014. MUNICÍPIO DE
PELOTAS. PROGRAMA "INTERNET LIVRE". INCONSTITUCIONALIDADE
FORMAL POR VÍCIO DE INICIATIVA. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO CHEFE DO
PODER EXECUTIVO. VIOLAÇÃO À SEPARAÇÃO DOS PODERES. É
inconstitucional a Lei Municipal de iniciativa do Poder Legislativo que,
instituindo programa de internet livre por meio de instalação de redes
públicas "wireless", estabelece uma série de atribuições às secretarias e
órgãos da administração pública. Competência privativa do chefe do Poder
Executivo para dispor sobre a matéria, a teor do artigo 60, inciso II, d, da
Constituição do Estado do Rio Grande do Sul. A Constituição Estadual (da
mesma forma que a Constituição Federal), quando estabelece um rol de
matérias cuja iniciativa é reservada a uma estrutura de poder, o faz como
garantia da independência e harmonia entre os poderes. Quando o
legislativo municipal interfere nas competências que são reservadas à
iniciativa privativa do Prefeito - como, no caso, para estabelecer atribuições
às Secretarias e órgãos da administração pública - não apenas incorre em
inconstitucionalidade formal por vício de iniciativa (inconstitucionalidade
subjetiva), senão que implica também flagrante violação à independência e
harmonia dos Poderes que compõem o ente federativo. AÇÃO DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA PROCEDENTE. UNÂNIME. (Ação Direta
de Inconstitucionalidade Nº 70061167771, Tribunal Pleno,... Tribunal de
Justiça do RS, Relator.: Marcelo Bandeira Pereira, Julgado em 17/11/2014).
(TJ-RS - ADI: 70061167771 RS, Relator: Marcelo Bandeira Pereira, Data de
Julgamento: 17/11/2014, Tribunal Pleno, Data de Publicação: Diário da
Justiça do dia 25/11/2014)
A exemplo do mencionado na decisão do TJ/RS, os atos destinados como
contrapartida serão realizados pelos servidores do Poder Executivo, ou seja, são novas ações
que serão a eles impostas, logo, indiretamente cria-se ações ao governo por ato
parlamentar.
No campo dos princípios da Administração Pública, o Projeto condiciona a
prestação de determinados serviços e obras públicas (reparo de passeios públicos, apoio em
esgotamento sanitário e redes pluviais, colaboração em gestão de resíduos, prioridade em
Fone/WhatsApp: (51) 3211-1527 - Site: www.igam.com.br
3
feiras e eventos) à adesão voluntária das empresas ao Programa e ao cumprimento de
requisitos de composição de seu quadro funcional.
Embora o texto ressalve que tais contrapartidas observarão disponibilidade
orçamentária, planejamento urbano e programação de obras, o critério de escolha dos
beneficiários passa a ser, em grande medida, a adesão ao Programa e o perfil etário dos
empregados da empresa, e não critérios estritamente técnicos, gerais e impessoais. Tal
desenho gera risco relevante de afronta aos princípios da impessoalidade, isonomia e
moralidade administrativa, consagrados no caput do art. 37 da Constituição Federal:
Constituição Federal,
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos
princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficiência [...]
A concessão preferencial de obras e serviços públicos a empresas específicas,
em função de sua adesão a um programa de contratação de trabalhadores 50+, pode ser
caracterizada como privilégio indevido, sobretudo em áreas em que, via de regra, a
obrigação primária pela manutenção de passeios é do proprietário ou possuidor do imóvel
(Código de Posturas LC nº 19, de 19961
), e a atuação do Município deve obedecer a critérios
técnicos e gerais definidos em planos e programas setoriais, não vinculados ao perfil de
contratações privadas.
Ainda que a lei preveja análise técnica, proporcionalidade e relevância social,
o próprio rol de contrapartidas e a previsão de prioridade em feiras e eventos estabelecem,
em lei, um recorte preferencial em favor de determinado grupo de empresas, com
fundamento em política de recursos humanos privada, o que pode ser questionado como
desvio de finalidade (uso de recursos públicos em benefício específico de particulares) e
quebra da isonomia entre contribuintes e empreendedores locais que não participem do
Programa.
Recomenda-se, sob o prisma material, que o incentivo público se concentre
em medidas de reconhecimento simbólico e de baixo impacto (selo, divulgação institucional,
inclusão em campanhas educativas) e, se mantidos serviços e obras, que estes sejam
inseridos em programas gerais, com critérios objetivos e impessoais, desvinculados de
vínculos individuais com empresas.
1 Art. 76 – Os proprietários de terrenos, edificados ou não, localizados em logradouros públicos que possuam
meio fio, são obrigados a executa o pavimento do passeio fronteiro a seus imóveis, dentro dos padrões
estabelecidos pelo Município, e mantê-los em bom estado de conservação.
Fone/WhatsApp: (51) 3211-1527 - Site: www.igam.com.br
4
No aspecto financeiro, o art. 9º afirma que o Programa observará a Lei
Complementar nº 101/2000 e será implementado conforme disponibilidade orçamentária e
financeira, “sem criação de despesas obrigatórias de caráter continuado”. De todo modo, a
instituição de um programa permanente que potencialmente enseja execução de obras e
serviços requer observância aos comandos gerais da Lei de Responsabilidade Fiscal, em
especial quanto à criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que
acarrete aumento de despesa:
Lei Complementar nº 101/2000
Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental
que acarrete aumento de despesa será acompanhado de: I-estimativa do
impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor
e nos dois subsequentes; II-declaração do ordenador da despesa de que o
aumento tem adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária
anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes
orçamentárias.
Ainda que as ações sejam condicionadas à disponibilidade orçamentária e não
configurem obrigatoriedade continuada específica, é recomendável que o Executivo, ao
regulamentar e executar eventual programa de natureza semelhante, apresente a estimativa
de impacto e demonstre a compatibilidade com PPA, LDO e LOA. Para fins de análise do
Projeto, todavia, o principal óbice não é fiscal, mas de iniciativa e desenho das
contrapartidas.
Por fim, ressalta-se que os objetivos de inclusão etária, combate ao
preconceito e valorização da experiência profissional são juridicamente legítimos e
compatíveis com a ordem constitucional. O problema jurídico central reside na forma de
implementação escolhida (programa de governo com detalhada disciplina de execução, de
iniciativa parlamentar, e com contrapartidas públicas potencialmente conflitantes com os
princípios da Administração), e não na finalidade em si.
Uma solução adequada seria a construção de proposta de iniciativa do
Prefeito, ajustando o conteúdo para afastar privilégios indevidos e garantir a plena
observância dos princípios da impessoalidade, isonomia e moralidade.
III. Conclusão.
Conclui-se que o Projeto de Lei Ordinária nº 159/2025, embora materialmente
voltado a finalidade legítima de inclusão e valorização de trabalhadores com 50 anos ou
Fone/WhatsApp: (51) 3211-1527 - Site: www.igam.com.br
5
mais, padece de vício formal de iniciativa ao instituir programa de governo, atribuir
competências e impor regulamentação ao Poder Executivo por iniciativa parlamentar, além
de conter contrapartidas que podem vulnerar os princípios de impessoalidade, isonomia e
moralidade administrativa.
Recomenda-se que o Projeto seja encaminhamento da pauta a Chefe do
Poder Executivo para, querendo, propor iniciativa própria, com revisão das contrapartidas e
desenho do programa em conformidade com as balizas constitucionais e fiscais apontadas.
Dessa forma, afasta-se o vício forma, e resguarda-se a iniciativa política da matéria.
O IGAM permanece à disposição.
CRISTIANE ALMEIDA MACHADO
Advogada, OAB/RS 123.896
Consultora Jurídica do IGAM
ROGER ARAÚJO MACHADO
Advogado, OAB/RS 93.173B
Consultor Jurídico do IGAM