Câmara de Vereadores - Sant'Ana do Livramento/RS
Gabinete - Vereadora
JULIANA LEMOS PRATES
COMISSÃO REPRESENTATIVA
MATÉRIA: Projeto de Lei Ordinária nº 187/2025
PROMOVENTE: Executivo Municipal
ASSUNTO: Institui o Adicional de Exposição ao Risco Institucional no âmbito
da Secretaria Municipal de Segurança Pública e dá outras providências.
PARECER
|. RELATÓRIO
Submete-se à apreciação da Comissão Representativa o Projeto de
Lei Ordinária nº 187/2025, de iniciativa do Poder Executivo Municipal, que
institui o denominado “Adicional de Exposição ao Risco Institucional (AERIY
no âmbito da Secretaria Municipal de Segurança Pública e dá outras
providências.
A proposição objetiva conceder vantagem financeira aos ocupantes
dos cargos de Secretário e Secretário Adjunto de Segurança Pública, fixada
em percentual correspondente a 50% do vencimento básico, declarada de
natureza indenizatória, a ser percebida enquanto no exercício da função,
inclusive com previsão de efeitos financeiros retroativos à data da posse dos
atuais titulares.
No curso da tramitação, foram juntados aos autos o Parecer Contábil
emitido pelo Setor Financeiro da Câmara Municipal e a Orientação Técnica
IGAM nº 227/2026, que examinou o mérito jurídico da matéria.
É o sucinto relatório.
Il. ANÁLISE
a. Da iniciativa e da competência formal
A proposição insere-se, sob o aspecto formal, no âmbito da iniciativa
privativa do Chefe do Poder Executivo, por tratar de matéria relacionada ao
regime jurídico e à remuneração de agentes políticos, não se identificando,
nesse ponto, vício de iniciativa. Igualmente, encontra respaldo na
competência municipal para organizar sua estrutura administrativa e as
políticas públicas relacionadas à segurança pública local.
Todavia, a regularidade formal da iniciativa não afasta a necessidade
de exame rigoroso da compatibilidade material da proposição com o
ordenamento jurídico vigente.
b. Do regime jurídico remuneratório vigente dos secretários municipais
A Lei Municipal nº 8.239/2024 fixou, de forma expressa e para todo o
período de 1º de janeiro de 2025 a 31 de dezembro de 2028, o subsídio
mensal dos Secretários Municipais, adotando o regime constitucional de
subsídio em parcela única, nos termos do art. 39, 8 4º, da Constituição
Federal.
Referida norma estabeleceu um regime remuneratório fechado, no
qual o valor do subsídio somente pode ser alterado mediante revisão geral
anual, conforme autorizado pelo art. 2º da própria lei específica, limitada à
recomposição inflacionária e aplicada de forma linear, impessoal e
simultânea à revisão da remuneração dos servidores municipais. Não há, na
legislação vigente, qualquer autorização para criação de parcelas autônomas,
adicionais ou gratificações setoriais durante a vigência do quadriênio.
Nesse contexto normativo, a instituição de nova vantagem financeira
aos Secretários Municipais, ainda que sob a denominação de verba
indenizatória, deve ser analisada à luz das restrições próprias do regime de
subsídio adotado.
c. Da natureza jurídica da verba instituída pelo projeto
Antes de examinar especificamente a natureza jurídica do Adicional
de Exposição ao Risco Institucional - AERI, impõe-se delimitar, de forma
conceitual, a distinção entre verbas de natureza remuneratória e verbas de
natureza indenizatória no âmbito do direito público. As verbas
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remuneratórias constituem contraprestação pelo exercício do cargo, função
ou mandato, integrando a remuneração ou o subsídio do agente público,
sendo devidas de forma habitual ou permanente, independentemente da
ocorrência de gasto efetivo. Já as verbas indenizatórias têm finalidade
diversa, destinando-se exclusivamente ao ressarcimento de despesas
extraordinárias suportadas pelo agente no interesse da Administração,
estando necessariamente vinculadas a fatos concretos a gastos
comprováveis e a situações eventuais, sem caráter contínuo, automático ou
incorporável. A natureza jurídica da parcela, portanto, não decorre da
denominação que lhe é atribuída pela lei, mas de suas características
materiais.
A adoção de cláusulas normativas do presente projeto de lei que
vedam a incorporação da parcela ou afastam seus reflexos remuneratórios
não tem o condão de, isoladamente, conferir natureza indenizatória à
vantagem instituída. No direito público, a indenização pressupõe nexo direto
entre pagamento e ressarcimento de despesa extraordinária efetivamente
suportada, não se confundindo com compensações abstratas pelo grau de
responsabilidade, complexidade decisória ou relevância estratégica das
atribuições do cargo, as quais se inserem no próprio conteúdo funcional da
função exercida.
Diante dessas premissas, a qualificação jurídica da parcela instituída
deve ser extraída de suas características materiais, consideradas de forma
integrada, especialmente quanto ao vínculo com o exercício do cargo, à
existência ou não de fato gerador extraordinário, à finalidade do pagamento
e ao regime jurídico delineado pela norma. Quando a vantagem é devida de
modo automático e continuado, independentemente da ocorrência de
despesa a ser ressarcida, desvinculada de situação concreta e calculada
como percentual de 50% do vencimento básico, evidencia-se que sua
finalidade não é recompor prejuízo ou gasto específico, mas acrescer a
contraprestação pelo exercício da função, circunstância que afasta a
natureza indenizatória e atrai o regime jurídico próprio das parcelas
remuneratórias.
Neste passo, embora o Projeto de Lei denomine a parcela como
indenizatória, a análise de seu conteúdo revela que a verba proposta
apresenta características próprias de vantagem remuneratória. Trata-se de
pagamento fixo e mensal, calculado como percentual do subsídio, devido
automaticamente em razão: do exercício do cargo, independentemente da
comprovação de qualquer despesa, dano ou ônus efetivamente suportado
pelo agente político.
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Dessa forma, a verba instituída pelo projeto não se amolda ao
conceito jurídico de indenização, mas configura, materialmente, vantagem
remuneratória adicional.
d. Da incompatibilidade com o regime de subsídio em parcela única
Reconhecida a natureza materialmente remuneratória da verba
proposta, impõe-se concluir pela sua incompatibilidade com o regime de
subsídio em parcela única adotado para os Secretários Municipais. O art. 39,
$ 4º, da Constituição Federal veda o acréscimo de gratificações, adicionais ou
outras parcelas remuneratórias ao subsídio, admitindo apenas verbas
indenizatórias estritas, de caráter excepcional e ressarcitório.
A criação de um adicional autônomo, fixado em percentual elevado
do subsídio e pago de forma contínua, configura remuneração paralela, em
afronta direta ao modelo constitucional e à Lei Municipal nº 8.239/2024, que
disciplinou exaustivamente a remuneração dos agentes políticos para o
período em curso.
e. Dos aspectos complementares
Reconhecida, nos itens anteriores, a inviabilidade material da
proposição em razão da natureza jurídica da verba instituída, impõe-se,
ainda, complementar a análise sob a ótica orçamentária e financeira,
considerando os elementos relevantes à adequada apreciação da matéria
por esta Comissão, especialmente aqueles relacionados ao planejamento, à
responsabilidade fiscal e à validade constitucional da despesa pretendida.
Nesse contexto, verifica-se que a proponente deixou de instruir o
processo legislativo com o demonstrativo do impacto orçamentário-
financeiro exigido pelo art. 16, inciso |, da Lei Complementar nº 101/2000.
Embora conste nos autos declaração do ordenador de despesas afirmando a
adequação da proposição às exigências dos arts. 16 e 17 da Lei
Complementar nº 101/2000, tal manifestação não supre a necessidade de
juntada formal do demonstrativo de impacto orçamentário-financeiro,
requisito que deve ser aferido objetivamente pelo Poder Legislativo no
âmbito do processo legislativo.
Além disso, não se identifica, na Lei de Diretrizes Orçamentárias
vigente, autorização específica para a criação da despesa objeto da
proposição, o que afronta diretamente o disposto no art. 169, 8 1º, incisos | e
Il, da Constituição Federal, que condiciona a concessão de qualquer
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vantagem ou aumento de remuneração à existência de prévia dotação
orçamentária suficiente e à correspondente autorização na LDO. A ausência
desses requisitos configura óbice constitucional autônomo à regular
tramitação e eventual aprovação da matéria.
Dessa forma, independentemente das demais inconsistências já
apontadas, a proposição revela-se igualmente inviável sob o prisma
orçamentário e financeiro, tanto pela inobservância das exigências previstas
nos arts. 16 e 17 da Lei de Responsabilidade Fiscal quanto pela ausência de
conformidade com o art. 169 da Constituição Federal, o que reforça o cenário
de insegurança jurídica e fiscal da iniciativa.
f. Da retroatividade dos efeitos financeiros
Não obstante a inviabilidade material da proposição já evidenciada
na análise de sua natureza jurídica, bem como as inconsistências verificadas
sob os aspectos orçamentários e financeiros, revela-se pertinente registrar
considerações específicas acerca da retroatividade dos efeitos financeiros da
verba instituída, por se tratar de elemento que, por si só, agrava a fragilidade
jurídica da medida proposta.
A previsão de efeitos financeiros retroativos à data da posse dos
agentes políticos constitui fator adicional de incompatibilidade com o
ordenamento jurídico. A concessão de qualquer vantagem de natureza
remuneratória pressupõe a edição de lei específica prévia, nos termos do art.
37, inciso X, da Constituição Federal, sendo incompatível com o princípio
da legalidade estrita a instituição de benefício com efeitos pretéritos,
especialmente quando inexistente, à época, autorização legal e
orçamentária para a correspondente despesa.
No caso em exame, a retroatividade não se limita a mero ajuste
temporal de pagamento, mas implica a atribuição de efeitos financeiros a
período anterior à própria existência da norma instituidora da vantagem,
aproximando-se de verdadeiro benefício ex post facto. Tal circunstância
compromete a previsibilidade das contas públicas e fragiliza o controle
legislativo prévio sobre a despesa, na medida em que o Parlamento é
chamado a convalidar, posteriormente, obrigação financeira não submetida à
análise técnica e orçamentária no momento adequado.
Além disso, a retroatividade potencializa riscos de afronta às normas
de planejamento e responsabilidade fiscal, uma vez que a despesa referente
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a períodos pretéritos não foi considerada nos instrumentos orçamentários
correspondentes nem avaliada quanto a seus impactos no exercício próprio.
Soma-se a isso a possível violação aos princípios da moralidade
administrativa e da segurança jurídica, na medida em que se rompe a lógica
de que vantagens financeiras a agentes políticos devem ser instituídas de
forma prospectiva, transparente e previamente autorizada, de modo a evitar
surpresas fiscais e questionamentos futuros pelos órgãos de controle.
g. Considerações finais e orientação prospectiva
Não obstante as conclusões acima expostas quanto à inviabilidade
jurídica do Projeto de Lei Ordinária nº 187/2025, tal circunstância não impede
que a matéria seja objeto de futura reflexão legislativa, desde que
observados os limites constitucionais e legais que regem a remuneração dos
agentes políticos municipais.
Com o término da vigência da Lei Municipal nº 8.239/2024, que
atualmente disciplina a fixação dos subsídios do Prefeito, do Vice-Prefeito e
dos Secretários Municipais, eventual proposição futura poderá reavaliar os
critérios de fixação dos subsídios para o próximo quadriênio, observada a
regra de iniciativa, a anterioridade legal e as diretrizes constitucionais
aplicáveis, inclusive quanto à possibilidade de diferenciação entre cargos,
conforme o ordenamento jurídico e a estrutura administrativa então vigente.
Nessa perspectiva, eventual valorização do cargo de Secretário Municipal de
Segurança Pública deverá ocorrer, se assim entender o legislador, por meio
da fixação de subsídio próprio e diferenciado já na lei do quadriênio
correspondente, com as devidas adequações legais e necessárias para a
proposição.
De igual modo, eventual discussão futura acerca da instituição de
verbas de natureza indenizatória deverá observar, de forma rigorosa, os
parâmetros constitucionais e legais que delimitam essa espécie de despesa,
especialmente no que se refere à sua finalidade estritamente ressarcitória, ao
caráter excepcional e à necessária desvinculação de qualquer forma de
remuneração pelo exercício do cargo. A adoção de modelagem normativa
compatível com tais balizas mostra-se essencial para assegurar a
coerência do sistema jurídico, a previsibilidade fiscal e a estabilidade
institucional da atuação legislativa, prevenindo questionamentos
posteriores pelos órgãos de controle e preservando a segurança jurídica
do processo legislativo.
Il. CONCLUSÃO
Diante de todo o exposto, esta Relatoria da Comissão Representativa
conclui que o Projeto de Lei Ordinária nº 187/2025, na forma em que se
apresenta, revela vício material relevante, ao instituir vantagem que, embora
denominada indenizatória, possui natureza substancialmente remuneratória,
incompatível com o regime de subsídio em parcela única vigente para os
Secretários Municipais, nos termos do art. 39, 8 4º, da Constituição Federal e
da Lei Municipal nº 8.239/2024.
Adicionalmente, constata-se que o projeto apresenta inconsistências
sob o aspecto orçamentário e financeiro, diante da ausência de
demonstrativo formal do impacto orçamentário-financeiro e de comprovação
de compatibilidade com a Lei de Diretrizes Orçamentárias vigente, conforme
apontado no Parecer Contábil acostado aos autos, o que compromete a
adequada avaliação de sua viabilidade.
Registra-se que a presente manifestação resulta da apreciação
técnica e jurídica da proposição nos limites formais do processo legislativo,
observada a autonomia decisória do órgão legislativo no exercício de sua
competência constitucional e a independência entre os Poderes. Eventual
discordância quanto às conclusões adotadas deverá ser deduzida pelas vias
regimentais próprias, sendo inadequada eventual revisão do mérito do
parecer por meios estranhos à tramitação legislativa.
Diante desse conjunto de fundamentos, a Comissão Representativa
manifesta-se de forma desfavorável à proposição, reconhecendo sua
ilegalidade, antirregimentalidade e inconstitucionalidade, bem como
opinando pela rejeição do Projeto de Lei Ordinária nº 187/2025, na forma
proposta, sem prejuízo de que o tema possa ser futuramente reapreciado,
desde que observados os parâmetros constitucionais, legais e fiscais
aplicáveis.
Sant'Ana do Livramento, RS, 03 de fevereiro de 2026.
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