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Porto Alegre, 18 de fevereiro de 2026.
Orientação Técnica IGAM nº 2.276/2026. )
Il. Relatório
O Poder Legislativo do Município de Santana do Livramento solicita orientação
acerca da constitucionalidade, legalidade e técnica legislativa do Projeto de Lei Ordinária
nº 2/2026, de iniciativa parlamentar, que impõe aos postos de saúde municipais o dever de
realizar atendimento imediato, sem prévio agendamento, em casos de “contingência” no
âmbito do Município.
H. Análise técnica
A matéria insere-se no campo da saúde pública, de competência comum dos
entes federados e de competência legislativa municipal suplementar (art. 30, | e Il, da
Constituição Federal), em harmonia com o direito fundamental à saúde previsto na
Constituição. O próprio Supremo Tribunal Federal reconhece a centralidade desse direito,
conforme se extrai de julgado paradigmático:
A Constituição e o Supremo atualizada até 2017 - edição 6
e O direito à saúde — além de qualificar-se como direito fundamental que
assiste a todas as pessoas — representa consequência constitucional
indissociável do direito à vida. O poder público, qualquer que seja a esfera
institucional de sua atuação no plano da organização federativa brasileira, não
pode mostrar-se indiferente ao problema da saúde da população, sob pena
de incidir, ainda que por censurável omissão, em grave comportamento
inconstitucional. (...) [RE 271.286 Agr, rel. min. Celso de Mello, j. 12-9-2000,
22 T, DJ de 24-11-2000.)
Há, portanto, pertinência material do tema à atuação do Município, sendo
legítimo buscar assegurar atendimento adequado aos cidadãos.
Entretanto, a forma como o projeto atua interfere diretamente na organização
e no funcionamento dos serviços de saúde municipais, impondo deveres operacionais
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específicos aos postos: obrigação de atendimento “de contingência” em livre demanda,
definição sumária do que sejam tais casos e determinação de fluxo mínimo (avaliação médica,
estabilização e encaminhamento).
Isso não se limita a declarar direitos do usuário, mas disciplina a rotina de
trabalho, o modelo de atendimento e a alocação de recursos humanos e materiais, ingerindo
na gestão interna da Secretaria Municipal de Saúde.
A Constituição estabelece, por simetria, que leis que versem sobre organização
administrativa e funcionamento de órgãos do Poder Executivo dependem de iniciativa
privativa do Chefe do Executivo, extraída do art. 61, 8 18, Il, e, da Constituição Federal. A
doutrina jurisprudencial do STF, resumida em obra de referência, registra:
No mesmo sentido, o Supremo explicou que compete ao Executivo
encaminhar projetos que alterem procedimentos de serviços sob sua responsabilidade,
vedando ao Parlamento disciplinar diretamente a operação desses serviços:
A lógica desses precedentes se aplica ao caso: o PL nº 2/2026, proposto por
vereador, reestrutura a forma de atendimento na atenção básica, definindo obrigações de
acolhimento imediato e fluxos mínimos em cada posto de saúde, o que é típico ato de gestão
do Executivo e demanda planejamento técnico assistencial.
Além do vício de iniciativa, o projeto colide com a repartição interna de
competências do Sistema Único de Saúde, na medida em que a Lei Orgânica da Saúde (Lei
nº 8.080/1990) e as normas do SUS atribuem aos gestores executivos e instâncias de
pactuação (CIR, CIB, Conselho Municipal de Saúde) o desenho das redes de atenção, portas
de entrada, fluxos de urgência e critérios de classificação de risco.
Não cabe à lei de iniciativa parlamentar engessar, de forma uniforme, o modo
como cada unidade básica deve organizar seu acolhimento de urgência, sob pena de
comprometer o planejamento estabelecido no Plano Municipal de Saúde e na Programação
Anual de Saúde.
Do ponto de vista material e técnico, o texto também apresenta problemas
relevantes. Os “casos de contingência” são definidos apenas como situações que “exigem
atendimento médico imediato”, com exemplos genéricos (“lesões graves” e “doenças agudas
ou crônicas descompensadas”), sem remissão a protocolos de classificação de risco ou normas
técnicas do Ministério da Saúde.
Isso gera elevada margem de subjetividade, pode conflitar com fluxos já
pactuados (por exemplo, encaminhamento direto de determinadas urgências para pronto-
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atendimentos ou hospital) e pode induzir a entendimento de que toda situação urgente deva
ser absorvida pela unidade básica, ainda que ela não disponha de estrutura física,
equipamentos ou equipe dimensionada para atendimento de urgência/emergência.
Há ainda risco de conflito com normas superiores que dispõem sobre a
organização da atenção básica e da urgência no SUS, pois o Município deve observar diretrizes
gerais nacionais na estruturação de seus serviços.
mm. Conclusão
Conclui-se que o Projeto de Lei Ordinária nº 002/2026 é materialmente
pertinente ao tema saúde, mas padece de vício formal de iniciativa, por invadir competência
privativa do Chefe do Poder Executivo para dispor sobre organização e funcionamento dos
serviços municipais de saúde, em afronta ao art. 61, 8 1º, Il, e, da Constituição Federal e ao
princípio da separação dos poderes.
Além disso, apresenta fragilidades relevantes de técnica legislativa e de
compatibilização com a gestão do SUS. Recomenda-se à Câmara Municipal o arquivamento da
proposição na forma apresentada.
O IGAM permanece à disposição.
Ot
VOLNEÍI MOREIRA DOS SANTOS
OAB/RS nº 26.676
Consultor Jurídico do IGAM
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