Câmara Municipal de Sant'Ana do Livramento — R$
Procuradoria Jurídica
Parecer nº 006/2026
Emenda ao Projeto de Lei nº 108/2025, que
“Institui o Programa de Escolas Cívico-
Militares, no âmbito do Município de
Sant'Ana do Livramento e cria 06 (seis)
cargos de Instrutor de Escola Cívico-
Militar”. Inconstitucionalidade. Iniciativa
reservada do Chefe do Poder Executivo.
Limites ao poder de emenda parlamentar.
Sanção. Insubsistência de convalidação de
vício formal.
Trata-se de solicitação de parecer formulada pelo Vereador Dagberto Reis, acerca da emenda
apresentada pelo Vereador Elso Leonel Silva Alvienes, ao PL nº 108/2025, que “Institui o Programa
de Escolas Cívico-Militares, no âmbito do município de Sant'Ana do Livramento e cria 06 (seis)
cargos de Instrutor de Escola Cívico-Militar”. Autuado e rubricado até fls. 70. Recebida a solicitação
de parecer em 22/05/2026.
A emenda proposta modifica o projeto original ao substituir uma das vagas de instrutor pela
função de gestor em escolas cívico-militares, ajustando a estrutura de cargos € remunerações. Essa
alteração visa incluir novas atribuições de coordenação, supervisão e avaliação das atividades no
ambiente escolar. Segundo a justificativa parlamentar, a medida aprimora a organização do projeto e,
simultaneamente, gera uma leve redução nos custos mensais previstos.
Todavia, a emenda sob exame não se limita à disciplina programática da política pública. Ela
ingressa diretamente em matéria de organização administrativa e funcional do Poder Executivo, pois
altera cargos, quantitativos, atribuições e padrões remuneratórios vinculados à Secretaria Municipal de
Educação.
Por simetria constitucional, compete privativamente ao Chefe do Poder Executivo iniciar leis
que disponham sobre criação de cargos, funções ou empregos públicos na Administração direta e
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autárquica, aumento de remuneração, servidores públicos, regime jurídico e organização
administrativa. No plano federal, essa matriz encontra-se no art. 61, $ 1º, II, “a” e “c”, da Constituição
Federal, aplicável, por simetria, aos Estados e Municípios quando se trate de organização do
Executivo e regime funcional de seus servidores:
Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a
qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do
Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da
República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais
Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na
forma e nos casos previstos nesta Constituição.
$ 1º São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis
que:
II - disponham sobre:
a) criação de cargos, funções ou empregos públicos na
administração direta e autárquica ou aumento de sua
remuneração;
c) servidores públicos da União e Territórios, seu regime jurídico,
provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria; (Redação
dada pela Emenda Constitucional nº 18, de 1998)
Ainda, a Constituição do Estado do Rio Grande do Sul:
Art. 8º. O Município, dotado de autonomia política, administrativa
e financeira, reger-se-á por lei orgânica e pela legislação que
adotar, observados os princípios estabelecidos na CF/88 e nesta
Constituição.
Art. 60. São de iniciativa privativa do Governador do Estado as
leis que:
II — disponham sobre:
d) criação, estruturação e atribuições das Secretarias e órgãos da
administração pública.
Art. 82. Compete ao Governador, privativamente:
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II - exercer, com o auxílio dos Secretários de Estado, a direção
superior da administração estadual;
JT — iniciar o processo legislativo, na forma e nos casos previstos
nesta Constituição.
Vil — dispor sobre a organização e o funcionamento da
administração estadual.
O art. 63, 1, da Constituição Federal também veda aumento de despesa nos projetos de
iniciativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo, o que limita o poder de emenda parlamentar em
proposições sujeitas à iniciativa reservada:
Art. 63. Não será admitido aumento da despesa prevista:
I- nos projetos de iniciativa exclusiva do Presidente da República,
ressalvado o disposto no art. 166, $3ºe $ 4º;
O Poder Legislativo possui competência para deliberar, aperfeiçoar e emendar proposições
legislativas. Contudo, em projetos de iniciativa reservada do Executivo, esse poder de emenda não é
absoluto. A admissibilidade da emenda depende, cumulativamente, de pertinência temática com o
projeto original e de ausência de invasão da matéria constitucionalmente reservada, especialmente
quando envolver organização administrativa, atribuições de órgãos, regime jurídico de servidores,
criação ou transformação de cargos e aumento ou redefinição remuneratória.
No caso concreto, a emenda ultrapassa os limites admissíveis do poder de emenda. Não se
trata de simples correção de redação, técnica legislativa ou ajuste formal. A proposta parlamentar
redesenha a estrutura funcional concebida pelo Executivo, substituindo um cargo de Instrutor por um
cargo de Gestor, atribuindo-lhe funções próprias e alterando a tabela remuneratória.
A criação do cargo de Gestor, ainda que por substituição quantitativa de um cargo de Instrutor,
representa alteração qualitativa da estrutura administrativa. O cargo possui nomenclatura própria,
atribuições específicas e padrão remuneratório diferenciado. A emenda, portanto, não apenas
reorganiza a redação do projeto: ela introduz nova solução administrativa no âmbito de órgão do
Executivo.
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Esse tipo de alteração interfere diretamente na esfera de reserva administrativa do Prefeito, a
quem compete definir, originariamente, a estrutura necessária à execução de suas políticas públicas, o
desenho dos cargos vinculados à Administração, as atribuições funcionais e o respectivo padrão
remuneratório.
As alterações incidem diretamente sobre o padrão remuneratório dos servidores, matéria que
está sujeita à iniciativa reservada do Chefe do Poder Executivo. Ainda que a justificativa sustente
redução global do impacto financeiro mensal, o vício não se restringe à existência ou inexistência de
aumento global de despesa. O problema jurídico principal é a ingerência parlamentar em matéria
funcional e remuneratória reservada ao Executivo.
A orientação do Supremo Tribunal Federal é consolidada no sentido de que projetos relativos
a servidores públicos, criação de cargos, regime jurídico, estrutura administrativa e remuneração
submetem-se à iniciativa reservada do Chefe do Poder Executivo. O Tema! 686 da repercussão geral
fixou a tese de que há reserva de iniciativa do Chefe do Executivo para normas que alterem o padrão
remuneratório dos servidores públicos e que são formalmente inconstitucionais emendas
parlamentares que impliquem aumento de despesa em projeto de iniciativa reservada. Registre-se que
a sanção do Chefe do Executivo não convalida usurpação de iniciativa:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI Nº
6.842/2022, DO MUNICÍPIO DE BENTO GONÇALVES.
CONSELHO MUNICIPAL DO PATRIMÔNIO HISTÓRICO E
CULTURAL. ÓRGÃO DA
ADMINISTRAÇÃO. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL.
VÍCIO DE INICIATIVA. MATÉRIA RESERVADA À INICIATIVA
LEGISLATIVA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER
EXECUTIVO. INDEPENDÊNCIA E HARMONIA ENTRE OS
PODERES. VÍCIO INSANÁVEL. 1 - Lei Municipal nº 6842/2022,
do Município de Bento Gonçalves, que altera dispositivos atinentes
! «Tese: 1- Há reserva de iniciativa do Chefe do Poder Executivo para edição de normas que alterem o padrão remuneratório dos servidores
públicos (art. 61, 8 1º, II, a, da CF); II - São formalmente inconstitucionais emendas parlamentares que impliquem aumento de despesa em
projeto de lei de iniciativa reservada do Chefe do Poder Executivo (art. 63, I, da CF)”
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Res
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ao Conselho Municipal do Patrimônio Histórico e Cultural. II -
Lei Municipal de iniciativa do Poder Legislativo que dispõe sobre
atribuições do Conselho Municipal do Patrimônio Histórico e
Cultural, órgão consultivo, deliberativo, e de assessoramento,
vinculado à Administração Municipal. A Câmara de Vereadores
disciplinou a atuação de órgão de assessoramento e colaboração
da Administração local, matéria cuja iniciativa legislativa compete
privativamente ao Chefe do Poder Executivo. Afronta ao art. 60,
JW, “d”, da Constituição Estadual. II — Interferência em
atribuições privativas do Chefe do Executivo, incluindo a direção
superior da Administração, a competência para dispor sobre a sua
organização e funcionamento, e a iniciativa legislativa reservada.
Desrespeito às normas contida no art. 82, Il, IWl e VI da
Constituição Estadual. IV - A caracterização do vício de iniciativa
no processo legislativo também implica a violação do princípio da
separação e independência dos Poderes no âmbito municipal,
com previsão no artigo 10 da Constituição Estadual. V - A
sanção, tácita ou expressa, do Chefe do Poder Executivo, não
possui o condão de convalidar o vício de iniciativa. Precedentes
do STF e desta Corte AÇÃO DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA PROCEDENTE.
UNÂNIME. (Direta de Inconstitucionalidade, Nº 70085635753,
Tribunal Pleno, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Rui
Portanova, Julgado em: 11-11-2022) [grifo nosso]
O Tema? 917 do STF, por sua vez, estabelece que não usurpa competência privativa do Chefe
do Executivo a lei que, embora crie despesa, não trate da estrutura ou da atribuição de órgãos públicos
nem do regime jurídico de servidores. Essa tese, entretanto, não favorece a validade da emenda sob
exame; ao contrário, confirma sua inadequação, pois a emenda trata precisamente de estrutura
administrativa, atribuições funcionais e regime remuneratório de cargos vinculados ao Executivo.
Ê “Tese: Não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua
estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, $ 1º, IL,"a", "c" e "e", da Constituição
Federal)”
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Eventual aprovação do projeto com a emenda e posterior sanção pelo Prefeito não suprem o
vício formal.
À iniciativa reservada não protege apenas a concordância final do Chefe do Executivo, mas o
próprio devido processo legislativo constitucional. A reserva de iniciativa confere ao Executivo a
prerrogativa institucional de deflagrar, desde a origem, o processo legislativo em matérias que
envolvam sua estrutura administrativa, seus servidores, seus cargos e seus padrões remuneratórios.
Se o Legislativo, por emenda, altera substancialmente essa conformação, criando cargo
diverso, modificando atribuições e redefinindo padrão remuneratório, o vício ocorre no processo de
formação da norma. A sanção posterior não retroage para transformar a emenda parlamentar em
iniciativa válida do Executivo.
Assim, ainda que o Prefeito concorde politicamente com a alteração ao sancionar a lei, a
norma permanecerá vulnerável a controle de constitucionalidade por vício formal de iniciativa e
violação à separação dos Poderes.
A justificativa da emenda afirma que a alteração reduziria o impacto financeiro mensal
originalmente previsto. Essa circunstância, se confirmada tecnicamente, poderia afastar, em tese, a
alegação específica de aumento global de despesa. Contudo, não afasta o vício de iniciativa.
Além disso, a alteração remuneratória proposta por emenda parlamentar exige cautela
adicional, porque modifica padrões de vencimento e redistribui remuneração entre cargos. O
Legislativo não pode, sob o fundamento de redução global de despesa, reclassificar cargos, alterar
padrões ou estabelecer nova arquitetura remuneratória de servidores do Executivo.
Caso o Executivo entenda conveniente a alteração, o caminho juridicamente adequado é o
encaminhamento de mensagem retificativa, substitutivo ou novo projeto pelo próprio Prefeito,
acompanhado da correspondente estimativa de impacto orçamentário-financeiro, demonstração de
compatibilidade com a Lei Orçamentária Anual, Lei de Diretrizes Orçamentárias, Plano Plurianual e
limites da Lei de Responsabilidade Fiscal, quando aplicável.
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Diante do exposto, o parecer, de caráter opinativo”, nos limites da solicitação, é pela
inconstitucionalidade da emenda apresentada, por vício formal de iniciativa, uma vez que a proposta
parlamentar altera matéria de iniciativa reservada do Chefe do Poder Executivo.
Sant” Ana do Livramento, 26 de maio de 2026.
LA
Christiano Fagundes da Silva
Procurador Jurídico
2 STF. MS 24073.
4 . A ] , A . RR A
O parecerista, como ensina a lição de Celso Antonio Bandeira de Mello, não pratica ato administrativo, “sendo, quando muito, ato de
administração consultiva, que visa informar, elucidar, sugerir providência administrativas a serem estabelecidas nos atos de administração
ativa.”. Prerrogativas da Advocacia Pública. Luiz Henrique Sormani Barbugiani. Editora Fórum. 2016. pág. 109.
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