materia nº 7/2021

ESTADO DO RIO GRANDE DO
e t': PODER 1
59t'SLÃTIVO
Câmara Municio@' IS vereadores de São Francisco de Assis
INDICAÇÃO nºtl?2021
JUSTIFICATIVA
on -
1cia I Legislativd
Senhor Presidente,
Apresento a V.Exa., nos termos do art. 159, do Regimento
Interno, a presente Indicação, a ser encaminhada ao Senhor Prefeito, ouvido o plenário
desta Casa, para que seja efetuada a reposição salarial dos servidores municipal, de
acordo com o IPCA.
Objetiva-se com esta proposição, efetuar a revrsao na
remuneração dos Servidores Públicos Municipais, detentores de Cargo de Provimento
Efetivo, Cargos em Comissão, Inativos e Pensionistas, no percentual total de 4,52%
(quatro vírgula cinquenta e dois por cento).
O índice de 4,52% (quatro vírgula cinquenta e dois por cento),
corresponde à inflação medida pelo IPCA, no período de dezembro de 2019 a dezembro
de 2020.
Ademais, a indicação ora encaminhada visa, fundamentalmente,
assegurar aos servidores públicos municipais, bem como aos detentores de cargo em
comissão, inativos e pensionistas, um direito funcional assegurado constitucionalmente,
estando esta proposição, portanto, a cumprir a exigência constitucional prevista no art.
37, X, d~Constituição da República, em percentual compatível com o orçamento.
Outrossim, a concessão da revisão geral encontra respaldo na Lei
Complementar Federal nº 173/2020, art. 8°, inciso VIII, a qual autoriza os Municípios
procederem a recomposição da perda inflacionária desde que o percentual seja o
estabelecido pelo IPCA.
Por fim, vale ressaltar que a concessão do reajuste produzirá
imediatamente impacto positivo na economia do nosso município, pois o número deu
servidores públicos representa uma parcela significativa de consumidores, que gastam
seus proventos no comércio local.
São Francisco de Assis .. . . _ , ,,
São Chico, esta terra é nossa! Doe Sangue, Doe Vida, Diga Nao as Drogas - Lei 3412012
Rua 13 de Janeiro, 535 - Centro - CEP: 97.610-000 - Fone: (55) 3252.1288 Site: www.saofranciscodeassis.rs.leg.br
ESTADO DO RIO GRAN~
PODER 1
5QtSLATIVO
Câmara Municioal IS Oereadores de São Francisco de Assis
-----
Segue em anexo a nota técnica nº (vide págs. 26 e 27) , do
Tribunal de Contas do Rio Grande do Sul e o seu posicionamento quanto ao tema em
comento.
BANCADA DO PDT, CÂMARA DE VEREADORES DE SÃO
FRANSCISCO DE ASSIS, RS, EM 14DE JANEIRO DE 2021.
<e«:
PDT
São Francisco de Assis .. . _ , ,, .
São Chico, esta terra é nossa! Doe Sangue, Doe Vida, Diga Nao as Drogas - Lei 3412012
Rua 13 de Janeiro, 535 - Centro - CEP: 97.610-000 - Fone: (55) 3252.1288 Site: www.saofranciscodeassis.rs.leg.br
l
(/) e»
I~ (')
'Q "·~
i~!
o:~~ ,f;>: (ti ('() .'.:=J ._ .••~
~ g fü ~ N Ü CIJ -fl
~ .. -
~~ o g ã
~.9-~{e*~ u .,_...,,o •..•.. (#')
··n1f.1o·r
1
'-);,)~it,;{t ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL
,A1\~ )J'-1 TRIBUNAL DE CONTAS ~~!~GRUPO DE ESTUDO SOBRE A LEI COMPLEMENTAR Nº 173/2020
~''1:.•.'11'~
ESTUDO SOBRE A LEI COMPLEMENTAR N2 173/20201
1. SUMÁRIO
O presente Grupo de Estudo foi instaurado pela Portaria nº 539/2020, tendo por
finalidade 2uma análise articulada da LeiComplementar nº 173, de 27 de maio de 2020, com
publicação no Diário Oficial da União de 28 de maio de 2020. A opção pela análise global do
diploma é feita com a intenção de preservar a racionalidade e a higidez da mesma.
2. ABRANGÊNCIA DO ESTUDO
Diversos entes (públicos/associativos) produziram materiais avaliativos do impacto
da nova legislação. No entanto, aspectos como o pouco tempo de vigência da norma, sua
natureza e finalidade, os impactos na dinâmica da administração pública, bem como a
existência de Ações Diretas de Inconstitucionalidade perante o Supremo Tribunal Federal,
foram tomados em consideração, de forma a se produzir uma análise que possibilita
diálogos complementares, mas que no sentido emprestado pelo Grupo, num primeiro
momento, circunscreve-se ao âmbito de conhecimento interno do Tribunal, mas que,
posteriormente, poderá ser externalizado, com as adequações necessárias à publicização,
considerando, inclusive, a atividade finalística do controle externo.
Na análise de uma legislação que possui complexidade, editada para o
enfrentamento de uma crise sanitária sem precedentes, com reflexos nos mais diversos
segmentos da sociedade, cabe adotar as bem lançadas palavras do Professor Emerson
Garcia, em Parecer sobre a Lei Complementar nº 173/2020, apresentadas ao Conselho
Nacional dos Procuradores- Geraisdos Ministérios Públicosdos Estadose da União 3:
68. As considerações realizadas são subsidiadas pelas regras de experiência e pelo
potencial expansivo dos enunciados linguísticos utilizados pela Lei Complementar
nº i 73/2020, sendo factível que as nuances da realidade tendem a descortinar
novos horizontes a serem enfrentados.
3. ·CONTEXTUALIZAÇÃO
É fato notório que o reconhecimento pela Organização Mundial de Saúde da
pandemia do coronavírus mostrou necessária a atuação do poder público no seu
enfrentamento, cujo marco normativo inicial foi a Lei Ordinária 13.979, de 6 de fevereiro de
1
Texto atualizado em 16.09.2020
2
O presente Grupo de Estudo, decorre das considerações formuladas na Nota Técnica nº 03/2020, da
Consultoria Técnica deste Tribunal.
3https://
cnpg.org.br/i mages/arquivos/doeumentos publicos/notas tecn icas/2019/2020/Pa recerLCl 73202018
062020 - Assinado 1.pdf
1
ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL
TRIBUNAL DE CONTAS
GRUPO DE ESTUDO SOBRE A LEI COMPLEMENTAR Nº 173/2020
2020 (Dispõe sobre as medidas para enfrentamento da emergência de saúde pública de
importância internacional decorrente do coronavírus responsável pelo surto de 2019} que
regulou diversas formas de tratamento por parte da administração pública no combate à
crise sanitária.
No entanto, a dimensão da pandemia demonstrou que aqueles instrumentos eram
insuficientes. No campo do direito financeiro, houve a necessidade de reavaliação, numa
matriz pragmática, de condicionantes impostos pela Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei
Complementar 101/2000} 4:
Há, porém, situações onde o surgimento de condições supervenientes
absolutamente imprevisíveis afetam radicalmente a possibilidade de execução do
orçamento planejado, tendo a própria LRF, em seu artigo 65, estabelecido um
regime emergencial para os casosde reconhecimento de calamidade pública, onde
haverá a dispensa da recondução de limite da dívida, bem como o cumprimento da
meta fiscal; evitando-se, dessamaneira, o contingenciamento de recursos; além do
afastamento de eventuais sanções pelo descumprimento de limite de gastos com
pessoal do funcionalismo público.
(...)
O surgimento da pandemia de COVl'D-19representa uma condição superveniente
absolutamente imprevisível e de consequências gravíssimas, que, afetará,
drasticamente, a execução orçamentária anteriormente planejada, exigindo
atuação urgente, duradoura e coordenada de todas as autoridades federais,
estaduais e municipais em defesa da vida, da saúde e da própria subsistência
econômica de grande parcela da sociedade brasileira, tornando, por óbvio, lógica e
juridicamente impossível o cumprimento de determinados requisitos legais
compatíveis com momentos de normalidade.
(...)
A gravidade da emergência causada pela pandemia do COVID-19 (Coronavírus)
exige das autoridades brasileiras, em todos os níveis de governo, a efetivação
concreta da proteção à saúde pública, com a adoção de todas as medidas possíveis
para o apoio e manutenção das atividades do Sistema Único de Saúde.
O desafio que a situação atual coloca à sociedade brasileira e às autoridades
públicas é da mais elevada gravidade, e não pode ser minimizado.
A P,.andemiade COVID-19 (Coronavírus) é uma ameaça real e iminente, que irá
extenuar a capacidade operacional do sistema público de saúde, com
consequências desastrosas para a população, caso não sejam adotadas medidas de
efeito imediato, inclusive no tocante a garantia de subsistência, empregabilidade e
manutenção sustentável das empresas.
Ainda que flexibilizados temporariamente e vinculadamente alguns dos dispositivos
da Lei Complementar 101/2000.,a diminuição na capacidadefinanceira dos entes federados,
em especial os Estados, Distrito Federal e Municípios, para efetivação de políticas públicas
de enfrentamento da pandemia, tornou necessária a alocação de recursos a estes entes
subnacionais, sob diversas modalidades:
A ajuda da União aos estados está dispersa em algumas medidas, tomadas em
distintos momentos da pandemia. A primeira corresponde, na verdade, a um grupo
4 ADI 6357 MC / DF- DISTRITOFEDERAL- MEDIDACAUTELARNA AÇÃODIRETADEINCONSTITUCIONALIDADE￾Relator(a): Min. ALEXANDREDEMORAES- Julgamento: 29/03/2020
2
ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL
TRIBUNAL DE CONTAS
GRUPO DE ESTUDO SOBRE A LEI COMPLEMENTAR Nº 173/2020
de providências e diz respeito ao enfrentamento direto do coronavírus. São
medidas provisórias com créditos extraordinários dirigidos a uma ação criada no
orçamento federal denominada Enfrentamento da Emergência de Saúde Pública de
Importância Internacional Decorrente do Coronavírus. O total de créditos a ser
aplicado pelos estados chegou a R$10,9 bilhões até a presente data.
O problema desse número é o grau de incerteza em relação à sua concretização.
Como se trata de autorização orçamentária, pode ou não ser executado na íntegra.
Até o dia 18 de junho, cerca de 38,5% havia sido executado (liquidado e pago). Mas
pode ser também que novos créditos extraordinários sejam apresentados por meio
de medidas provisórias. Vale dizer, ao término do ano, os recursos podem tanto
ficar abaixo, como acima dos R$10,9 bilhões indicados.
A segunda medida foi implementada por meio das Medidas Provisórias nº 938 e no
939, ambas de 2 de abril de 2020. De acordo com a MP n" 938, a União deve
complementar as transferências feitas ao Fundo de Participação dos Estados (FPE)
para que o valor nominal transferido relativo aos meses de março a julho de 2020
não caia abaixo do valor recebido em igual mês de 2019. Vale lembrar que as
transferências ao FPEcorrespondem a 21,5% da arrecadação do IPI e do imposto
de renda, de acordo com o art. 159, 1, a, da Constituição Federal.
Os pagamentos estão sendo feitos no início do mês subsequente. A MP 939 destina
crédito de R$ 7,8 bilhões aos estados, valor máximo que poderá ser transferido,
somando-se os quatro meses. Contudo, o mais provável é que esse limite não seja
alcançado, a menos que se estenda o prazo de quatro meses.Já foram transferidas
três parcelas e, projetando-se a quarta, o valor total chega a R$4,4 bilhões.5
Neste viés alocativo, aliado ao caráter disruptivo da pandemia, outra modalidade de
alcance financeiro aos entes federados é regulamentado na Lei Complementar n" 173, de 27
de maio de 2020 que "Estabelece o Programa Federativo de Enfrentamento ao Coronavírus
SARS-CoV-2{Covid-19}, altera a Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, e dá outras
providências". Do PLP 39/2020, origem da Lei Complementar nº 173/2020, colhem-se
algumas passagensda manifestação do Senador DaviAlcolumbre em seu Parecer 6:
Temos, pois, muito mais concordâncias do que discordâncias em relação ao PLP
1~9. Da mesma forma, temos grande simpatia pelo PLPnº 39, de 2020, e será neste
último que proporemos os ajustes para apresentar o Programa Federativo de
Combate ao Coronavírus. Nossapreferência pelo PLPnº 39, de 2020, deve-se a dois
motivos.
Em primeiro lugar, ele trata, já em sua origem, de ações a serem tomadas em
períodos de calamidade pública. Em contraste, o PLPn" 149, de 2019, conforme
explicado anteriormente, na versão enviada pelo Poder Executivo à Câmara dos
Deputados, consistia em uma proposta de concessão de empréstimo para estados
com forte desequilíbrio em suas contas públicas.
Em troca, esses estados se comprometeriam a implementar programas de ajuste
fiscal. Somente no parecer apresentado pelo Deputado Pedro Paulo é que o PLPn"
149, de 2019, tomou a forma de concessão de auxílio financeiro da União para
estados e municípios lidarem com os desafios impostos pela Covid-19.
5
https://www2.senado.leg.br/bdsf/bitstream/handle/id/573553/NT43.pdf
6
https://legis.senado. leg.br/sd leg-getter/doeu mente ?dm=8103936&ts=159402069 2156&d isposition=i n1 ine
3
Em segundo lugar, o PLP nº 39, de 2020, dispõe sobre um tema que nos é muito
caro, e esteve presente ao longo de todo esse processo, qual seja, a articulação
entre os entes da Federação com vistas ao bem comum. Inspiramo-nos na ideia de
Federação e na busca do equilíbrio federativo para nortear toda a negociação feita,
e que resultou no substitutivo que proporemos ao final deste parecer, e que
passamos a descrever.
Assim, não se pode deixar de perceber que a Lei -Complementar possui um caráter
nitidamente auxiliar aos cofres públicos, mas de natureza extraordinária, o que não isenta os
entes receptores de valores por ela destinados de atender determinadas condições. Assim,
há uma relação prestacional e contraprestacional, na medida em que os entes subnacionais
recebem recursos, mas aderem a obrigações de ordem vinculativa, de múltiplas dimensões
(financeiras e administrativas).
Diante da calamidade pública declarada para o enfrentamento da COVID-19,e das
alterações promovidas na Constituição (EC nº 106/2020) e na legislação
complementar (LC nº 173/2020), a presente nota técnica tem como propósito
examinar a repercussão do regime fiscal extraordinário quando do exame da
adequação orçamentária e financeira das proposições que provocam aumento da
despesa ou redução da receita pública. O atendimento das novas despesas
públicas, especialmente na área da saúde e assistência, ao lado dos demais
estímulos, inclusive por meio de renúncia de receita, se mostrou indispensável para
reduzir o impacto da pandemia na saúde, no emprego e na renda da população.
As regras fiscais extraordinárias apontam, de forma geral, para a dispensa ou o
afastamento de exigências legais durante o período de calamidade. Mas também
estabelecem algumas proibições e vedações (LC173/2020), como será examinado.
7
4. CONJUNTURAJUDICIAL
Diversas Ações Diretas de Inconstitucionalidade foram propostas perante o E.
Supremo Tribunal Federal em desfavor da Lei Complementar nº 173/2020.
Em 05 de agosto ·do corrente ano 8,
sem sequer haver, até a data de 08 de agosto,
despacho do relator por prevenção, Min. Alexandre de Moraes, sobre o recebimento da
mesma, é a ADI n.º 6526-DF da ASSOCIAÇÃO NACIONAL DOS PROCURADORES DOS
ESTADOSE DO DISTRITOFEDERAL.
A requerente, em síntese, vislumbra nos artigos 7º e 8º da Lei Complementar nº
173/2020, violação material ao princípio da separação dos poderes (arts. 1º e 2º da CF/88),
à autonomia federativa (art. 18 da CF/88), à garantia da irredutibilidade remuneratória (art.
37, XV, da CF/88), bem como ao direito adquirido (art. 5º, XXXVI, CF/88).
Já no que se refere ao plano formal, vê inequívoco vício de iniciativa (art. 61, §1º,
7
https://www2.camara.leg.br/orcamento-da￾uniao/estudos/2020/NotaTecnica20adequaooramentriaefinanceiradeproposies versao10jun2020.pdf
8
Na mesma data protocolada a ADI nº 6525, do PODEMOS,conclusa ao relator, por prevenção.
4
.'·iiI ". l'~1Í~./, 'f ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL Hr t, l\J TRIBUNAL DE coNTAs í!l..-~J/~.GRUPO DE ESTUDO SOBRE A LEI COMPLEMENTAR Nº 173/2020
~~-..-·-~ ·~ ,, ( =?· ·,ry,"',..r.ll<
li, a e c, da CF/88), uma vez que a lei foi fruto de projeto de iniciativa parlamentar e não do
Chefe do Poder Executivo.
A ADI n.Q 6447-DF tem como objetos a impugnação dos artigos 7Qe 8Q da Lei
Complementar nQ 173/2020. O proponente alega que a norma padeceria de
inconstitucionalidade formal, uma vez que sua deliberação ocorreu por meio de votação
eletrônica, em prejuízo da necessidadede participação democrática na atividade legislativa
(art. lQ, par. único; art. 5Q,VI, XV e XVU; e art 14 da CF).Alega também a presença de vício
de iniciativa, pois a proposição que originou a Lei Complementar nQ173/2020 foi de autoria
parlamentar e tratou de matéria reservadaaos chefes dos Poderese órgãos autônomos (art.
51, IV; art. 52, XIII; art. 61, §lQ, li, a e c; art. 96, li, b; art. 127, §2Q,todos da CF).
Do ponto de vista material, o requerente alega ofensa à separação dos Poderes, à
autonomia dos Estadose Municípios; alega a extrapolação da competência regulamentadora
prevista no art. 169 da CF); e violação às garantias da irredutibilidade remuneratória dos
servidores públicos (art. 37, XV,da CF),da manutenção do valor e poder de compra (art. 37,
X) e do direito adquirido (art. 5Q,XXXVI).
NaADI n.Q6442-DF,a parte pretende impugnar os art. 2Q,§ 6Q,e art. 5Q,§ 7Q,da Lei
Complementar 173/2020. Os argumentos utilizados seguem na esteira da outra ADI já
referida, sendo eles: violação do pacto federativo, da violação ao princípio do devido
processo legal, da violação ao princípio da supremacia e indisponibilidade do interesse
Público, da violação à competência originária do STFpara dirimir conflitos federativos (art.
102, 1, f).
Também ajuizada pelo Partido Democrático Trabalhista a ADI n.Q6450-DFimpugna
os arts. 7Q e 8Q, da Lei Complementar 173/2020, que, especificamente, preveem
mecanismos de limitação aos gastos, pelos Estados, com despesas de pessoal, além de
alterar o art. 21 da Lei de ResponsabilidadeFiscal.Nesta ação sustenta-se, essencialmente,
que o texto impugnado é formalmente inconstitucional, por violar regras constitucionais
que reservam a iniciativa de propositura de leis nessamatéria, além de violar os arts. 2Qda
CF(princípio da separação dos Poderes); o art. 18 da CF(autonomia federativa); 37, caput
(princípio da eficiência) .e incisos X e XV (revisão geral anual dos servidores públicos e
garantia da irredutibilidade de vencimentos), da CF;entre outras alegações.
5. ANÁLISE DOS DISPOSITIVOSDA LEICOMPLEMENTAR
Serão apresentados todos os artigos da Lei Complementar nQ173/2020, seguidos
de comentários e referências a respeito. Na situação específica do art. 3Q,pela sua relação
com o art. 7Q,foi analisadojunto a esseúltimo.
5.1 Instituição do Programa Federativo (art. 12)
Art. 1º Fica instituído, nos termos do art. 65 da Lei Complementar nº
101, de 4 de maio de 2000, exclusivamente para o exercício financeiro
de 2020, o Programa Federativo de Enfrentamento ao Coronavírus
5
ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL
TRIBUNAL DE CONTAS
GRUPO DE ESTUDO SOBRE A LEI COMPLEMENTAR Nº 173/2020
SARS-CoV-2{Covid-19}.
§ 1º O Programa de que trata o caput é composto pelas seguintes
iniciativas:
1- suspensãodospagamentos das dívidas contratadas entre:
a) de um lado, a União, e, de outro, os Estados e o Distrito Federal,
com amparo na Lei nº 9.496, de 11 de setembro de 1997, e na
Medida Provisória nº 2.192-70, de 24 de agosto de 2001;
b) de um lado, a União, e, de outro, os Municípios, com base na
Medida Provisória nº 2.185-35, de 24 de agosto de 2001, e na Lei nº
13.485, de 2 de outubro de 2017;
li - reestruturação de operaçõesde crédito interno e externo junto ao
sistema financeiro e instituições multilaterais de crédito nos termos
previstos no art. 4º desta Lei Complementar; e
Ili - entrega de recursosda União, na forma de auxílio financeiro, aos
Estados,ao Distrito Federal e aos Municípios, no exercício de 2020, e
em açõesde enfrentamento ao CoronavírusSARS-CoV-2{Covid-19}.
§ 2º As medidas previstas no inciso I do § 1º são de emprego
imediato, ficando a União autorizada a aplicá-las aos respectivos
contratos de refinanciamento, ainda que previamente à celebração
de termos aditivos ou outros instrumentos semelhantes.
O artigo apresenta brevemente o Programa Federativo de Enfrentamento ao
Coronavírus, estabelecendo as partes envolvidas (União, Estados, Distrito Federal e
Municípios) e os mecanismosde ação colocadosà disposição da União para atuar em auxílio
aos entes subnacionais.
Importante salientar o uso do vocábulo "Federativo", elemento que se constituirá
em peça relevante duranté toda a análise.
5.2 Dívidas dos entes federativos com a União (art. 2º) - suspensões e
regras para 2020
Art. 2º De 1º de março a 31 de dezembro de 2020, a União ficará
impedida de executar as garantias das dívidas decorrentes dos
contratos de refinanciamento de dívidas celebrados com os Estados
e com o Distrito Federal com base na Lei nº 9.496, de 11 de
setembro de 1997, e dos contratos de abertura de crédito firmados
com os Estadosao amparo da Medida Provisória nº 2.192-70, de 24
de agosto de 2001, as garantias das dívidas decorrentes dos
contratos de refinanciamento celebrados com os Municípios com
basena Medida Provisória nº 2.185-35, de 24 de agosto de 2001, e o
6
ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL
TRIBUNAL DE CONTAS
GRUPO DE ESTUDO SOBRE A LEI COMPLEMENTAR Nº 173/2020
parcelamento dos débitos previdenciários de que trata a Lei nº
13.485, de 2 de outubro de 2017.
§ 1º Caso, no período, o Estado, o Distrito Federal ou o Município
suspenda o pagamento das dívidas de que trata o caput, os valores
não pagos:
I - serão apartados e incorporados aos respectivos saldos devedores
em 1º de janeiro de 2022, devidamente atualizados pelos encargos
financeiros contratuais de adimplência, para pagamento pelo prazo
remanescente de amortização dos contratos; e
li - deverão ser aplicados preferencialmente em ações de
enfrentamento da calamidade pública decorrente da pandemia da
Covid-19.
§ 2º Enquanto perdurar a suspensão de pagamento referida no§ 1º
deste artigo, fica afastado o registro do nome do Estado, do Distrito
Federal e do Município em cadastros restritivos em decorrência,
exclusivamente, dessa suspensão.
§ 3º Os efeitos financeiros do disposto no caput retroagem a 1º de
março de 2020.
§ 4º Os valores eventualmente pagos entre 1º de março de 2020 e o
término do período a que se refere o caput deste artigo serão
apartados do saldo devedor e devidamente atualizados pelos
encargos financeiros contratuais de adimplência, com destinação
exclusiva para o pagamento das parcelas vincendas a partir de 1º de
janeiro de 2021.
§ 5º Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios deverão
demonstrar e dar publicidade à aplicação dos recursos de que trata
o inciso li do § 1º deste artigo, evidenciando a correlação entre as
ações desenvolvidas e os recursos não pagos à União, sem prejuízo
da supervisão dos órgãos de controle competentes.
§ 6º Os valores anteriores a 1º de março de 2020 não pagos em
razão de liminar em ação judicial poderão, desde que o respectivo
ente renuncie ao direito sobre o qual se funda a ação, receber o
mesmo tratamento previsto no inciso I do § 1º deste artigo,
devidamente atualizados pelos encargos financeiros contratuais de
adimplência.
O caput do artigo 2º estabelece horizonte temporal (31/12/2020) em que a União
não pode executar garantias em caso de inadimplência dos entes subnacionais em
operações de crédito e nos parcelamentos de débitos previdenciários. Importante registrar
que a medida vale para aquelas previstas na Lei nº 9.496/1997, MPV nº 2.192-70/2001 e
MPV n" 2.185-35/2001 quanto às operações de crédito. Quanto ao parcelamento de
débitos previdenciários, são aqueles previstos na Lei nº 13.485/2017.
7
L
it:~\\t/4:-ff ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL
kti \,1 TRIBUNAL DE CONTAS -~~l.GRUPO DE ESTUDO SOBRE A LEI COMPLEMENTAR Nº 173/2020
Ç#•
O parágrafo 1º e seus incisos possibilitam que os entes subnacionais suspendam o
pagamento das dívidas por vontade própria, todavia, estabelecendo que as parcelas
inadimplidas sejam incorporadas ao saldo devedor em 01/01/2022 com a devida
atualização.
Os parágrafos 2º a 5º detalham a operacionalidade da suspensão da cobrança da
dívida no período. Merece especial atenção o disposto no parágrafo 5º, que reforça o
princípio da publicidade, determinando transparência à aplicação dos recursos disponíveis
em função da suspensão dos pagamentos das parcelas da dívida em ações de combate à
Covid-19, com a devida supervisão dos órgãos de controle.
Em seguida, o parágrafo 6º estabelece que aqueles entes que possuem liminar de
ação judicial que lhes autoriza a não pagar as prestações da dívida com a União devem
renunciar à lide para receber o tratamento previsto na lC nº 173/2020.
Os procedimentos que devem ser adotados pelos Estados e Municípios no que se
refere à contabilização das suspensões de pagamentos de obrigações definidas nesse artigo
foram tratados na Nota Técnica SEIn" 25948/2020/ME9, disponibilizada pela STN em 02-07-
2020. Os municípios também devem observar a Portaria Conjunta nº 1.072/2020, editada
em 24-06-2020 pela Receita Federal do Brasil e Procuradoria Geral da Fazenda Nacional'",
que se aplica, exclusivamente, aos parcelamentos celebrados com base na Lei nº 13.485, de
2 de outubro de 2017, entre a União e os municípios, relativamente às prestações cujos
vencimentos ocorrerem entre 1º de março de 2020 e 31 de dezembro de 2020.
Dentro das competências fiscalizatórias que cabem a esta Corte, destaca-se que,
além da correta contabilização das operações por parte dos jurisdicionados, com base nas
orientações referidas, deve ser feita a adequação das dotações orçamentárias, destinando
os recursos preferencialmente para ações de enfrentamento da calamidade pública
decorrente da pandemia da Covid-19. Mesmo que os recursos não sejam aplicados
diretamente, o §5º prevê que exista um nexo causal, ao dispor sobre publicidade
"evidenciando a correlação entre as ações desenvolvidas e os recursos não pagos à União,
sem prejuízo da supervisão dos órgãos de controle competentes".
5.3 Operações de crédito dos entes federativos (art. 4º) - regras para
2020
Art. 4º OsEstados,o Distrito Federal e os Municípios poderão realizar
aditamento contratual que suspenda os pagamentos devidos no
exercíciofinanceiro de 2020, incluindo principal e quaisquer outros
encargos,de operaçõesde crédito interno e externo celebradas com o
sistemafinanceiro e instituições multilaterais de crédito.
9 Disponível em https://siconfi.tesouro.gov.br/siconfi/pages/public/conteudo/conteudo.jsf?id=24703
10 Disponível em
http ://normas. receita.fazenda.gov.br/si j ut2consulta/I ink.action?visao=anotado&idAto= 110755
8
ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL
TRIBUNAL DE CONTAS
GRUPO DE ESTUDO SOBRE A LEI COMPLEMENTAR Nº 173/2020
§ 1º Para aplicação do disposto neste artigo, os aditamentos
contratuais deverão serfirmados no exercíciofinanceiro de 2020.
§ 2º Estão dispensados, para a realização dos aditamentos
contratuais de que trata este artigo, os requisitos legais para
contratação de operação de crédito e para concessão de garantia,
inclusive aqueles exigidos nos arts. 32 e 40 da Lei Complementar nº
101, de 2000, bem como para a contratação com a União.
§ 3º No caso de as operações de que trata este artigo serem
garantidas pela União, a garantia será mantida, não sendo
necessária alteração dos contratos de garantia e de contragarantia
vigentes.
§ 4º Serão mantidas as condições financeiras em vigor na data de
celebração dos termos aditivos, podendo o prazo final da operação, a
critério do Estado, do Distrito Federal ou do Município, ser ampliado
por período não superior ao da suspensão dos pagamentos.
§ 5º A verificação do cumprimento dos limites e das condições
relativos à realização de termos aditivos de que trata o caput que não
tiverem sido afastados pelo § 2º deste artigo será realizada
diretamente pelas instituiçõesfinanceiras credoras.
§ 6º (VETADO).
Este artigo possibilita que Estados, Distrito Federal e Municípios realizem aditivos
contratuais para suspender os pagamentos devidos em operações de crédito firmadas com o
sistema financeiro nacional e/ou instituições multilaterais de crédito, sem a necessidade de
verificação de limites e condições por parte da União e do Senado Federal. Importante frisar
que o parágrafo determina que em caso de ampliação do prazo de pagamento da operação
do crédito, não poderá exceder ao prazo da suspensão dos pagamentos.
Aqui cabe referir à necessidade imperiosa de firmar aditivos contratuais com as
instituições financeiras f! que tal possibilidade é válida apenas para o exercício de 2020,
retornando, no exercício de 2021, os requisitos vigentes até então.
As orientações referentes à contabilização foram prestadas pela Secretaria do
Tesouro Nacional na já citada Nota Técnica nº 25.948/2020/ME.
5.4 Auxílio Financeiro da União aos entes federados em 2020 (art. Sº)
Art. 5º A União entregará, na forma de auxílio financeiro, aos
Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, em 4 (quatro) parcelas
mensais e iguais, no exercício de 2020, o valor de R$
60.000.000.000,00 (sessenta bilhões de reais) para aplicação, pelos
Poderes Executivos locais, em ações de enfrentamento à Covid-19 e
para mitigação de seus efeitos financeiros, da seguinte forma:
9
1
...•
ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL
TRIBUNAL DE CONTAS
GRUPO DE ESTUDO SOBRE A LEI COMPLEMENTAR Nº 173/2020
I - R$ 10.000.000.000,00 (dez bilhões de reais) para ações de saúde e
assistênciasocial, sendo:
a) R$ 7.000.000.000,00 (sete bilhões de reais) aos Estados e ao
Distrito Federal;e
b) R$3.000.000.000,00 (três bilhões de reais) aos Municípios;
li - R$ 50.000.000.000,00 (cinquenta bilhões de reais}, da seguinte
forma:
a) R$ 30.000.000.000,00 (trinta bilhões de reais aos Estados e ao
Distrito Federal;
b) R$20.000.000.000,00 (vinte bilhões de reais aos Municípios;
§ 1º Os recursos previstos no inciso I, alínea "a", inclusive para o
pagamento dos profissionais que atuam no Sistema Único de Saúde
(SUS) e no Sistema Único de Assistência Social (Suas}, serão
distribuídos conforme os seguintes critérios:
I - 40% (quarenta por cento) conforme a taxa de incidência divulgada
pelo Ministério da Saúde na data de publicação desta Lei
Complementar, para o primeiro mês, e no quinto dia útil de cada um
dos 3 (três) mesessubsequentes;
li - 60% (sessentapor cento) de acordo com a população apurada a
partir dos dados populacionais mais recentes publicados pela
Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE} em
cumprimento ao disposto no art. 102 da Lei nº 8.443, de 16 de julho
de 1992.
§ 2º Os recursos previstos no inciso 1, alínea "b", inclusive para o
pagamento dos profissionais que atuam no SUS e no Suas, serão
distribuídos de acordo com a população apurada a partir dos dados
populacionais mais recentes publicados pelo IBGEem cumprimento
ao disposto no art. 102 da Leinº 8.443, de 16 dejulho de 1992.
§ 3º Os valores previstos no inciso li, alínea "a", do caput serão
distribuídos para os Estadose o Distrito Federal na forma do Anexo I
desta Lei Complementar.
§ 4º Os valores previstos no inciso li, alínea "b", do caput serão
distribuídos na proporção estabelecida no Anexo 1, com a exclusãodo
Distrito Federal, e transferidos, em cada Estado, diretamente aos
respectivos Municípios, de acordo com sua população apurada a
partir dos dados populacionais mais recentes publicados pelo IBGE
em cumprimento ao disposto no art. 102 da Lei nº 8.443, de 16 de
julho de 1992.
§ 5º O Distrito Federal não participará do rateio dos recursos
previstos na alínea "b" do inciso I e na alínea "b" do inciso li do caput,
10
ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL
TRIBUNAL DE CONTAS
GRUPO DE ESTUDO SOBRE A LEI COMPLEMENTAR Nº 173/2020
e receberá, na forma de auxílio financeiro, em 4 (quatro) parcelas
mensais e iguais, no exercício de 2020, valor equivalente ao
efetivamente recebido, no exercício de 2019, como sua cota-parte do
Fundo de Participação dos Municípios, para aplicação, pelo Poder
Executivo local, em ações de enfrentamento à Covid-19 e para
mitigação de seus efeitos financeiros.
§ 6º O cálculo das parcelas que caberão a cada um dos entes
federativos será realizado pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN},
sendo que os valores deverão ser creditados pelo Banco do BrasilS.A.
na conta bancária em que são depositados os repasses regulares do
Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal e do Fundo
de Participaçãodos Municípios.
§ 7º Será excluído da transferência de que tratam os incisos / e li do
caput o Estado, Distrito Federal ou Município que tenha ajuizado
ação contra a Uniãoapós 20 de março de 2020 tendo como causa de
pedir, direta ou indiretamente, a pandemia da Covid-19, exceto se
renunciar ao direito sobre o qual se funda em até 10 (dez) dias,
contados da data da publicação desta LeiComplementar.
§ 8º Sem prejuízo do disposto no art. 48 da LeiComplementar nº 123,
de 14 de dezembro de 2006, em todas as aquisições de produtos e
serviços com os recursos de que trata o inciso li do caput, Estados e
Municípios darão preferência às microempresas e às empresas de
pequeno porte, seja por contratação direta ou por exigência dos
contratantes para subcontratação.
Com relação às ações de fiscalização da Corte, importa referir que os valores
previstos no inciso 1 do caput devem ser destinados a ações de saúde e assistência social,
sendo permitido o pagamento dos profissionais que atuam no Sistema Único de Saúde (SUS}
e no Sistema Único de Assistência Social (SUAS). Contudo, o texto legal não indicou a
proporção de aplicação nessas duas áreas e, por isso, recomenda-se que as escolhas sejam
justificadas para maior transparência e posterior prestação de contas.
Já os recursos repassados na forma do inciso li do caput do art. 5º serão destinados
para aplicação em ações diversas ao enfrentamento à Covid-19 e para mitigação de seus
efeitos financeiros, não possuindo uma destinação vinculada.
Os valores distribuídos pela União obedecerão dois critérios de divisão para os
estados e DF e apenas um critério para os municípios. Para os estados será considerada a
incidência do COVID-19, conforme dados divulgados pelo Ministério da Saúde, e também o
quantitativo populacional e para os municípios haverá a divisão apenas conforme a
população, de acordo com os dados do IBGE.
Cabe referir que alguns municípios podem não ter recebido os recursos transferidos
pela União em decorrência do disposto no § 7º, que previu a necessidade de renúncia a
ações eventualmente ajuizadas contra a União antes de 20-03-2020, que se referissem à
Covid-19 e seus aspectos financeiros. Para viabilizar esse procedimento e o futuro envio dos
11
ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL
TRIBUNAL DE CONTAS
GRUPO DE ESTUDO SOBRE A LEI COMPLEMENTAR Nº 173/2020
recursos, a STNdisponibilizou declarações que deveriam ser preenchidas até o dia 07-06-
2020.
O § 8º do art. Sº ressalta, ainda, a prioridade para contratação de produtos e
serviços com microempresas e empresas de pequeno porte, seja por contratação direta ou
subcontratação.
É importante destacar a Nota Técnica nº 03/2020 emitida pela Associação dos
membros dos Tribunais de Contas do Brasil- ATRICON,quanto à responsabilidade do TCUe
dos TCsna fiscalização da aplicação dos recursos destinados a estados e municípios para o
enfrentamento da crise:
13. Portodo o exposto, a ATRICONconclui que caberá:
13.1- ao TCU:fiscalizar os cálculos da STNe assegurar que os repassessejam feitos
nas datas e valores previstos, bem como apreciar eventuais recursos de entes
subnacionais quanto aos valores recebidos; e
13.2 - aos TCEs,aos TCMs e ao TCDF,nas suas respectivas jurisdições: fiscalizar a
aplicação dos recursos recebidos pelos entes jurisdicionados.
Quanto à contabilização dos recursos federais transferidos pela União, a STN
publicou a Nota Técnica SEI nº 21231/2020/ME11' posteriormente atualizada pela Nota
TécnicaSEInº 25928/2020/ME com orientações.
No que diz respeito à classificação e tratamento das receitas pelos estados e
municípios, destaca a referida NT:
28. Por se tratar de transferência de recursos da União aos estados, DF e
municípios e, como não há classificação de natureza da receita que identifique
esses recursos, as receitas recebidas pelos entes deverão ser registradas na
Natureza de Receita 1.7.1.8.99.1.0 - Outras Transferências da União.
29. Em relação à classificação por fonte de recursos, as receitas recebidas com base
no inciso 1 do art. Sº deverão ser identificadas com fonte de recursos específica,
tendo em vista a destinação estabelecida na LeiComplementar.
30. Quanto aos recursos recebidos com base no inciso li do art. Sº, como não há
destinação estabelecida na Lei, entendemos que são recursos de livre alocação e,
portanto, não há necessidade de criação de fontes de recursos para a sua
classificação.
31. Seguindo a mesma orientação em relação ao apoio financeiro estabelecido na
Medida Provisória nº 938, as receitas decorrentes desse art. Sº não possuem
natureza tributária e, portanto, não integram as bases de cálculo para incidência
de retenções destinadas ao FUNDEB e para fins de aplicação mínima em
Manutenção e Desenvolvimento do Ensino (MDE) e em Ações e Serviços Públicos
em Saúde(ASPS).
32. Esclarecemosainda que o auxílio financeiro decorrente do art. Sº, por se tratar
de receita corrente, deverá compor a Receita Corrente Líquida e que sobre esses
valores haverá a incidência da contribuição ao Programa de Formação do
11 Disponível em https://siconfi. tesouro.gov. br/si confi/pages/pu blic/conteudo/ conteudo. isf?id=23.
12
ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL
TRIBUNAL DE CONTAS
GRUPO DE ESTUDO SOBRE A LEI COMPLEMENTAR Nº 173/2020
Patrimônio do Servidor Público (PASEP),no percentual de 1% sobre o total da
receita recebida.
33. Os valores transferidos com base no inciso 1 e no inciso li do art. 5º, bem como
a retenção referente à contribuição ao PASEP,serão identificados nos extratos
bancários das contas correntes recebedoras e em publicação da Secretaria do
Tesouro Nacional.
(Grifos no original.)
5.5 Operações de Securitização da STN (art. 6º)
Art. 6º No exercício financeiro de 2020, os contratos de dívida dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios garantidos pela STN,
com data de contratação anterior a 1º de março de 2020, que se
submeterem ao processo de reestruturação de dívida poderão ser
objeto de securitização, conforme regulamentação da própria STN, se
atendidos os seguintes requisitos:
/ - enquadramento como operação de reestruturação de dívida,
conforme legislação vigente e orientações e procedimentos da STN;
li - securitização no mercado doméstico de créditos denominados e
referenciados em reais;
Ili - obediência, pela nova dívida, aos seguintes requisitos:
a) ter prazo máximo de até 30 (trinta) anos, não superior a 3 (três)
vezes o prazo da dívida original;
b) ter fluxo inferior ao da dívida original;
c) ter custo inferior ao custo da dívida atual, considerando todas as
comissões (compromisso e estruturação, entre outras) e penalidades
para realizar o pagamento antecipado;
d) ter estrutura de pagamentos padronizada, com amortizações
igualmente distribuídas ao longo do tempo e sem período de
carência;
e) ser indexada ao CD/;
f) ter custo inferior ao custo máximo aceitável, publicado pela STN,
para as operações de crédito securitizáveis com prazo médio
(duration) de até 10 (dez) anos, considerando todas as comissões
(compromisso e estruturação, entre outras) e penalidades para
realizar o pagamento antecipado;
g) ter custo máximo equivalente ao custo de captação do Tesouro
Nacional para as operações de crédito securitizáveis com prazo médio
(duration) superior a 10 (dez) anos, considerando todas as comissões
13
ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL
TRIBUNAL DE CONTAS
GRUPO DE ESTUDO SOBRE A LEI COMPLEMENTAR Nº 17312020
(compromisso e estruturação, entre outras) e penalidades para
realizaro pagamento antecipado.
O artigo 6º tem incidência exclusiva na União, autorizando a realização de
operações de securitização pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN}.
5.6 Alterações permanentes e temporárias na LRF(art. 3º e art. 7º12)
Art. 3º Durante o estado de calamidade pública decretado para o
enfrentamento da Covid-19,além da aplicação do disposto no art. 65
da LeiComplementar nº 101, de 2000, ficam afastadas e dispensadas
as disposições da referida Lei Complementar e de outras leis
complementares, leis, decretos, portarias e outros atos normativos
que tratem:
I - das condições e vedações previstas no art. 14, no inciso li do caput
do art. 16 e no art. 17 da LeiComplementar nº 101, de 2000;
li - dos demais limites e das condições para a realização e o
recebimento de transferências voluntárias.
§ 1º O disposto neste artigo:
/ - aplicar-se-á exclusivamente aos atos de gestão orçamentária e
financeira necessários ao atendimento deste Programa ou de
convênios vigentes durante o estado de calamidades; e
li - não exime seus destinatários, ainda que após o término do
período de calamidade pública decorrente da pandemia da Covid-19,
da observância das obrigações de transparência, controle e
fiscalização referentes ao referido período, cujo atendimento será
objeto de futura verificação pelos órgãos de fiscalização e controle
respectivos, naforma por eles estabelecida.
.
§ 2º Para a assinatura dos aditivos autorizados nesta Lei
Complementar,ficam dispensados os requisitos legais exigidos para a
contratação com a União e a verificação dos requisitos exigidos pela
LeiComplementar nº 101, de 2000.
A Lei Complementar nº 173/2020 apresenta alterações de caráter permanente na
redação original da Lei Complementar nº 101/2000 - LRF,principalmente no que se refere
às despesas com pessoal e às dispensas permitidas para as situações de calamidade pública.
Adicionalmente, dispõe sobre regras específicas a serem observadas para a situação
concreta da pandemia provocada pela Covid-19. Destaca-se:
12 O art. 7º não foi transcrito no início do item como nas outras situações, por se tratar de alteração de redação
da LRF.Para fins de melhor entendimento, optou-se por apresentar o texto integral do artigo da LRF,já com a
nova redação dada pela LCnº 173/2020, ao longo dos comentários.
14
ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL
TRIBUNAL DE CONTAS
GRUPO DE ESTUDO SOBRE A LEI COMPLEMENTAR Nº 17312020
• Art. 3º: acrescenta às dispensas já concedidas na nova redação do art. 65 LRFo
afastamento de disposiçõesda LRFe de outros normativos em relação aos limites e
às condições para a realização e o recebimento de transferências voluntárias,
vigentes durante o estado de calamidade pública decretado para o enfrentamento
da Covid-19.
• Art. 7º: modifica de forma permanente a redação dos artigos 21 e 65 da LRF.
• Art. 8º: em sua essência restringe o aumento da despesa com pessoal até 31 de
dezembro de 2021, proibindo uma série de atos relacionados a pessoal, com
algumas exceções de caráter transitório e relacionadas ao enfrentamento da
pandemia.
Devido ao relacionamento existente entre as matérias, o artigo 3º e a segunda
parte do art. 7º serão abordados de forma conjunta no próximo tópico. A seguir, será
apresentada a primeira parte do art. 7º, que acrescentou dispositivos ao art. 21 da LRF.O
art. 8º será apresentado em tópico específico.
5.6.1 A nova redação da LRF no que se refere à calamidade pública (art. 12, segunda
parte)
A LRF,na redação original do art. 65, continha previsão para casos de calamidade
pública, porém as dispensas ali concedidas revelaram-se insuficientes diante da pandemia
que está sendo enfrentada por toda a Federação. Nesse aspecto, a Lei Complementar nº
173/2020, além de trazer dispositivos específicos relativos ao estado de calamidade pública
decretado para o enfrentamento da Covid-19, alterou o texto da LRFque passou a conter
previsões permanentes a esserespeito.
Nesse sentido, destaca-se a manifestação do Relator do Projeto de Lei
Complementar nº 39/2020 (que deu origem à LCem comento) no Senado Federal, Senador
DaviAlcolumbre, no Parecernº 27, de 2020-PLEN/SF13:
Em relação ao art. 65, que dispõe sobre tratamentos especiais em períodos de
calamidade pública, optamos por reforçá-lo. A dimensão desta crise demonstrou
que o atual art. 65 não é capaz, por si só, de dar ferramentas suficientes para a
atuação rápida e eficaz do poder público. A LRFjá permite dilação do prazo para
reenquadramento de entes que tenham sua dívida consolidada líquida ou seu gasto
com pessoal acima dos limites estipulados. Também dispensa o atingimento dos
resultados fiscais e a obrigação de limitação de empenho.
As alterações no art. 65 da LRFforam provocadas pela segunda parte do art.7º da
Lei Complementar nº 173/2020, que manteve a regra já existente no caput e acrescentou
três parágrafos para a situação até então inédita desde a publicação da LRF.
Segueredaçãojá atualizada do art. 65 da LRF:
13 Disponível em https://legis.senado.leg.br/sdleg￾getter /doeu mento ?dm=8103936&ts= 1594020692156&d isposition =in1 ine.
15
ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL
TRIBUNAL DE CONTAS
GRUPO DE ESTUDO SOBRE A LEI COMPLEMENTAR Nº 173/2020
Art. 65. Na ocorrência de calamidade pública reconhecida pelo CongressoNacional,
no caso da União, ou pelas Assembleias Legislativas, na hipótese dos Estados e
Municípios, enquanto perdurar a situação:
1- serão suspensasa contagem dos prazos e as disposições estabelecidas nos arts.
23, 31 e 70;
li - serão dispensados o atingimento dos resultados fiscais e a limitação de
empenho prevista no art. 9º.
Parágrafo único. Aplica se o disposto no ce13ut no caso de estado de defesa ou de
sítio, decretado na forma da Constituição.
§ 1º Na ocorrência de calamidade pública reconhecida pelo Congresso Nacional,
nos termos de decreto legislativo, em parte ou na integralidade do território
nacional e enquanto perdurar a situação, além do previsto nos inciso 1e li do caput:
1- serão dispensados os limites, condições e demais restrições aplicáveis à União,
aos Estados,ao Distrito Federal e aos Municípios, bem como sua verificação, para:
a) contratação e aditamento de operações de crédito;
b) concessãode garantias;
c) contratação entre entes da Federação;e
d) recebimento de transferências voluntárias;
li - serão dispensados os lil'lllites e afastadas as vedações e sanções previstas e
decorrentes dos arts. 35, 37 e 42, bem como será dispensado o cumprimento do
disposto no parágrafo único do art. 8º desta Lei Complementar, desde que os
recursos arrecadados sejam destinados ao combate à calamidade pública;
Ili - serão afastadas as condições e as vedações previstas nos arts. 14, 16 e 17 desta
Lei Complementar, desde que o incentivo ou benefício e a criação ou o aumento da
despesasejam destinados ao combate à calamidade pública.
§ 2º O disposto no § 1º deste artigo, observados os termos estabelecidos no
decreto legislativo que reconhecer o estado de calamidade pública:
1- aplicar-se-á exclusivamente:
a) às unidades da Federação atingidas e localizadas no território em que for
reconhecido o estado de calamidade pública pelo Congresso Nacional e enquanto
perdurar o referido estado de calamidade;
b) aos atos de gestão orçamentária e financeira necessários ao atendimento de
despesasrelacionadas ao cumprimento do decreto legislativo;
li - não afasta as disposições relativas a transparência, controle e fiscalização.
§ 3º No caso de aditamento de operações de crédito garantidas pela União com
amparo no disposto no § 1º deste artigo, a garantia será mantida, não sendo
necessáriaa alteração dos contratos de garantia e de contragarantia vigentes.
A partir da alteração, o artigo 65 passa a tratar de dois tipos de situações,
conforme a calamidade pública seja reconhecida no âmbito da respectiva esfera de
governo (pelo Congresso Nacional, no caso da União, ou pelas Assembleias Legislativas, na
hipótese dos Estados e Municípios) ou pelo Congresso Nacional, em parte ou na
integralidade do território nacional.
16
ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL
TRIBUNAL DE CONTAS
GRUPO DE ESTUDO SOBRE A LEI COMPLEMENTAR Nº 173/2020
Com isso, uma decretação de calamidade pública de aspecto municipal ou regional,
como uma seca ou inundação, observará somente o caput do artigo. Já uma situação que
atinge uma parte ou integralidade do território nacional, reconhecida pelo Congresso
Nacional, contempla dispensa na observância de maior quantidade de regras. Assim, caso
ocorra nova situação como a pandemia da Covid-19, a legislaçãojá estará adaptada.
Seguem os principais dispositivos que sofreram flexibilização a partir da nova
redação do art. 65 da LRF,alterado pela LeiComplementar nº 173/2020:
Dispensados limites e afastadas asvedações e sançõesprevistas e decorrentes de:
a) realização de operação de crédito entre um ente da Federaçãoe outro (art. 35 da
LRF);
LRF,art. 65, §1º, 1
Suspensão dos prazos para reenquadramento e as disposições relacionadas ao
descumprimento dos limites da Despesa com Pessoal e da Dívida Consolidada 1 LRF,art.; 65, 1
(artigos 23 e 31 da LRF)
Caso se verifique a possibilidade de descumprimento das metas de resultado
primário ou nominal, os entes ficam dispensados da limitação de empenho e 1 LRF,art.; 65, 11
movimentação financeira (art. 9º da LRF)
Suspensão dos limites, condições e demais restrições aplicáveis aos entes públicos
bem como sua verificação, para:
a) contratação e aditamento de operações de crédito;
b) concessãode garantias;
e) contratação entre entes da Federação; e
d) recebimento de transferências voluntárias.
b) operações equiparadas a operações de crédito (vedadas pelo art. 37 da LRF);
e) exigência de disponibilidade de caixa para cobrir as obrigações contraídas nos
dois últimos quadrimestres do mandato do titular do Poder ou órgão (art. 42 da 1 LRF,art. 65, §1º, li
LRF);
d) utilização de recursos legalmente vinculados a finalidade específica para atender
ao objeto diferente ao da sua vinculação (art. 8º da LRF)
OBS: em todas as situações elencadas, os recursos arrecadados devem ser
destinados ao combate à calamidade pública.
Afastamento das condições e vedações previstas em relação à:
a) incentivo ou benefício de natureza tributária da qual decorra renúncia de receita
(art. 14 da LRF);
b) ação governamental que acarrete aumento da despesa (art. 16 da LRF);
e) atos que criarem ou aumentarem despesa obrigatória de caráter continuado (art. J LRF,art. 65, §1º, Ili
17 da LRF).
OBS: em todas as situações citadas, o produto (incentivo, benefício, criação ou
aumento de despesa) deve ser destinado ao combate à calamidade pública.. No
caso de criação de despesas obrigatórias de caráter continuado que não se
relacionem à pandemia, permanecem as condições do art. 17 (vide art. 8º, VII e
17
ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL
TRIBUNAL DE CONTAS
GRUPO DE ESTUDO SOBRE A LEI COMPLEMENTAR Nº 173/2020
§§1º e 2º)
5.6.2 Regra adicional ao art. 65 da LRFa ser observado somente para a pandemia
provocada pela Covid-19 (art. 3º)
O art. 3º da Lei Complementar nº 173/2020 apresenta dispositivo adicional ao art.
65 da LRF,desta vez para observância específicadurante a vigência do estado de calamidade
pública decretado para o enfrentamento da Covid-19. Prevê o afastamento de disposições
da LRFe de outros normativos em relação aos limites e às condições para a realização e o
recebimento de transferências voluntárias, referentes aos atos de gestão orçamentária e
financeira necessários ao atendimento do Programa Federativo de Enfrentamento ao
Coronavírus ou de convênios vigentes durante o estado de calamidade.
Considerando que um dos pré-requisitos para receber transferências voluntárias da
União é o envio de dados ao SICONFl14(Sistemade Informações Contábeis e Fiscaisdo Setor
Público Brasileiro), gerenciado pela Secretaria do Tesouro Nacional - STN,a interpretação do
dispositivo pode levar ao entendimento de que essaremessatenha sido flexibilizada. Sobre
isso a STNmanifestou-se por meio da Nota TécnicaSEInº 21231/2020/ME15:
52. É necessário esclarecer a aplicação do referido inciso li do art. 3º, interpretado
em conjunto com a alteração do art. 65 da LRF. Por exemplo, caso o ente da
Federação não envie as suas informações e dados contábeis, orçamentários e
fiscais conforme estabelecido pela Portaria STNnº 642/2019 (envio do RREO,RGF,
MSC e DCAao Siconfi), além de outras obrigações de transparência previstas na
Portaria lnterministerial nº 424/2016, não haverá restrição para recebimento de
transferências voluntárias enquanto durar o período da calamidade, mas, após esse
período, o ente deverá atualizar todas as informações cujo envio foi sobrestado,
sob pena de incorrer na penalidade de não recebimento de transferências
voluntárias após o fim da decretação da calamidade.
Essenão é o caso das remessas de dados e informações ao TCE/RSpor meio dos
sistemas disponibilizados para tal, que, após um período de flexibilização de prazosvisando
à reorganização das atividades dos jurisdicionados, tiveram os prazos para envio
restabelecidos. A retomada dos prazos processuaisfoi noticiada pela Direção de Controle e
Fiscalizáção- DCF- por meio do Ofício Circular DCFnº 13/2020, de 16 de junho de 2020.
Então, estão mantidas as regras e periodicidade para apuração de despesa com
pessoal, estando prevista uma natural elevação nos percentuais, decorrentes de
contratações emergenciais temporárias, por exemplo, e de queda na arrecadação. Embora
estejam interrompidos os prazos e condições para retorno aos limites, permanecem
vigentes as vedações previstas no caso de atingimento do limite prudencial (95% do limite
da despesa com pessoal), como previsto no parágrafo único do art. 22.
14 Como previsto na Portaria STNnº 642, de 20 de setembro de 2019.
15 Disponível em https://siconfi. tesouro.gov.br/siconfi/pages/ public/conteudo/ conteudo.jsf?id=23.
18
ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL
TRIBUNAL DE CONTAS
GRUPO DE ESTUDO SOBRE A LEI COMPLEMENTAR Nº 173/2020
Além disso, é importante destacar que não houve alteração nas disposições
referentes à transparência, como a publicação do Relatório Resumido da Execução
Orçamentária (RREO), Relatório de Gestão Fiscal (RGF), atualização dos portais de
Transparência, realização de audiências públicas e outros instrumentos. Deste modo,
reforça-se a necessidade de observância das orientações emitidas pela STN e por este TCE￾RSquanto à contabilização e criação de mecanismos de controle específicos para os devidos
acompanhamentos e fiscalização dos recursos recebidos e aplicados.
5.6.3 O reforço nos dispositivos para Controle da Despesa Total com Pessoal (art. 12,
primeira parte)
A Lei Complementar nº 173, em seu artigo 7º, realizou alterações na LRF,
adicionando outras "vedações" àquelas já previstas no art. 21 do referido instrumento legal,
que passa a ter a redação que segue:
Art. 21. É nulo de pleno direito:
1 - o ato que provoque aumento da despesacom pessoal e não atenda:
a) às exigências dos arts. 16 e 17 desta Lei Complementar e o disposto no inciso XIII
do caput do art. 37 e no§ 1º do art. 169 da Constituição Federal;
b) ao limite legal de comprometimento aplicado às despesascom pessoal inativo;
li - o ato de que resulte aumento da despesacom pessoal nos 180 (cento e oitenta)
dias anteriores ao final do mandato do titular de Poder ou órgão referido no art.
20;
Ili - o ato de que resulte aumento da despesa com pessoal que preveja parcelas a
serem implementadas em períodos posteriores ao final do mandato do titular de
Poder ou órgão referido no art. 20;
IV - a aprovação, a edição ou a sanção, por Chefe do Poder Executivo, por
Presidente e demais membros da Mesa ou órgão decisório equivalente do Poder
Legislativo, por Presidente de Tribunal do Poder Judiciário e pelo Chefe do
Ministério Público, da União e dos Estados, de norma legal contendo plano de
alteração, reajuste e reestruturação de carreiras do setor público, ou a edição de
ato, por esses agentes, para nomeação de aprovados em concurso público,
quando:
a) resultar em aumento da despesa com pessoal nos 180 (cento e oitenta) dias
anteriores ao final do mandato do titular do Poder Executivo; ou;
b) resultar em aumento da despesa com pessoal que preveja parcelas a serem
implementadas em períodos posteriores ao final do mandato do titular do Poder
Executivo.
§ 1º As restrições de que tratam os incisos li, Ili e IV:
1 - devem ser aplicadas inclusive durante o período de recondução ou reeleição
para o cargo de titular do Poder ou órgão autônomo; e
li - aplicam-se somente aos titulares ocupantes de cargo eletivo dos Poderes
referidos no art. 20.
§ 2º Parafins do disposto neste artigo, serão considerados atos de nomeação ou de
provimento de cargo público aqueles referidos no § 1º do art. 169 da Constituição
19
ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL
TRIBUNAL DE CONTAS
GRUPO DE ESTUDO SOBRE A LEI COMPLEMENTAR Nº 173/2020
Federal ou aqueles que, de qualquer modo, acarretem a criação ou o aumento de
despesa obrigatória." (NR)
O caput e os incisos 1e li mantiveram a redação original, tendo sido acrescentados
os incisos Ili e IV, e os parágrafos §1º e §2º.
A partir da promulgação da Lei Complementar nº 173/2020, não só o ato de que
resulte aumento da despesa com pessoal nos 180 (cento e oitenta) dias anteriores ao final
do mandato do titular de Poder ou órgão referido no art. 20 da LRFserá considerando nulo
de pleno direito, conforme já estava previsto na redação original do art. 21, mas também
serão considerados nulos os atos quando resultarem em aumento da despesa com pessoal
que preveja parcelas a serem implementadas em períodos posteriores ao final do mandato
do titular de Poder ou órgão.
Identifica-se a intenção do legislador em evitar que atos dos gestores no final de
mandato possam afetar o mandato seguinte, ou até comprometer a sanidade das contas
públicas, como se observa no já citado Parecer do relator da matéria no Senado Federal:
Em relação ao art. 21, propomos que passem a ser considerados nulos de pleno
direito atos que provoquem aumento de despesa com pessoal e que tenham sido
publicados nos últimos 180 dias do mandato do chefe do Poder Executivo (mesmo
que tenham sejam referentes a carreiras de outros Poderes ou de órgãos
autônomos) ou que prevejam parcelas de reajuste a serem implementadas após o
final do mandato do titular do Poder.
A motivação é impedir que os governantes e chefes de Poder atuais criem despesas
novas para seus sucessores, inviabilizando, dessa forma, a futura administração.
Muitos aqui sabem das dificuldades de administrar um Município ou um Estado,
especialmente quando herdam dívidas contraídas pelo antecessor, que, em busca
de dividendos políticos, compromete a sanidade das contas públicas. Consideramos
que proibir isso, mas do que ajudar na presente crise, ajuda a resolver um
problema mais estrutural, que a LRF, em sua redação original, não conseguiu
plenamente.
Inclusive a nova redação do art. 21 dada pela Lei Complementar nº 173/2020
estabelece como atos nulos a aprovação, a edição ou a sanção, por Chefe do Poder
Executivo, por Presidente e demais membros da Mesa ou órgão decisório equivalente do
Poder Legislativo, por Presidente de Tribunal do Poder Judiciário e pelo Chefe do Ministério
Público, da União e dos Estados, de norma legal contendo plano de alteração, reajuste e
reestruturação de carreiras do setor público, ou a edição de ato, por esses agentes, para
nomeação de aprovados em concurso público, quando:
a) resultar em aumento da despesa com pessoal nos 180 (cento e oitenta) dias
anteriores ao final do mandato do titular do Poder Executivo; ou
b) resultar em aumento da despesa com pessoal que preveja parcelas a serem
implementadas em períodos posteriores ao final do mandato do titular do
Poder Executivo.
Entende-se que especial atenção deverá ser reservada aos jurisdicionados da área
municipal para o cumprimento desses dispositivos no exercício em curso, haja vista tratar-se
do último ano de mandato dos Prefeitos Municipais.
20
.'nl i)/" .. l'· >;11:::'('f ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL
1/(1 ,~')', TRIBUNAL DE CONTAS ~.~.;,Wz.4GRUPO DE ESTUDO SOBRE A LEI COMPLEMENTAR Nº 173/2020
~·"'~"-..i\\.io
,~pt' ~·
--.",~>i!·_~'t!-~
5.7 Vedações a serem observadas até 31-12-2021 {art. 8º)
Devido à diversidade de matérias abrangidas pelo art. 8º, a análise será
apresentada de forma segmentada, com a transcrição do texto legal, seguida de seu
respectivo comentário e referências.
Noutro aspecto, considerando que o artigo abrange, na sua essencialidade, relações
de natureza administrativa-funcional, não se pode perder de perspectiva, em especial nas
municipalidades, tratar-se de ano eleitoral, que também contempla vedações dirigidas aos
gestores, reguladas por legislaçãoespecífica.
Art. Bº Na hipótese de que trata o art. 65 da Lei Complementar nº
101, de 4 de maio de 2000, a União, os Estados,o Distrito Federal e os
Municípios afetados pela calamidade pública decorrente da
pandemia da Covid-19ficam proibidos, até 31 de dezembro de 2021,
de:
O caput do artigo é autorreferente. Ao dizer - Na hipótese de que trata o art. 65 da
Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000 - trata do reconhecimento de calamidade
pública pelas Assembleias Legislativas, na hipótese dos Estados e Municípios, enquanto
perdurar a situação. Nesta situação, há vedações que perdurarão até 31 de dezembro de
2021.
A justificativa quanto ao prazo, foi assim apresentada no relatório do Senador Davi
Alcolumbre:
Por fim, tenho perfeita compreensão de que períodos de calamidade como o atual
requerem aumentos de gastos públicos, tanto destinados a ações na área da saúde,
como em áreas relativas à assistência social e preservação da atividade econômica.
Por outro lado, é necessário pensar no Brasil pós-pandemia. O aumento dos gastos
hoje implicará maior conta a ser paga no futuro. A situação é ainda mais delicada
porque já estamos com elevado grau de endividamento. Dessa forma, para
minimizar o impacto futuro sobre as finanças públicas, proponho limitar o
crescimento de gastos com pessoal, bem como a criação de despesas obrigatórias
até 31 de dezembro de 2021.
Nesse sentido, propusemos vedar reajustes salariais ou de qualquer outro
benefício aos funcionários públicos, bem como contratação de pessoal, exceto para
repor vagas abertas, até o final do próximo ano. Proibimos também medidas que
levem ao aumento da despesa obrigatória acima da taxa de inflação. Tomamos o
cuidado, contudo, de permitir aumento de gastos para ações diretamente ligadas
ao combate dos efeitos da pandemia da Covid-19.
21
ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL
TRIBUNAL DE CONTAS
GRUPO DE ESTUDO SOBRE A LEI COMPLEMENTAR Nº 173/2020
Também refere à Nota Técnica nº 20/2020 da Consultoria de Orçamento e
FiscalizaçãoFinanceirada Câmarados Deputados:
As proibições do art. 8º da LCnº 173/2020 são semelhantes àquelas previstas no
art. 109 do ADCT(aplicáveis no caso de descumprimento de limite individualizado),
e refletem preocupação de, ao mesmo tempo, limitar no tempo as despesas
voltadas ao enfrentamento da pandemia e de não ampliar as despesasobrigatórias
(especialmente pessoal) até 31/12/2021.
I - conceder, a qualquer título, vantagem, aumento, reajuste ou
adequação de remuneração a membros de Poder ou de órgão,
servidores e empregados públicos e militares, exceto quando derivado
de sentença judicial transitada em julgado ou de determinação legal
anterior à calamidade pública;
Os impeditivos constantes do inciso não alcançam as situações decorrentes de a)
sentença judicial transitada em julgado e b) determinação legal anterior à calamidade
pública. Não importa, no casoda sentença com trânsito em julgado, que este tenha ocorrido
antes ou após a publicação da Lei Complementar nº 173/2020. O que prepondera é a
natureza qualificada do ato judicial, como bem referido no PARECERSEINº 9357/2020/ME
16
Emoutras palavras, o cumprimento de sentença judicial transitada em julgado e/ou
de determinação legal anterior ao reconhecimento da calamidade pública pela
União por meio do Decreto Legislativo 6, de 2020, não se refere à atuação
voluntária ou discricionária do agente público (isto é, edição de ato dirigida ao
resultado aumento de despesa com pessoal), mas de atuação vinculada visando,
respectivamente, ao obrigatório cumprimento de determinação judicial e/ou legal
(princípio da legalidade);
Cun;_preadvertir que as decisões judiciais transitadas em julgado, com força
executória devidamente atestada pelo órgão de representação judicial da União,
que abranjam o período compreendido entre 28 de maio de 2020 (data da
promulgação da LCnº 173, de 2020) e 31 de dezembro de 2021, e que determinem
a concessão de direitos e vantagens referidos no art. 80 da Lei Complementar nº
173, de 2020, são de observância obrigatória por parte da Administração Pública,
isto é, tais direitos e vantagens deverão ser imediatamente implementados,
conforme a determinação judicial e a orientação contida no parecer de força
executória, ainda que deste cumprimento decorra aumento de despesa
obrigatória, sob pena de se caracterizar o descumprimento de decisãojudicial.
O artigo refere a comando legal anterior à calamidade pública, e considerando a
menção ao caput do art. 65 da LeiComplementar Nº 101/2000, pode-se cogitar que o marco
legal seria a data de decretação por parte do Poder Legislativo. Nada obstante, seguindo tal
16http://www.consultaesic.cgu.gov.br/busca/dados/Lists/Pedido/Attachments/893789/RESPOSTA RECURSO1
PARECERSEI 9357 2020 ME-1.pdf
22
ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL
TRIBUNAL DE CONTAS
GRUPO DE ESTUDO SOBRE A LEI COMPLEMENTAR Nº 173/2020
ótica, estar-se-ia invalidando atos produzidos entre o decreto legislativo e a publicação da
Lei Complementar nº 173, período em que esta não integrava a ordem jurídica, o que não
parece razoável nem proporcional.
No específico, mais harmônico com princípios que garantem a estabilidade do
sistema jurídico, a linha adotada no ParecerReferencialSEl-GDF08/2020-PGDF/PGCONS17:
Nessepasso, recorrendo-se ao método histórico de interpretação, traz-se a lume o
Parecer n" 27/2020, da lavra do Relator Senador Davi Alcolumbre, Presidente do
Senado Federal, confeccionado por ocasião do trâmite do processo legislativo que
culminou com a Lei Complementar no 173/2020, e que corrobora a ideia de que a
ressalva da parte final dos incisos 1 e VI tem por escopo preservar eventuais
direitos adquiridos por força de legislação anterior ao início da vigência da Lei
Complementar no 173/2020 - 28/05/2020, in verbis:
"Por fim, tenho perfeita compreensão de que períodos de calamidade como o atual
requerem aumentos de gastos públicos, tanto destinados a ações na área da saúde,
como em áreas relativas à assistência social e preservação da atividade econômica.
Por outro lado, é necessário pensar no Brasil pós-pandemia. O aumento dos gastos
hoje implicará maior conta a ser paga no futuro. A situação é ainda mais delicada
porque já estamos com elevado grau de endividamento. Dessa forma, para
minimizar o impacto futuro sobre as finanças públicas, proponho limitar o
crescimento de gastos com pessoal, bem como a criação de despesas obrigatórias
até 31 de dezembro de 2021.
Nesse sentido, propusemos vedar reajustes salariais ou de qualquer outro
benefício aos funcionários públicos, bem como contratação de pessoal, exceto
para repor vagas abertas, até o final do próximo ano. Proibimos também medidas
que levem ao aumento da despesa obrigatória acima da taxa de inflação. Tomamos
o cuidado, contudo, de permitir aumento de gastos para ações diretamente ligadas
ao combate dos efeitos da pandemia da Covid-19.
E, por razões de constitucionalidade, mantivemos o respeito à legislação já
aprovada antes desta Lei Complementar, inclusive à Lei no 13.681, de 18 de junho
de 2018, bem como aos respectivos atos de transposição e de enquadramento. A
transposição dos servidores dos ex-territórios já foi determinada em lei e não
poderia ser impedida quando somente restam procedimentos e atos burocráticos
para concluí-la." (destaques nossos)[?]
Por conseguinte, à luz da CF/88 e da teleologia legal, entende-se que a expressão
"exceto quando derivado (...) de determinação legal anterior à calamidade pública"
deve ser compreendida como "exceto quando derivado (...) de determinação legal
anterior aos efeitos atribuídos ao reconhecimento do estado de calamidade pública
por esta Lei", de modo que se preservam as determinações legais editadas até
27/05/2020.
Tem-se, portanto, que as proibições de conceder, a qualquer título, vantagem,
aumento, reajuste ou adequação de remuneração, bem como de criar ou majorar
auxílios, vantagens, bônus, abonos, verbas de representação ou benefícios de
qualquer natureza, inclusive os de cunho indenizatório, aos membros de Poder, ou
de órgão, servidores e empregados públicos e militares (e respectivos
dependentes) iniciam-se em 28/05/2020 - data de início de vigência da Lei
Complementar no 173/2020 - e se estendem até 31/12/2021, ressalvados os
17 http://www.pg.df.gov.br/wp-conteudo/uploads/2020/03/REF.0008.2020SEl.pdf
23
ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL
TRIBUNAL DE CONTAS
GRUPO DE ESTUDO SOBRE A LEI COMPLEMENTAR Nº 173/2020
benefícios garantidos por sentença judicial transitada em julgado e concedidos por
determinação legal anterior a 28/05/2020. [8]
Por outro lado, impende gizar que, para a caracterização da exceção que autoriza o
deferimento das vantagens elencadas nos incisos 1 e VI do art. 89 da Lei
Complementar n9 173/2020, entende-se suficiente que a "determinação legal" seja
anterior à vigência da Lei Complementar em tela, sendo irrelevante, ao menos para
esse efeito, a data de ocorrência do fato gerador do benefício pecuniário e desde
que, uma vez verificada a incidência da previsão normativa, o direito adquirido
desponte, não havendo margem de discricionariedade da Administração para
decidir, em juízo de conveniência e oportunidade, acerca do deferimento ou não
do benefício pecuniário.
Eassim o é porque o legislador elegeu a "precedência da 'determinação legal' em
relação à Lei Complementar n9 173/2020" - e não a ocorrência fenomênica dos
eventos constantes do suporte fático da 'determinação legal' instituidora do direito
- por critério definidor das exceçõesà vedação legal.
Em igual sentido o Parecer n. 18.283/20 da Procuradoria Geral do Estado do RS18:
Ainda que assim não fosse, é certo que não lhe seria dado retroagir para prejudicar
"o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada", garantias
fundamentais albergadas no artigo 5º, XXXVI, da Carta da República. No mesmo
sentido, o artigo 6º da LINDBestabelece:
Art. 69 A Lei em vigor terá efeito imediato e geral, respeitados o ato jurídico
perfeito, o direito adquirido e a coisajulgada.
Com efeito, os atos administrativos perfectibilizados no período compreendido
entre o reconhecimento do estado de calamidade e a entrada em vigor da Lei
Complementar nº 173, em 28 de maio de 2020, - tais como a concessão de
vantagens, a criação de cargos, empregos ou funções, a alteração da estrutura da
carreira com aumento de despesa, a admissão ou contratação de pessoal, a
realização de concursos públicos, a criação ou a majoração de auxílios, a criação de
despesa de caráter continuado, a adoção de medida que implique reajuste de
despesa acima do Índice Nacional de Preços ao Consumidor (IPCA) ou, ainda, o
cômputo de período aquisitivo para a concessão de vantagens temporais e
licenças-prêmio - não são abarcados pelas vedações instituídas pelo novel diploma,
r~vestindo-se de plena legalidade.
No mesmo norte, em que pese o estado de calamidade pública, salvo eventual
prorrogação, perdure até 31 de dezembro do corrente ano no Estado do Rio
Grande do Sul, o multicitado artigo 8º é claro ao estender a eficácia das
providências interditadas até 31 de dezembro de 2021, tendo presente a
probabilidade de que os deletérios efeitos causados pela pandemia no cenário
econômico se protraiam além do período necessário ao controle epidemiológico.
Diante disso, constata-se que, malgrado o artigo 8º da Lei Complementar Federal nº
173/2020 aluda à hipótese de ocorrência de calamidade pública, prevista no artigo
65 da Lei de Responsabilidade Fiscal, inexiste estrita identidade entre os períodos
de reconhecimento da ocorrência de tal calamidade - no caso do Estado do Rio
Grande do Sul, de 19 de março a 31 de dezembro de 2020 - e de eficácia temporal
das proibições impostas aos entes federados, que principiou em 28 de maio de
2020 e se estenderá até 31 de dezembro de 2021.
18 http://sid.pge.rs.gov.br/NXT/gateway.dll?f=templates&fn=default.htm&vid=W:OM
24
, .1111.IP,
f
··\\~~\·'f ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL
"'((,~rr))·" TRIBUNAL DE CONTAS
...,..:::~~~t:~:..J. GRUPO DE ESTUDO SOBRE A LEI COMPLEMENTAR Nº 173/2020 ·~.~.:,,$'
A vedação se dirige a concessão,a qualquer título, de vantagem, aumento, reajuste
ou adequação de remuneração. O que seja uma vantagem na relação funcional, pressupõe
a análise do diploma estatutário ao qual se vincula o agente público, v.g. o art. 85 da Lei
Complementar nº 10.098/94 (Estatuto dos Servidores Públicosdo RS):
Art. 85. Além do vencimento, poderão ser pagas ao servidor as seguintes
vantagens: 1 - indenizações; li- avanços; Ili - gratificações e adicionais; IV -
honorários e jetons.
Em relação às vantagens, a questão deve ser cotejada com a estrutura legal que as
subordina e sua destinação, posto que a Lei Complementar nº 173/2020 não objetiva
desconstituir os elementos intrínsecos à consecuçãodo interesse público.
No particular, observa-se que se exige a precedência da determinação normativa, e
não do fato gerador da vantagem, de modo que, uma vez instituída e prevista a
concessão desta, o servidor fará jus à sua percepção ainda que a situação fática
apta a ensejá-la tenha ocorrido após 28 de maio de 2020.
Assim, ilustrativamente, inexiste empecilho ao deferimento de ajudas de custo,
diárias e indenização de transporte devidas, nos termos da legislação até então
vigente, em razão de alteração de exercício ou deslocamentos realizados após a
entrada em vigor da Lei Complementar nº 173/2020.
Relativamente às gratificações, a licitude de sua concessão neste período
subordina-se à verificação das condições previstas na legislação para tanto, haja
vista que, se fundadas em critérios objetivos, faz-se presente a "determinação legal
anterior à calamidade pública", o que não ocorre com aquelas situadas no juízo
discricionário do gestor. (...)
Como se vê, uma vez atendidos os pressupostos legais - no exemplo, exercício nas
Secretarias arroladas pelos servidores ocupantes dos cargos elencados na Lei
Estadual nº 14.512/2014 ou protocolo do pedido instruído com diploma ou
certificado de conclusão, na forma das LeisEstaduais 14.224/2013 e 14.260/2013 -,
inexiste espaço de deliberação outorgado à Administração Pública, que se obriga à
concessão das gratificações, forte no princípio da legalidade (artigo 37, caput, da
Constituição da República).
.
Neste caso, tratando-se de gratificação de caráter objetivo derivada de ato
administrativo vinculado, resta configurada a "determinação legal anterior à
calamidade pública" excepcionada pela Lei Complementar n" 173/2020.Jdêntico
racioC:íniose aplica às gratificações ou aos adicionais associados ao exercício de
atividades insalubres, perigosas ou penosas, que deverão ser concedidos quando
verificado o suporte fático estabelecido na legislação de regência.
Lado outro, as gratificações jungidas a atos discricionários, por não decorrerem de
imposição legal, mas sim de faculdade do gestor, não são passíveisde concessão no
período de eficácia temporal da Lei Complementar nº 173/2020. Subsome-se a esta
hipótese a gratificação de permanência, prevista no artigo 114 da Lei
Complementar Estadual nº 10.098/94( ...)19
Também há óbice à concessão, a qualquer título, de aumento, reajuste ou
adequação de remuneração. Sobre tais vedações, há de se ter atenção com as expressões
19
Parecer n. 18283 http://sid.pge.rs.gov.br/NXT/gateway.dll?f=templates&fn=default.htm&vid=W:OM
25
ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL
TRIBUNAL DE CONTAS
GRUPO DE ESTUDO SOBRE A LEI COMPLEMENTAR Nº 173/2020
utilizadas na norrna'". Nesse ponto, cabe transcrever observação da Consultoria Técnica 21
deste Tribunal:
Ainda, atente-se ao fato de que o dispositivo menciona inadvertidamente o
termo "reajuste", em relação ao qual há que se ter a devida cautela, vez que,
sabidamente, este vocábulo assume contornos diversos conforme os critérios
eleitos por seu intérprete. (...) Frise-se que, para o entendimento ora esposado,
há estabelecer-se a necessária distinção entre reajuste e aumento salarial,
lembrando-se que este TCEjá afirmou, alhuresill, que reajuste é a expressão
atrelada ao conceito de aumento real. Já a revisão geral trata da reposição da
inflação.
A colocação reproduz entendimento já consolidado no Supremo Tribunal Federal
sobre o tema, conforme se vislumbra em excerto da ementa na ADI 3968 /PR - PARANÁ:
2. O reajuste de remunerações e subsídios por lei específica tem por objeto a
readequação da retribuição pecuniária devida pelo exercício de determinado cargo,
ajustando-a à realidade das suas responsabilidades, atribuições e mercado de
trabalho, enquanto que a revisão geral anual tem por escopo a mera recomposição
do poder aquisitivo das remunerações e subsídios de todos os servidores públicos e
agentes políticos de determinado ente federativo.
Noutro ponto, diz a já referida manifestação da Consultoria Técnica:
A conclusão que se impõe, então, da leitura acurada dos dispositivos citados da
LC nº 173/2020, não obstante a utilização pelo legislador do termo "reajuste"
atrelado à inflação e não ao aumento real, é a que aponta sua intenção
de permitir a revisão geral anual. Sem embargo do acima dito, uma observação
que se deve fazer quanto à previsão do inciso X do art. 37 da Constituição
Federal de 1988, com a redação dada pela Emenda Constitucional nº 19/1998, diz
com o julgamento do Supremo Tribunal Federal, fixando a tese no julgamento
do Recurso Extraordinário nº 565089: de que "O não encaminhamento de
projeto de lei de revisão anual dos vencimentos dos servidores públicos, previsto
no inciso X do art. 37 da CF/1988, não gera direito subjetivo a indenização. Deve o
Poder Executivo, no entanto, pronunciar-se de forma fundamentada acerca das
razões pelas quais não propôs a revisão".
Sobre a questão, cabe acrescer decisão recente do Supremo Tribunal Federal, em
sede de Repercussão Geral, que alerta quanto às condições à revisão anual:
CONSTITUCIONALEADMINISTRATIVO.RECURSOEXTRAORDINÁRIO.REPERCUSSÃO
GERAL RECONHECIDA.PERDA DE OBJETO.PROSSEGUIMENTODA ANÁLISE DA
QUESTÃO COM RELEVÂNCIAAFIRMADA. SERVIDORPÚBLICO. REVISÃOGERAL
ANUAL. PREVISÃONA LEI DE DIRETRIZESORÇAMENTÁRIAS- LDO. AUSÊNCIADE
DOTAÇÃO NA LEI ORÇAMENTÁRIAANUAL. INVIABILIDADE DE CONCESSÃODO
REAJUSTE.1. Segundo o § único do art. 998 do Código de ProcessoCivil de 2015, "a
desistência do recurso não impede a análise de questão cuja repercussão gera1 já
tenha sido reconhecida e daquela objeto de julgamento de recursos
20 Nada obstante a diferenciação terminológica (reajuste/revisão), alerta-se que o Art. 8º está judicializado,
como destacado no Item 4 deste relatório.
21 Nota Técnicajá citada anteriormente.
26
ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL
TRIBUNAL DE CONTAS
GRUPO DE ESTUDO SOBRE A LEI COMPLEMENTAR Nº 173/2020
extraordinários ou especiais repetitivos". 2. A norma se aplica para a hipótese de
perda de objeto superveniente ao reconhecimento da repercussão geral.
Precedente: ARE1054490 QO, Relator(a): Min. ROBERTOBARROSO,Tribunal Pleno,
DJe 09-03-2018. 3. Segundo dispõe o art. 169, § 1º, da Constituição, para a
concessão de vantagens ou aumento de remuneração aos agentes públicos, exige￾se o preenchimento de dois requisitos cumulativos: (1)dotação na Lei Orçamentária
Anual e (li) autorização na Lei de Diretrizes Orçamentárias. 4. Assim sendo, não há
direito à revisão geral anual da remuneração dos servidores públicos, quando se
encontra prevista unicamente na Lei de Diretrizes Orçamentárias, pois é
necessária, também, a dotação na Lei Orçamentária Anual. 5. Homologado o
pedido de extinção do processo com resolução de mérito, com base no art. 487, Ili,
c, do Código de ProcessoCivil de 2015. 6. Proposta a seguinte tese de repercussão
geral: A revisão geral anual da remuneração dos servidores públicos depende,
cumulativamente, de dotação na Lei Orçamentária Anual e de previsão na Lei de
Diretrizes Orçamentárias. (RE 905357, Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES,
Tribunal Pleno,julgado em 29/11/2019)
li - criarcargo, emprego oufunção que implique aumento de despesa;
A Lei impede a criação de cargo, emprego, função que implique aumento de
despesa. Mas esta regra não pode ser avaliada de forma isolada, pois o próprio § 1º do
artigo contém exceção:
§ 1º O disposto nos incisos ll, IV, VII e VIII do caput deste artigo não se aplica a
medidas de combate à calamidade pública referida no caput cuja vigência e efeitos
não ultrapassem a sua duração.
Ili- alterar estrutura de carreiraque implique aumento de despesa;
A este inciso reportam-se os comentários anteriores, observando-se que ele não é
alcançado pela exceçãodo § 1º do artigo.
IV - admitir ou contratar pessoal, a qualquer título, ressalvadas as
reposições de cargos de chefia, de direção e de assessoramento que
não acarretem aumento de despesa, as reposições decorrentes de
vacâncias de cargos efetivos ou vitalícios, as contratações
temporárias de que trata o inciso IX do caput do art. 37 da
Constituição Federal, as contratações de temporários para prestação
de serviço militar e as contratações de alunos de órgãos de formação
de militares;
Ao estabelecer a proibição para admitir ou contratar pessoal, a qualquer título, a
norma ainda contempla asseguintes ressalvas:
27
ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL
TRIBUNAL DE CONTAS
GRUPO DE ESTUDO SOBRE A LEI COMPLEMENTAR Nº 173/2020
a) as reposições de cargos de chefia, de direção e de assessoramento que não
acarretem aumento de despesa;
b) as reposições decorrentes de vacâncias de cargos efetivos ou vitalícios, as
contratações temporárias de que trata o inciso IX do caput do art. 37 da
Constituição Federal, as contratações de temporários para prestação de
serviço militar e as contratações de alunos de órgãos de formação de
militares.
No tocante à reposição de cargos de chefia, de direção e de assessoramento,
primeiramente, deve-se atender a dicotomia terminológica adotada na Constituição da
República. Quanto ao tema, nossa Lei Fundamental estabelece que a investidura em cargo
ocorre por meio de concurso ou mediante nomeação para cargo em comissão, declarado
em lei de livre nomeação e exoneração (Art.37, li). Esegue explicitando que as atribuições
de direção, chefia e assessoramento serão exercidas mediante função de confiança, quando
titular de cargo efetivo, ou em comissão (Art.37,V).
Não há diferença finalística entre a função de confiança e o cargo em comissão,
como lembra CelsoAntônio Bandeira de Mello:
"Funções públicas são plexos unitários de atribuições, criados por lei,
correspondentes a encargos de direção, chefia e assessoramento, a serem
exercidos por titular de cargo efetivo (....) Assemelham-se, quanto à natureza das
atribuições e quanto à confiança que caracteriza seu preenchimento, aos cargos
em comissão. (Curso.23.ed.p.246).
Veja-se a Lei Complementar Estadual rr 10.098/1994 - Estatuto - que assim
dispõe:
Art. 4º - Os cargos públicos estaduais, acessíveis a todos os brasileiros que
preencham os requisitos legais para a investidura e aos estrangeiros na forma da
Lei Complementar, são de provimento efetivo e em comissão. (Redação dada pela
Lei Complementar nº 13.763/11)
§ 1: - Os cargos em comissão, de livre nomeação e exoneração, não serão
organizados em carreira.
§ 2º - Os cargos em comissão, preferencialmente, e as funções gratificadas, com
atribuições definidas de chefia, assistência e assessoramento, serão exercidos por
servidores do quadro permanente, ocupantes de cargos técnicos ou profissionais,
nos casose condições previstos em lei.
Como a regra da Lei Complementar nº 173/2020 destinou sua vedação quanto ao
aumento de despesaaos cargos de chefia, de direção e de assessoramento, não alcançou as
funções de confiança (gratificadas), o que se evidencia pela diferenciação que advém da
própria Constituição, e que o próprio inciso em comento adotou.
Não por outra razão, o inciso IV do mesmo dispositivo limitou-se a vedar a
admissão ou a contratação de pessoal a qualquer título, estabelecendo,
exclusivamente para os cargos de direção, chefia e assessoramento, a exigência de
que não acarretem aumento de despesa, de modo que não abrangeu, seja na
regra geral de proibição, seja na exceção, as funções gratificadas ou de confiança.
A única menção a estas no novel diploma encontra-se no inciso li do artigo 8º e
28
ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL
TRIBUNAL DE CONTAS
GRUPO DE ESTUDO SOBRE A LEI COMPLEMENTAR Nº 173/2020
diz respeito ao impedimento de "criar cargo, emprego ou função que implique
aumento de despesa" (grifou-se), igualmente não contemplando qualquer
interdição à designação de servidores para desempenhar as funções já previstas
22 legalmente.
Logo, na dicção do inciso IV, não estão alcançadas as funções gratificadas. Mas o
inciso menciona que a permissão à mobilidade dos cargos em comissão de chefia, direção e
assessoramento dar-se-á, tão somente, na hipótese de reposição e sem acarretar aumento
de despesa. A justificativa consta na manifestação do Deputado Pedro Paulo, quando do seu
Parecer ao PLP39/2020 na Câmarados Deputados 23,
o qual, diga-se de passagem,reforça a
vinculação do inciso especificamente aos cargos comissionados:
Assim sendo, consideramos imperioso, garantir que os recursos tão necessários
cheguem rapidamente aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, optamos
por não alterar o texto aprovado no Senado, apresentando, unicamente, duas
emendas de redação, a primeira para deixar claro que estão ressalvados das
restrições previstas no art. 80 todos os profissionais e servidores civis e militares
envolvidos diretamente em atividades de combate ao coronavírus e de segurança
pública estariam ressalvados das restrições relacionadas ao aumento de despesa
com pessoal, e a segunda para deixar claro que entre as reposições de cargos que
não acarretam aumentam de despesas, incluem-se aquelas referentes aos cargos
de assessoramento. Ainda que seja imperioso reduzir cargos em comissão,
simples trocas, que não aumentam a despesa, seriam bloqueadas e dificultando a
gestão no dia a dia. Adicionalmente, o art. 9 o deixa claro que regulamento
tratará da suspensão dos pagamentos dos refinanciamentos de dívidas dos
Municípios com a Previdência Social.
O acréscimo na Câmarafoi acolhido pelo Senador DaviAlcolumbre no Senado24:
A Câmara levou o projeto à votação diretamente em Plenário no dia 5 de maio,
tendo aprovado o Programa com as seguintes emendas: (...)2) Autoriza a reposição
de cargos comissionados de assessoramento durante o prazo de restrição de
gastos. (Emenda no 1) (...)A primeira mudança me parece ir no sentido do
aprimoramento do texto, excetuando, da vedação de contratação de pessoal, a
reposição de cargos em comissão de assessoramento. Já está admitida a
reposição de cargos em comissão de direção e chefia. Não faz sentido excluir os
de assessoramento já que se trata de mera reposição de um cargo de livre
nomeação do gestor. Assim, acatamos a Emenda no 1 da Câmara nesseponto.
Mas não se desconhece que a lei pode disciplinar que determinada atribuição de
direção, chefia ou assessoramento poderá ser provida sob forma de: a) cargo em comissão
(CC),b) função gratificada (FG)ou e) comportar ambas as modalidades (CC/FG). Nessa
hipótese, sem caráter exaustivo, cingindo-se a noção de mudança de titularidade, e tendo
22 Parecer n. 18.283/20 http://sid.pge.rs.gov.br/NXT/gateway.dll?f=templates&fn=default.htm&vid=W:OM
23https://www. camara.leg.br/proposicoesWeb/prop mostra rintegra?codteor= 1890273&fi lename=PPR+2+PLP
03920+%3D%3E+PLP+39/2020
24 https://legis. senado.leg.br/sd leg-getter /doeu mento ?dm=8105567&ts=1596062 710579&d isposition=i n1 ine
29
"n\.t/11, i<'\~~!t, 'f ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL
!/(~~~\', TRIBUNAL DE CONTAS
l)\;'.-,,.{k GRUPO DE ESTUDO SOBRE A LEI COMPLEMENTAR Nº 173/2020
"ioi-.,'1\;,-~
f~r~·~
como marco temporal de análise a data de 27 de maio de 2020, data anterior ao dia de
publicação e entrada em vigor da norma, tem-se que:
a) provido sob a forma de cargo em comissão,não há impeditivo à exoneração, seguida
de nomeação de novo titular parao cargo;
b) provido sob a forma de função gratificada, mas também comportando exercício sob
forma de cargo em comissão, nada impede a dispensa, seguida de nomeação, desde
que não acarrete aumento de despesa;
c) provido sob forma de cargo em comissão,e há permissão de seu exercício sob forma
de função gratificada, não há óbice à exoneração seguida de nomeação à função
gratificada.
Diversamente dos cargos de direção, chefia ou assessoramento, as reposiçoes
decorrentes de vacâncias de cargos efetivos ou vitalícios, as contratações temporárias de
que trata o inciso IX do caput do art. 37 da Constituição Federal, as contratações de
temporários para prestação de serviço militar e as contratações de alunos de órgãos de
formação de militares não possuem a vedação relativa ao aumento de despesa.
As situações que implicam em vacância dos cargos efetivos e vitalícios estão
disciplinadas nos respectivos estatutos de regência. Veja-se, exemplificativamente, o que
dispõe a Lei Complementar nº 10.098/94:
Art. 55. A vacância do cargo decorrerá de:
1- exoneração;
li - demissão;
Ili - readaptação;
IV - aposentadoria;
V - recondução;
VI - falecimento.
V -·realizar concurso público, exceto para as reposições de vacâncias
previstas no inciso IV;
-O dispositivo é autorreferente. Ele permite a realização de concursos públicos, tão
somente, para as reposições decorrentes de vacâncias de cargos efetivos ou vitalícios
mencionados no inciso IV. Sobre a vacância, remete-se ao já mencionado no inciso IV.
VI - criar ou majorar auxílios, vantagens, bônus, abonos, verbas de
representação ou benefícios de qualquer natureza, inclusive os de
cunho indenizatório, em favor de membros de Poder, do Ministério
Público ou da Defensoria Pública e de servidores e empregados
públicos e militares, ou ainda de seus dependentes, exceto quando
30
ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL
TRIBUNAL DE CONTAS
GRUPO DE ESTUDO SOBRE A LEI COMPLEMENTAR Nº 173/2020
derivado de sentença judicial transitada em julgado ou de
determinação legal anterior à calamidade;
O impedimento está na criação/majoração das parcelas descritas, exceto quando
derivada de sentença judicial transitada em julgado ou de determinação legal anterior à
calamidade, e quanto aos atos exceptivos remete-se aos comentários do inciso 1.
A regra em comento não veda a percepção do abono permanência. A par dos
argumentos a seguir transcritos, não se pode desconhecer que se trata de parcela cuja
gênese radica no texto constitucional, mesmo que conformável pelos entes federados, isto
não retira sua natureza:
Como se percebe, malgrado o § 19 do artigo 40 da Constituição da República, com
a redação dada pela Emenda Constitucional n" 103/2019, disponha que o servidor
"poderá fazer jus a um abono de permanência", a interpretação sistemática da
legislação, notadamente do artigo 3º, § 3º, da própria ECe da Lei Complementar
Estadual nº 15.428/2019, conduziu à conclusão de que a concessão de tal rubrica é
imperativa aos servidores que tenham implementado os requisitos para a
aposentadoria voluntária e optem por permanecer em atividade.( ...) Destarte, a Lei
Complementar Federal n" 173/2020 não encerra modificação na disciplina da
concessãodo abono de permanência até então vigente. 25
Nessa senda, ainda em relação à vedação do inciso IX do art. 8º, questiona-se se,
diante da inovação legislativa, é possível a implementação do abono de
permanência. A resposta, ao que nos parece, é positiva. Primeiro, porque o inciso
VI do art. 8º não só proíbe apenas a criação ou majoração de vantagens (e não a
concessão das existentes), como também ressalva, expressamente, aquelas
derivadas de determinação legal anterior, como é o caso do abono de
permanência, instituto que, historicamente, remonta à Emenda Constitucional nº
41/2003. Depois, porquanto o inciso IX do art. 80, em sua parte final, aduz que a
vedação não prejudica "o tempo de efetivo exercício, aposentadoria, e quaisquer
outros fins.". E o abono de permanência consubstancia direito que tem por
requisito a reunião, pelo agente público, das exigências para a aposentadoria
voluntária. De fato, se o interstício proibitório não inibe a reunião dos requisitos
psra a aposentadoria e subsequente concessão, não se divisa obstáculo para a
concessão do abono, porventura o agente público resolva permanecer em
atividade. Logo, a Lei Complementar n" 173/2020 não proíbe a concessão do abono
de permanência, visto que a parte final do inciso IX do art. 8º aduz "sem qualquer
prejuízo para o tempo de efetivo exercício, aposentadoria, e quaisquer outros fins".
26
VII - criar despesa obrigatória de caráter continuado, ressalvado o
disposto nos§§ 1º e 2º;
25 Parecer n. 18.283. http://sid.pge.rs.gov.br/NXT/gateway.dll?f=templates&fn=default.htm&vid=W:OM
26 Parecer Referencial SEl-GDFno 08/2020 - PGDF/PGCONShttp://www.pg.df.gov.br/wp￾conteudo/uploads/2020/03/REF.0008.2020SEl.pdf
31
~'t~~t/f'f ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL
kt(~t[))'J TRIBUNAL DE CONTAS
~ GRUPO DE ESTUDO SOBRE A LEI COMPLEMENTAR Nº 173/2020
~
Na primeira parte do texto, fica evidente a preocupação do legislador em evitar o
aumento permanente nos gastos públicos, principalmente tendo em vista o aporte de
recursos aos municípios, proporcionado pelo Programa estabelecido na lei em comento. O
ingresso de recursos é temporário e deve ser utilizado para cobertura de despesas com a
mesma característica.
O conceito de "despesa obrigatória de caráter continuado" é apresentado no artigo
17 da LRFcomo "a despesacorrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo
normativo que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior
a dois exercícios".
Essedispositivo apresenta as regras para criação dessetipo de despesae estabelece
um mecanismo compensatório para evitar desequilíbrio, exigindo que os efeitos financeiros
da geração de despesa sejam compensados pelo aumento permanente da receita ou pela
redução permanente da despesa.
CarlosValder do Nascimento27, ao comentar o art. 17 da LRF,apresenta exemplos
de despesas obrigatórias de caráter continuado, como a criação de auxílios a servidores,
despesas de cunho assistencial, ampliação da despesa com pessoal e encargos sociais,
dentre outras.
No entanto, são estabelecidas ressalvas,descritas nos §§ 1º e 2º:
a) a proibição de criação de despesa obrigatória não se aplica a medidas de
combate à calamidade pública cuja vigência e efeitos não ultrapassem a sua
duração: essa ressalva mantém a coerência com o art. 3º e art. 7º, que
flexibilizam as exigênciasdo art. 17 da LRFno período da calamidade pública,
desde que os atos e ou benefícios gerados relacionem-se à calamidade
pública decretada.
b) não se aplica em caso de prévia compensação mediante aumento de receita
ou redução de despesa, que devem ser em caráter permanente: com essa
ressalva,fica mantida a regra do art. 17, que já estabelece essacondição em
seu §1º.
Pelo exposto, em se tratando de despesasobrigatórias de caráter continuado, nos
termos do art. 17 da LRF(com.duração superior a dois exercícios),o inciso VII do art. 8º da Lei
Complementar nº 173/2020 está apenas reforçando os comandos já efetivados na própria lei
e na LRF.·
Conclui-se, então, que é permitida a criação de despesa dessa natureza, mesmo
que não tenha relação com a pandemia, desde que observe todas as regras e dispositivos
do art. 17 da LRF.
27 MARTINS, lves Gandra da Silva; NASCIMENTO,Carlos Valder do (organizadores). Comentários à Lei de
Responsabilidade Fiscal.6ª edição, 2012, SãoPaulo, pp. 168 a 181.
32
ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL
TRIBUNAL DE CONTAS
GRUPO DE ESTUDO SOBRE A LEI COMPLEMENTAR Nº 173/2020
VIII - adotar medida que implique reajuste de despesa obrigatória
acima da variação da inflação medida pelo Índice Nacional de Preços
ao Consumidor Amplo {fPCA}, observada a preservação do poder
aquisitivo referida no inciso IV do caput do art. 7º da Constituição
Federal;
Sobre este inciso, assim se manifestou a Consultoria de Orçamento e Fiscalização
Financeira da Câmara dos Deputados, na Nota Técnica nº 20 - Regras Fiscais na Vigência de
Calamidade Pública - EC nº 106/2020 e LC nº 173/2020: Os reajustes de despesas
obrigatórias não podem superar a inflação (inciso VIII}, o que reproduz a medida prevista no
art. 109 do ADCT,aplicável no casode descumprimento de limite individualizado.
IX - contar esse tempo como de período aquisitivo necessano
exclusivamente para a concessãode anuênios, triênios, quinquénios.
licenças-prêmio e demais mecanismos equivalentes que aumentem a
despesa com pessoal em decorrência da aquisição de determinado
tempo de serviço, sem qualquer prejuízo para o tempo de efetivo
exercício,aposentadoria, e quaisquer outros fins.
O período entre a publicação da Lei Complementar nº 173/2020 e 31-12-2021 é
desconsiderado à concessão das parcelas, licenças-prêmio e demais mecanismos
equivalentes, voltando sua contagem em 1-1-202228• Mas a regra não se aplica para o tempo
de efetivo exercício e aposentadoria.
Quanto ao inciso, assim expõe o PARECERSEI No 9357/2020/ME:
"21. Verifica-se da literalidade do art. 80, IX, da LC nº 173, de 2020, acima
reproduzido, que o intuito do legislador com a referida previsão não é vedar a
copcessão de qualquer benefício ao servidor. Com efeito, denota-se da redação do
referido dispositivo que, ao impedir a contagem de tempo como período aquisitivo,
o mesmo possui eficácia exclusiva, tendo em vista que foi empregado o vocábulo
"exclusivamente", além do aposto final "sem qualquer prejuízo para o efetivo
exercício, aposentadoria, e quaisquer outros fins". O referido dispositivo, portanto,
28 Cabe transcrever o horizonte de sentido adotado por parte da Advocacia Geral do Estado de Minas Gerais,
no Parecer nº 16.244, manifestou-se no sentido de que: "5. O objetivo da LCnº 173/2020 é desonerar os entes
federativos de encargos com despesas de pessoal, de modo temporário, para que tenham condições
financeiras de enfrentar a pandemia decorrente da COVID-19. Não se trata de eliminar de modo definitivo o
direito do servidor de receber adicionais por tempo de serviço e vantagens pecuniárias slmilaresz. 6. Portanto,
nos casos em que se aplica, haverá uma suspensão da concessão do pagamento e fruição das vantagens
mencionadas no IX do art. 8º da Lei Complementar n. 173/2020 e que forem adquiridas no período de
28/05/2020 a 31/12/2021, cujo direito será reconhecido no momento do preenchimento dos requisitos legais,
mas, o pagamento e fruição será concedido somente a partir de 01/01/2022, com efeitos prospectivos, vedado
o pagamento de valores referentes ao citado período de 28/05/2020 a 31/12/2021, em função da vedação de
pagamentos retroativos a que se refere o §3º, do art. 8º, da Lei Complementar n. 173/2020".
http://www.age.mg.gov.br/institucional/bases-juridicas/2588.
33
ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL
TRIBUNAL DE CONTAS
GRUPO DE ESTUDO SOBRE A LEI COMPLEMENTAR Nº 173/2020
demanda interpretação restritiva, de modo que não soa possível alargar a
semântica desta previsão para além da essência dos institutos paradigmas
elencados na norma.
22. Nesse viés, os institutos paradigmas trazidos no art. 8º, IX, da LC nº 173, de
2020, são: (a) adicionais incidentes sobre a remuneração do servidor decorrentes
da aquisição de determinado tempo de serviço (anuênios, triênios, quinquênios) e
(b) licenças-prêmio decorrentes do decurso de determinado tempo de serviço.
23. Com relação a estes institutos paradigmas, pode-se afirmar que para os
servidores que tenham completado o período aquisitivo exclusivamente para a
concessão de anuênios, triênios, quinquênios e licenças-prêmio em momento
anterior a 28 de maio de 2020 (data da promulgação da LCnº 173, de 2020), estes
deverão ter os respectivos efeitos financeiros implementados.
24. Para os demais casos em que ainda não se completou o período aquisitivo, o
período compreendido entre 28 de maio de 2020 e 31 de dezembro de 2021, não
poderá ser contabilizado para fins de concessão anuênios, triênios, quinquênios,
licenças-prêmio, sendo retomada a contagem do período aquisitivo a partir de lo
de janeiro de 2022.
25. Veja-se, portanto, que o dispositivo sob análise tem o intuito de obstar,
temporariamente, a aquisição de direitos cujo fato gerador é o transcurso de
determinado período de tempo de serviço e cuja implementação acarrete,
necessariamente, o aumento de despesa com pessoal".29
Igualmente, não alcançadas pelo dispositivo promoções e progressões, posto que
foram suprimidas do texto, conforme justificativa do Senador Davi Alcolumbre ao restringir o
alcance do inciso IX 30:
Também preservamos as progressões e promoções para os ocupantes de cargos
estruturados em carreiras. É o caso, por exemplo, dos militares federais e dos
Estados.A ascensãofuncional não se dá por mero decurso de tempo, mas depende
de abertura de vagas e disputa por merecimento. Não faria sentido estancar essa
movimentação, pois deixaria cargos vagos e dificultaria o gerenciamento dos
batalhões durante e logo após o estado de calamidade. Nesse sentido,
contemplamos, ao menos em parte, as emendas dos Senadores lzalci Lucas(no 35),
Major Olímpio (no 38), Arolde de Oliveira (no 83), Styvenson (no 152) e Eduardo
Gomes (no 163).
Segue a lógica da· não abrangência na norma às promoções e progressões o
PARECER013/2020 - PGEda Procuradoria Geral do Estado do Paraná 31:
Primeiramente, há que se destacar a inexistência de previsão legal expressa nos
incisos 1 e VI do art. 80, e que tratam de aspectos remuneratórios dos servidores
públicos, acerca das progressõese promoções funcionais.
Não bastasse o encimado, parece restar inviabilizada a integração da norma por
meio da analogia, aplicando as vedações previstas na referida lei complementar às
29
http://www.consultaesic.cgu.gov.br/busca/dados/Lists/Pedido/Attachments/893789/RESPOSTA RECURSO1
PARECERSEI 9357 2020 ME-1.pdf
30 https ://legis.senado. leg.br/sd leg-getter/doeu mento ?dm=8103880&ts=1596671577858&d isposition=i n1 ine
31 http://www. pge.pr.gov.br/sites/ default/a rquivos restritos/files/ documento/2020-06/pa recer013de2020.pdf
34
ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL
TRIBUNAL DE CONTAS
GRUPO DE ESTUDO SOBRE A LEI COMPLEMENTAR Nº 173/2020
progressões e promoções em razão da sua natureza jurídica, que não constitui
vantagem concedida ao servidor, mas sim uma forma de provimento derivado em
cargo público, autorizada pela Constituição da República, e que, nas palavras de
Raquel Carvalho, permite o "crescimento na carreira"56:
A promoção admite que o servidor público efetivo passa de um nível para outro
imediatamente superior em uma mesma carreira, quando atendidos os requisitos
legais (desenvolvimento vertical). Já a progressão, tal como prevista em boa parte
dos Estatutos Funcionais, não implica mudança de níveis, visto que é a passagem
do servidor do grau em que se encontra para o grau subsequente, no mesmo nível
da carreira a que pertence (desenvolvimento horizontal). Além de requisitos como
a conclusão do estágio probatório e do cumprimento de tempo de exercício em um
mesmo grau, tem-se previsões legais como a exigência de avaliação periódica de
desempenho individual satisfatória para que possa ser legítimo o deferimento da
progressão. No âmbito do Estado de Minas Gerais, por exemplo, a progressão
consubstancia um dos meios de desenvolvimento do servidor na carreira a que
pertence, sendo um dos requisitos para sua obtenção o tempo de efetivo exercício
a ser cumprido considerando a mesma carreira. A finalidade da progressão é
valorizar a experiência do servidor no exercício de uma determinada atividade
pertinente a um cargo público.
Em relação a ambas as figuras (promoção e progressão), o essencial é que se
compreenda que o objetivo é permitir o "crescimento na carreira", ou seja, o
alcance de graus e níveis superiores da estrutura de cargos em favor daqueles que
realmente demonstram competências relativas aos cargos integrantes da carreira
em questão.
(...)
Assim, claramente, não há nenhum elemento que possa correlacionar as
promoções e progressões funcionais com as vantagens pecuniárias, que estão
pautadas em pressupostos diversos, como consignado na análise do art. 80, inciso
1, Lei Complementar no 173/2020: enquanto as primeiras constituem
desenvolvimento do servidor na carreira, as segundas correspondem a adicionais
ou gratificações acrescidos ao vencimento básico do servidor.
Ademais, entender de maneira diversa inviabilizaria até mesmo a aplicação da
própria lei, tendo em vista que a vedação às promoções, por exemplo, implicaria a
imposslbllidade de abertura de vagas nas classes iniciais das carreiras,
impossibilitando, por conseguinte, a reposição de vacâncias ocorridas nas classes
posteriores.
Corrobora o encimado a evolução do texto do Projeto de Lei no 39/2020, que deu
origem à Lei Complementar Federal no 173/2020. Consoante se vê, os termos
"promoções, progressões, incorporações, permanências", inicialmente previstos no
inciso IX,do art. 80, foram, ao final, suprimidos57:
EVOLUÇÃO DO TEXTO
As três versões do dispositivo do PLP39/2020 que suspende a contagem de tempo
de serviço para os servidores públicos:
Art. Bº Na hipótese de que trata o art. 65 da Lei Complementar nº 101, de 4 de
maio de 2000, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios afetados pela
calamidade pública decorrente da pandemia do Covid-19ficam proibidos, até 31 de
dezembro de 2021, de:
PRIMEIRORELATÓRIO
35
ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL
TRIBUNAL DE CONTAS
GRUPO DE ESTUDO SOBRE A LEI COMPLEMENTAR Nº 173/2020
IX- contar esse tempo como de período aquisitivo necessário para a concessão de
anuênios, triênios, quinquênios, licenças-prêmio, promoções, progressões,
incorporações, permanências e demais mecanismos equivalentes que aumentem a
despesa com pessoal em decorrência da aquisição de determinado tempo de
serviço;
SEGUNDORELATÓRIO
IX- contar esse tempo como de período aquisitivo necessário para a concessão de
anuênios, triênios, quinquênios, licenças-prêmio e demais mecanismos equivalentes
que aumentem a despesa com pessoal em decorrência da aquisição de
determinado tempo de serviço;
TEXTOFINAL
IX- contar esse tempo como de período aquisitivo necessário exclusivamente para
a concessão de anuênios, triênios, quinquênios, licenças-prêmio e demais
mecanismos equivalentes que aumentem a despesa com pessoal em decorrência da
aquisição de determinado tempo de serviço, sem qualquer prejuízo para o tempo
de efetivo exercício, aposentadoria, e quaisquer outros fins;
Dessa maneira, restam afastadas da incidência da Lei Complementar Federal nº
173/2020 as progressões e promoções regularmente instituídas por lei, por não
constituírem vantagens pecuniárias.
§ 1º O disposto nos incisos li, IV, VII e VIII do caput deste artigo não se
aplica a medidas de combate à calamidade pública referida
no caput cuja vigência e efeitos não ultrapassem a sua duração.
Trata-se de disposição que excepciona parte das vedações previstas no artigo, quais
sejam:
li - criar cargo, emprego ou função que implique aumento de despesa;
IV - admitir ou contratar pessoal, a qualquer título, ressalvadas as reposições de
cargps de chefia, de direção e de assessoramento que não acarretem aumento de
despesa, as reposições decorrentes de vacâncias de cargos efetivos ou vitalícios, as
contratações temporárias de que trata o inciso IX do caput do art. 37 da
Constituição Federal, as contratações de temporários para prestação de serviço
militare as contratações de alunos de órgãos de formação de militares;
VII - criar despesa obrigatória de caráter continuado, ressalvado o disposto nos §§
1º e 2º;
VIII - adotar medida que implique reajuste de despesa obrigatória acima da
variação da inflação medida pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo
(IPCA),observada a preservação do poder aquisitivo referida no inciso IV do caput
do art. 7º da Constituição Federal;
A faculdade prevista no dispositivo não restringe seu âmbito subjetivo (ente
público). Mas a regra contempla, como requisito para não aplicação das proibições, uma
necessária relação de pertinência entre a decisão adotada e o enfrentamento da pandemia,
bem como quanto à duração. Se for necessária a admissão de pessoal, a nomeação de
36
-n\11/"·, i':)~f{'f ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL
l,'1( •t~)il TRIBUNAL DE CONTAS 4,,~~-~}~GRUPO DE ESTUDO SOBRE A LEI COMPLEMENTAR Nº 173/2020
~~·"ft'f~~,
~/:t.,,tt?
cargos de direção, chefia ou assessoramento, os óbices, v.g. previstos no Inciso li e IV, são
afastados, mas é necessário que sejamjustificadas as razõesà excepcionalização.
O dispositivo em comento tem por finalidade a manutenção dos serviços públicos e
de suasestruturas, de forma ao atendimento efetivo à população.
§ 2º O disposto no inciso VII do caput não se aplica em caso de prévia
compensação mediante aumento de receita ou redução de despesa,
observado que:
I - em se tratando de despesa obrigatória de caráter continuado,
assim compreendida aquela quefixe para o ente a obrigação legal de
sua execuçãopor período superior a 2 (dois) exercícios,as medidas de
compensaçãodeverão ser permanentes; e
li - não implementada a prévia compensação, a lei ou o ato será
ineficaz enquanto não regularizado o vício, sem prejuízo de eventual
ação direta de inconstitucionalidade.
O parágrafo estabelece condições às despesasobrigatórias de caráter continuadas
já comentadas junto ao inciso VII dessemesmo artigo.
§ 3º A lei de diretrizes orçamentárias e a lei orçamentária anual
poderão conter dispositivos e autorizações que versem sobre as
vedações previstas neste artigo, desde que seus efeitos somente
sejam implementados após o fim do prazo fixado, sendo vedada
qualquer cláusula de retroatividade.
A regra é autoexplicativa.
§ 4º O disposto neste artigo não se aplica ao direito de opção
assegurado na lei nº 13.681, de 18 de junho de 2018, bem como aos
respectivos atos de transposição e de enquadramento.
Este parágrafo trata de legislação federal, que objetiva disciplinar o disposto
nas Emendas Constitucionais nºs 60, de 11 de novembro de 2009, 79, de 27 de maio de
2014, e 98, de 6 de dezembro de 2017, e dispõe sobre as tabelas de salários, vencimentos,
soldos e demais vantagens aplicáveis aos servidores civis, aos militares e aos empregados
oriundos dos ex-Territórios Federais,integrantes do quadro em extinção de que trata o art.
89 do Ato das DisposiçõesConstitucionais Transitórias e o art. 31 da Emenda Constitucional
nº 19, de 4 de junho de 1998 .
37
ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL
TRIBUNAL DE CONTAS
GRUPO DE ESTUDO SOBRE A LEI COMPLEMENTAR Nº 173/2020
§ Sº O disposto no inciso VI do caput deste artigo não se aplica aos
profissionais de saúde e de assistência social, desde que relacionado a
medidas de combate à calamidade pública referida no caput cuja
vigência e efeitos não ultrapassem a sua duração.
Se vinculada a medidas de combate à calamidade pública, e especificamente aos
profissionais de saúde e de assistência social, a regra afasta o conteúdo proibitivo do inciso
VI:
VI - criar ou majorar auxílios, vantagens, bônus, abonos, verbas de representação
ou benefícios de qualquer natureza, inclusive os de cunho indenizatório, em favor
de membros de Poder, do Ministério Público ou da Defensoria Pública e de
servidores e empregados públicos e militares, ou ainda de seus dependentes,
exceto quando derivado de sentença judicial transitada em julgado ou de
determinação legal anterior à calamidade;
§ 6º (VETADO}.
5.8 Suspensão de Dívidas com a Previdência Social em 2020 (art. 9º)
Art. 9º Ficamsuspensos, na forma do regulamento, os pagamentos
dos refinanciamentos de dívidas dos Municípios com a Previdência
Social com vencimento entre 1º de março e 31 de dezembro de
2020.
§ 1º (VETADO}.
§ 2º A suspensão de que trata este artigo se estende ao
recolhimento das contribuições previdenciárias patronais dos
Mu_nicípiosdevidas aos respectivos regimes próprios, desde que
autorizada por lei municipal específica.
.conforme disposto no art. 9º da Lei Complementar nº 173/2020 estão suspensos,
na forma do regulamento, os pagamentos dos refinanciamentos de dívidas dos Municípios
com a Previdência Social com vencimento entre 1º de março e 31 de dezembro de 2020.
Deverão ser observadas as regulamentações da Receita Federal do Brasil e da Secretaria da
Previdência, disciplinadas na Portaria Conjunta RFB/PGFN nº 1.072/2020.
A suspensão fica estendida também ao recolhimento das contribuições
previdenciárias patronais dos Municípios devidas aos respectivos regimes próprios, desde
que autorizada por lei municipal específica.
38
<nlt''",
E
<>1!<~'f ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL
q ~ )J''-' TRIBUNAL DE CONTAS :..l•:~zÁ GRUPO DE ESTUDO SOBRE A LEI COMPLEMENTAR Nº 173/2020
•••• 4'Í'',_..•••.•
'~;~~~~\
A Secretaria Especial de Previdência e Trabalho dispôs sobre a aplicação do artigo 9º
da Lei Complementar nº 173/2020 na Portaria nº 14.816, de 19-06-202032, estabelecendo
que a lei municipal deva definir expressamente a natureza dos valores devidos ao RPPSque
serão alcançados pela suspensão, limitados a (a) prestações não pagas de termos de acordo
de parcelamento firmados até 28 de maio de 2020 e (b) contribuições previdenciárias
patronais devidas pelo Município e não pagas. Ambas as situações são relativas às
competências com vencimento entre 1º de março e 31 de dezembro de 2020.
Cabe salientar, como já informado, que a suspensão diz respeito somente à quota
patronal. Uma vez que as quotas dos servidores são descontadas de seus próprios
vencimentos, elas devem ser repassadas tempestivamente aos órgãos gestores, tanto dos
RPPSquanto do RGPS,sob pena de ilicitude.
Contudo, ainda que os municípios tenham a possibilidade de tal suspensão, cabe
destacar a responsabilidade do Executivo na cobertura de eventuais insuficiências
financeiras, tanto no aspecto previdenciário, como na administração do respectivo RPPS,
como também referido na Portaria nº 14.816/2020, art. 1º, §3º:
§ 3º A autorização para a suspensão de que trata este artigo:
1 - não afasta a responsabilidade do Município pela cobertura de eventuais
insuficiências financeiras do respectivo RPPS, decorrentes do pagamento de
benefícios previdenciários, nos termos do§ 1º do art. 2º da Lei nº 9.717, de 1998,
inclusive as relativas aos planos financeiros em caso de segregação da massa dos
segurados; e
li - não afasta que o Município mantenha o funcionamento do órgão ou entidade
gestora do RPPS,por meio da assunção direta de despesas, do repasse da taxa de
administração ou de aportes financeiros, caso referido órgão ou entidade não
tenha recursos disponíveis para tal finalidade.
Além disso, a referida portaria apresenta um rol de vedações em seu artigo 2º,
destacando-se que devem ser regularmente realizadas a retenção e o repasse das
contribuições dos servidores ativos, inativos e pensionistas.
Pelo exposto, alerta-se para a importância do gestor público sopesar os benefícios e
consequências advindas da eventual decisão de suspensão dos repasses ao RPPS.Caso opte
pelo envio de projeto de lei.específico nesse sentido, seguem orientações a respeito.
Os recursos provenientes da suspensão de pagamentos devem ser aplicados,
preferencialmente, em ações de enfrentamento da calamidade pública decorrente da Covid￾19. Cabe ao Jurisdicionado comprovar a aplicação desses recursos por meio das ferramentas
de controle disponibilizadas por este Tribunal de Contas e pela Secretaria do Tesouro
Nacional.
32 Dispõe sobre a aplicação do art. 9º da Lei Complementar nº 173, de 27 de maio de 2020, a valores devidos
por Municípios a seus Regimes Próprios de Previdência Social, e altera, em caráter excepcional, parâmetros
técnico-atuariais aplicáveis aos RPPS.
39
ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL
TRIBUNAL DE CONTAS
GRUPO DE ESTUDO SOBRE A LEI COMPLEMENTAR Nº 173/2020
O montante das contribuições patronais suspensas deverá ser registrado em conta
contábil de variação patrimonial diminutiva, com reconhecimento do passivo
correspondente, obedecendo ao princípio da competência.
Os regimes próprios de previdência deverão registrar os direitos a receber no Ativo
em contrapartida a uma variação patrimonial aumentativa.
As despesas com contribuições patronais suspensas, reconhecidas
patrimonialmente, devem ser incluídas no cômputo da Despesa com Pessoal no período
desse reconhecimento, tendo em vista que a LRFestabelece no§ 2º do art. 18 que a despesa
total com pessoal será apurada adotando-se o regime de competência.
No entanto, considerando que a suspensão das contribuições patronais tem como
objetivo o ajuste do orçamento de 2020 para fazer frente às necessidades decorrentes da
pandemia, os valores não devem ser empenhados33. Por isso, a inclusão no cômputo das
Despesas com Pessoal far-se-á por meio de ajuste nos dados do Relatório de Validação e
Encaminhamento - RVE,gerado pelo Programa Autenticador de Dados - PAD, remetidos ao
Sistema de Informações para Auditoria e Prestação de Contas - SIAPC.
Além disso, os valores não recolhidos, com amparo na Lei Complementar 173/2020,
deverão ser registrados em contas de controle.
A Secretaria do Tesouro Nacional, na condição de Órgão Central de Contabilidade
da União, responsável pela edição de normas gerais para consolidação das contas públicas,
nos termos do §2º do art. 50 da LRF,publicou a Nota Técnica SEInº 25948/2020/ME34, onde
são oferecidas orientações quanto à contabilização das suspensões de pagamentos das
obrigações proporcionadas pela Lei Complementar nº 173/2020.
Tais recomendações devem ser seguidas por todos os jurisdicionados, das áreas
estadual e municipal. Destacam-se, abaixo, mais algumas orientações que não foram
abordadas anteriormente:
10. Ressaltamosque a autorização para a suspensão refere-se ao período de 1º de
março a 31 de dezembro de 2020 e que os valores eventualmente pagos referentes
a esse período, caso o ente da Federação tenha optado pela suspensão, serão
apartados do saldo devedor e devidamente atualizados pelos encargos financeiros
contratuais de adimplência, com destinação exclusiva para o pagamento das
parcelas vincendas a partir de 1º de janeiro de 2021. Dessaforma, os valores pagos
serão devidamente atualizados e considerados como adiantamento, sendo
abatidos das parcelas a pagar a partir de 1º de janeiro de 2021.
11. Ainda de acordo com o § 6º do art. 2º, os valores anteriores a 1º de março de
2020 não pagos em razão de liminar em ação judicial poderão receber o mesmo
tratamento previsto para as parcelas a vencer, desde que o Ente renuncie ao
33 Ainda que existam entendimentos divergentes na Federação a respeito do empenhamento ou não da
despesa, inclusive expresso em notas técnicas encaminhadas aos municípios, este grupo de trabalho entende
que os valores não devem ser empenhados, sugerindo consulta às orientações emanadas pela STNno que diz
respeito aos procedimentos contábeis e orçamentários que devem ser observados pelos entes municipais para
evidenciação da suspensão das contribuições previdenciárias.
34 Disponível em https :// siconfi.tesouro .gov.br/siconfi/pages/p ub1 ic/conteud o/ conteudo. jsf?id=24703.
40
ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL
TRIBUNAL DE CONTAS
GRUPO DE ESTUDO SOBRE A LEI COMPLEMENTAR Nº 173/2020
direito sobre o qual se funda a ação. Nesse caso, os valores não pagos serão
atualizados considerando somente os encargos contratuais de adimplência.
[...]
18. A suspensão dos pagamentos das contribuições patronais não impacta o
regular registro da variação patrimonial diminutiva bem como o reconhecimento
de passivo correspondente. Quanto à variação patrimonial diminutiva, deve-se
observar o regime de competência, havendo a apropriação de acordo com a
ocorrência do fato gerador (em geral, quando do registro da folha de pagamentos a
pessoal) independentemente do novo prazo para recolhimento. Em contrapartida,
deve-se reconhecer o passivo respectivo, dada a existência de uma obrigação
presente, decorrente de um evento passadode curto prazo cuja extinção envolverá
a saída de recursos financeiros (ou potencial de serviços). O entendimento é que
esta obrigação teve apenas seu prazo suspenso e, portanto, a obrigação não foi
extinta. A classificação da obrigação como curto ou longo prazo dependerá da
forma de renegociação estabelecida, em conformidade com o ato normativo que
autorizar a suspensão.
[...]
21. Em relação à execução orçamentária, caso o município opte pela suspensão dos
refinanciamentos ou das contribuições patronais e seja aprovada lei municipal
nesse sentido, não deverá ocorrer o empenho das obrigações suspensas, pois,
nessa situação, essasobrigações serão pagas no exercício de 2021 ou serão objeto
de termo de acordo de parcelamento para pagamento nos orçamentos futuros.
Além disso, essa suspensão, no âmbito do Programa Federativo de Enfrentamento
ao Coronavírus SARS-CoV-2(Covid-19), tem como objetivo o ajuste do orçamento
de 2020 para fazer frente às necessidadesdecorrentes da pandemia
22. Esclarecemos que as despesas com as contribuições patronais suspensas,
reconhecidas patrimonialmente, devem ser incluídas no cômputo da Despesacom
Pessoalno período desse reconhecimento, tendo em vista que a LRFestabelece no
§ 2º do art. 18 que a despesatotal com pessoal será apurada adotando-se o regime
de competência. Para que seja possível identificar as informações referentes às
contribuições não pagas para a elaboração do demonstrativo da despesa com
pessoal, sugere-se que os valores que sejam registrados em contas de controle.[ ...]
23. Esclarecemos também que, caso seja realizado o parcelamento dessas
obrigações suspensas, o pagamento dessas parcelas deverá ser classificado
orçamentariamente como despesas de contribuição patronal e não como
amortização de dívidas. O MDF também apresenta orientação a esse respeito na
pág. 540. [...]
24. Em resumo, os valores não pagos das obrigações patronais devem ser
considerados no limite de gastos com pessoal no momento do fato gerador, e não
devem ser considerados posteriormente, quando da regularização dos
pagamentos.
Por último, cabe referir que, caso não seja efetuado o repasse da contribuição
patronal dos servidores das áreas de educação e saúde, tais valores deixarão de ser
computados nos limites constitucionais, cuja apuração não foi flexibilizada. Então, enfatiza￾se a recomendação da STN no sentido de que os municípios poderiam prever em sua
legislação que a suspensão não atingisse as contribuições patronais dos referidos
profissionais. Segue:
41
ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL
TRIBUNAL DE CONTAS
GRUPO DE ESTUDO SOBRE A LEI COMPLEMENTAR Nº 173/2020
25. Ressaltamosque os valores não pagos de obrigação patronal com o RPPSnão
devem ser considerados para fins de apuração dos limites mínimos de saúde e
educação, pois, no cálculo dessas despesas, observa-se a execução orçamentária
do exercício e não o fato gerador. Por outro lado, essasuspensão é opcional e a lei
local de suspensão, caso seja aprovada, poderia prever apenas suspensão parcial,
mantendo-se os pagamentos patronais decorrentes de áreas que possuem
recursos específicos, como é o caso da saúde e educação, minimizando riscos de
não atingimento de limites.
5.9 Suspensão dos prazos de validade dos concursos públicos (art. 10º)
Art. 10. Ficamsuspensosos prazos de validade dos concursospúblicos
já homologados na data da publicação do Decreto Legislativo nº 6, de
20 de março de 2020, em todo o território nacional, até o término da
vigência do estado de calamidade pública estabelecido pela União.
§ 1º {VETADO).
§ 2º Os prazos suspensos voltam a correr a partir do término do
período de calamidade pública.
§ 3º A suspensão dos prazos deverá ser publicada pelos
organizadores dos concursosnos veículos oficiais previstos no edital
do concursopúblico.
O veto35 aposto ao§ 1º é autoexplicativo quanto à eficácia do artigo em relação aos
demais entes federados:
§l!! do art. 10
"§ 1º A suspensão prevista no caput deste artigo abrange todos os concursos
públicos federais, estaduais, distritais e municipais, da administração direta ou
indieeta, já homologados."
Razõesdo veto
"A propositura legislativa, ao dispor que ficam suspensos os prazos de validade dos
concursos públicos já homologados na data da publicação do Decreto Legislativo n!!
6, de 20 de março de 2020, também para os estados, Distrito Federal, e municípios,
cria obrigação aos entes federados, impondo-lhe atribuição de caráter cogente, em
violação ao princípio do pacto federativo inscrito no caput do art. 1º da
Constituição da República de 1988, bem como a autonomia dos Estados, Distrito
Federal e Municípios, inscrita no art. 18 da Carta Magna."
Mas alerta-se que se trata de matéria já objeto de debate junto ao Parlamento
Estadual,nos Projetos de Lei nº 106/2020 e n" 128/2020.36
35
http://www.planalto.gov.br/ccivil 03/ Ato2019-2022/2020/Msg/VEP/VEP-307.htm 36http://www.a
1.rs.gov.br/legislativo/Exi beProposicao/ta bid/325/Sigl aTipo/PL/NroProposicao/128/AnoPro posi
cao/2020/0rigem/Px/Default.aspx
42
ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL
TRIBUNAL DE CONTAS
GRUPO DE ESTUDO SOBRE A LEI COMPLEMENTAR Nº 173/2020
6. CONSIDERAÇÕES FINAIS
O presente documento, que ora se submete à análise da Presidência, busca
estabelecer parâmetros mínimos à atuação do Tribunal no enfrentamento de situações
concretas de seu cotidiano administrativo, assim como subsidiar as ações de fiscalização
junto aos jurisdicionados com relação à aplicação da LC nº 173/2020 em suas respectivas
competências.
Como destacado na parte introdutória, a norma complementar objeto deste
estudo, foi acrescida à ordem jurídica num ambiente de calamidade pública, e cujas regras
alcançaram diversas dimensões da gestão administrativa dos entes públicos. lmpende
registrar que a Lei Complementar nº 173/2020 gerou inúmeras dificuldades de
interpretação, não assumindo o presente documento caráter definitivo. As dificuldades de
interpretação restam aumentadas haja vista estarem insertas no bojo de recentes
alterações previdenciárias e estatutárias havidas na União e no Rio Grande do Sul.
Sendo assim, no avanço da análise, se vislumbrou a necessidade de estabelecer
marcos referenciais à temáticas que, por suas especificidades, não comportam uma
abrangência generalista, considerando a multiplicidade orgânica dos entes alcançados pela
legislação, razão pela qual, em especial no tópico relativo a questões funcionais, se reportar
à legislação estadual de regência.
Assim, e como decorrência da própria sedimentação de pensamentos em relação à
Lei Complementar nº 173/2020, a judicialização ampla do tema perante o E. Supremo
Tribunal Federal, ratifica-se que o estudo, caso decidido por sua publicização institucional,
retorne à Comissão para uma reavaliação, de forma, também, a manter sua
contemporaneidade.
Diante do exposto, submete-se o presente estudo à consideração do Exmo.
Conselheiro-Presidente.
Porto Alegre, 10 de agosto de 2020.
EVANDRO T. HOMERCHER
Coordenador do Grupo de Estudo
APE- Bel. Ciências Jurídicas e Sociais
ID. Funcional nº 1858157
ANA LUCIA PEREIRA
APE- Bel. Ciências Jurídicas e Sociais
ID. Funcional nº 1731548
ELISETEBURSZTEJN
APE- Bel. Ciências Contábeis
ID. Funcional nº 4232666
FRANCISCOBARCELOS
APE- Bel. Ciências Econômicas
ID. Funcional nº 3224449
LUCIANE HELDWEIN PEREIRA
APE- Bel. Ciências Contábeis
ID. Funcional nº 2500353
VICENTEFRANCISCOALVESJÚNIOR
APE- Bel. Ciências Contábeis
ID. Funcional nº 3563154
43