ESTADO DE MATO GROSSO DO SUL
CÂMARA MUNICIPAL DE AMAMBAI
SALA DAS COMISSÕES
Câmara Municipal de Amambai
Rua Sete de Setembro, 3359 – Fone: (67) 3481-1551 E-mail: administrativo@amambai.ms.leg.br CEP: 79990-089 – Amambai/MS
COMISSÃO DE LEGISLAÇÃO, JUSTIÇA E REDAÇÃO FINAL.
PARECER DE COMISSÃO Nº 011/2026
REF. PROJETO DE LEI CM Nº 001/2026
SÚMULA: “Autoriza o Poder Executivo Municipal de Amambai/MS a instituir monitor escolar
no transporte escolar da rede pública municipal de ensino e dá outras providências”.
Excelentíssimo Senhor Presidente, Ilustres Membros desta Comissão,
A análise de um projeto de lei no âmbito da Comissão de Legislação, Justiça e
Redação Final transcende a mera avaliação de sua conveniência ou de seus méritos sociais. Cabe a
nós, como guardiões primeiros da legalidade e da ordem constitucional nesta Casa, o dever de
zelar para que o processo legislativo seja um reflexo fiel do desenho institucional traçado pelo
Poder Constituinte. É com base nesse dever inarredável que apresento este Voto em Separado,
para demonstrar que o Projeto de Lei CM nº 001/2026, apesar de suas nobres intenções, padece de
uma mácula de origem que o torna irremediavelmente inconstitucional.
I - DA SÍNTESE DA PROPOSIÇÃO
Submete-se à análise desta Comissão de Legislação, Justiça e Redação Final o
Projeto de Lei CM nº 001/2026, de iniciativa parlamentar, que tem por objeto AUTORIZAR o
Poder Executivo Municipal a instituir a figura do monitor escolar nos veículos que realizam o
transporte de estudantes da rede pública de ensino. A proposição, em seu detalhamento, delega ao
próprio Executivo a tarefa de regulamentar a medida, o que incluiria a definição de critérios para
contratação ou designação, a identificação das rotas que exigiriam acompanhamento obrigatório e
o estabelecimento das atribuições específicas da nova função.
Em sua justificação, o projeto ancora-se no nobre e inquestionável propósito de
ampliar a segurança e o bem-estar dos alunos durante o trajeto entre suas residências e as unidades
de ensino. Invoca, para tanto, o princípio da proteção integral e da prioridade absoluta à criança e
ao adolescente, um dos pilares de nossa ordem social, consagrado no artigo 227 da Constituição
Federal. O desafio posto a esta Comissão, portanto, não é questionar a validade, a intenção ou a
importância desta proposição, mas sim verificar, com a acuidade técnica que nossa função
exige, se o instrumento legal escolhido para alcançá-lo — um projeto de lei de iniciativa
parlamentar que adentra a esfera da organização e execução de um serviço público — é
compatível com a arquitetura constitucional e a rigorosa repartição de competências entre os
Poderes.
II - DA FUNDAMENTAÇÃO JURÍDICA: UMA ANÁLISE
CONSTRUTIVA
2.1. A Arquitetura Constitucional e a Colaboração entre os Poderes
A Constituição Federal desenhou um modelo de Estado em que os Poderes,
embora independentes, devem atuar em harmonia, cada um contribuindo com sua expertise para o
bem comum. Nesse arranjo, a definição de competências não é um mero formalismo, mas uma
ferramenta para garantir a eficiência, a especialização e, acima de tudo, a responsabilidade na
gestão pública. Ao Poder Legislativo foi confiada a nobre tarefa de criar o ordenamento jurídico e
Processo 1/2026. Assinado por 1 pessoa: BRASILIA APARECIDA NEVES FARIAS Processo 1/2026. Assinado por 2 pessoas: BRASILIA APARECIDA NEVES FARIAS e PAULO SERGIO GOMES DA SILVA Processo 1/2026. Assinado por 3 pessoas: BRASILIA APARECIDA NEVES FARIAS, PAULO SERGIO GOMES DA SILVA e CASSIANO DUTRA CARDOZO
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fiscalizar os atos da Administração. Ao Poder Executivo, por sua vez, foi atribuída a
responsabilidade de transformar as leis em realidade, administrando os serviços e os recursos
públicos de acordo com o mandato recebido da população.
É dentro dessa lógica de colaboração e especialização que se insere a chamada
"reserva de iniciativa". Trata-se de uma orientação constitucional que reconhece que certas
matérias, por sua natureza eminentemente administrativa, devem ser propostas ao debate
legislativo por quem detém a visão global da máquina pública e a responsabilidade por sua
execução: o Chefe do Poder Executivo. Isso assegura que propostas que impactam a organização
de secretarias, o regime de servidores ou a gestão de serviços sejam concebidas com o necessário
planejamento técnico e orçamentário.
2.2. A Interpretação Consolidada sobre a Iniciativa em Matéria
Administrativa
O Projeto de Lei em análise tangencia precisamente essa esfera da organização
administrativa. Ao sugerir a criação de uma nova função e ao determinar que o Executivo a
regulamente, a proposta, ainda que com a melhor das intenções, adentra um campo que a
Constituição reservou à iniciativa do Prefeito.
O Supremo Tribunal Federal, em seu papel de intérprete maior da Constituição,
tem consistentemente orientado os legisladores sobre a importância de se observar essas fronteiras
de competência. A Corte compreende que, mesmo quando um projeto de lei é apresentado como
uma "autorização", ele ainda representa uma iniciativa legislativa sobre tema de competência
reservada.
Nesse sentido, o Supremo Tribunal Federal, ao julgar a Ação Direta de
Inconstitucionalidade 4724, ofereceu um esclarecimento fundamental sobre o tema, firmando
entendimento de que:
O desrespeito à prerrogativa de iniciar o processo legislativo, que resulte da usurpação de
poder sujeito à cláusula de reserva, traduz vício jurídico de gravidade inquestionável, cuja
ocorrência reflete típica hipótese de inconstitucionalidade formal, apta a infirmar, de
modo irremissível, a própria integridade do diploma legislativo eventualmente editado,
ainda que este meramente autorize o Chefe do Poder Executivo a dispor sobre
remuneração funcional e a intervir no regime jurídico dos agentes públicos. (...) Nem
mesmo eventual aquiescência do Chefe do Poder Executivo mediante sanção,
expressa ou tácita, do projeto de lei, ainda quando dele seja a prerrogativa usurpada, tem
o condão de sanar esse defeito jurídico radical. (STF, ADI 4724, Rel. Min. CELSO DE
MELLO, Tribunal Pleno, j. 01/08/2018, DJe 28/08/2018)
A orientação do STF nos ajuda a compreender que a questão é de natureza formal
e insanável. A Corte explica que a origem da proposta é um elemento essencial de sua validade e
que uma iniciativa legislativa sobre matéria administrativa, quando não parte do Executivo,
apresenta uma incompatibilidade com o texto constitucional que não pode ser corrigida
posteriormente, nem mesmo com a concordância do Prefeito.
Essa mesma linha de raciocínio do STF é seguida de perto pelos Tribunais de
Justiça. O Tribunal de Justiça de Mato Grosso do Sul (TJMS), por exemplo, ao analisar uma lei
que se dizia "meramente autorizativa", foi preciso ao identificar a inconstitucionalidade por trás
dessa fachada.
No julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 1403102-
69.2022.8.12.0000, o Órgão Especial do TJMS concluiu:
Processo 1/2026. Assinado por 1 pessoa: BRASILIA APARECIDA NEVES FARIAS Processo 1/2026. Assinado por 2 pessoas: BRASILIA APARECIDA NEVES FARIAS e PAULO SERGIO GOMES DA SILVA Processo 1/2026. Assinado por 3 pessoas: BRASILIA APARECIDA NEVES FARIAS, PAULO SERGIO GOMES DA SILVA e CASSIANO DUTRA CARDOZO
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A Lei Municipal N. 2.67/2021 padece de vício formal de iniciativa na elaboração, uma
vez que dispõe sobre o funcionamento da administração municipal, determinando
condutas e criando atribuições a órgãos do Poder Executivo. Ademais, referida norma,
apesar de explicitar ser meramente autorizativa, cria, na realidade, obrigações para
a Administração local (...). (TJ-MS, ADI 1403102-69.2022.8.12.0000, Rel. Des.
Eduardo Machado Rocha, Órgão Especial, j. 20/09/2022, DJe 22/09/2022)
A análise do TJMS é cirúrgica e vai ao cerne da questão. O Tribunal não se
deixou levar pelo rótulo de "lei autorizativa" e investigou seu efeito prático, concluindo que ela,
"na realidade", impunha obrigações e criava atribuições para a Prefeitura.
Essa decisão expõe o defeito fundamental desse tipo de lei: ela é, ao mesmo tempo, inútil e
inconstitucional.
É inútil porque o Legislativo não precisa "autorizar" o Prefeito a exercer um
poder que a Constituição já lhe conferiu. É inconstitucional porque, sob o disfarce de uma
autorização, a lei acaba por interferir na gestão, determinando como o Executivo deve agir.
Na prática, é uma tentativa de administrar por via indireta. O Projeto de Lei que institui os
monitores, ao "autorizar" o Prefeito a organizar um serviço, comete exatamente esse erro. Por essa
razão, seguindo a lógica do STF e do próprio TJMS, sua rejeição é a medida que se impõe.
2.3. A Dimensão Prática da Questão no Projeto em Análise
A importância dessa delimitação de competências torna-se ainda mais clara
quando observamos a dimensão prática do projeto. O Parecer Técnico nº 010/2026, da Secretaria
Municipal de Fazenda, estima um impacto orçamentário anual de R$ 872.357,85. Este dado
evidencia que a proposta não é apenas uma sugestão abstrata, mas uma ação com consequências
financeiras e administrativas significativas.
A Constituição confia ao Poder Executivo a prerrogativa de iniciar propostas dessa
natureza justamente por ser ele o responsável por alinhar novas despesas com o
planejamento orçamentário e a Lei de Responsabilidade Fiscal, garantindo que boas
ideias tenham viabilidade prática sem comprometer o equilíbrio das contas públicas.
Garantindo, assim, que uma proposição legislativa seja guiada pela legalidade e à
luz da responsabilidade fiscal. Ressaltando que somente boas intenções não são suficientes para
estruturar uma política pública que requer planejamento administrativo, financeiro e orçamentário.
A Constituição deste sentido traz uma mensagem clara aos legisladores do país:
responsabilidade e prudência nas proposições legislativas.
III - DO VOTO
Por todo o exposto, convicto do papel desta Comissão como primeira instância de
defesa da Constituição em nosso Município, e com base na mais sólida e reiterada jurisprudência
do Supremo Tribunal Federal e do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso do Sul, que
vedam de forma absoluta a ingerência do Poder Legislativo em matérias de organização
administrativa, meu voto é pela INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL ABSOLUTA do
Projeto de Lei CM nº 001/2026, por violação direta ao princípio da separação dos poderes (art. 2º
da CF) e às regras de iniciativa legislativa reservada (art. 61, § 1º, da CF).
Em consequência, voto pela REJEIÇÃO INTEGRAL da proposição no âmbito
desta Comissão de Legislação, Justiça e Redação Final.
É como voto.
Processo 1/2026. Assinado por 1 pessoa: BRASILIA APARECIDA NEVES FARIAS Processo 1/2026. Assinado por 2 pessoas: BRASILIA APARECIDA NEVES FARIAS e PAULO SERGIO GOMES DA SILVA Processo 1/2026. Assinado por 3 pessoas: BRASILIA APARECIDA NEVES FARIAS, PAULO SERGIO GOMES DA SILVA e CASSIANO DUTRA CARDOZO
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Submetido o voto do Relator à apreciação da Comissão, a Vice-Presidente e o
Membro acompanharam integralmente seus fundamentos e conclusão, restando aprovado, por
unanimidade, o presente parecer pela inconstitucionalidade formal absoluta e pela rejeição integral
do Projeto de Lei CM nº 001/2026 no âmbito da Comissão de Legislação, Justiça e Redação Final.
Assim, converte-se o voto do Relator em parecer da Comissão.
Sala das Comissões, 10 de abril de 2026.
Cassiano Dutra Cardozo
Presidente da Comissão de Legislação, Justiça e Redação Final
Relator
Brasília Aparecida Neves Farias
Vice-Presidente da Comissão de Legislação, Justiça e Redação Final
Paulo Sérgio Gomes da Silva
Membro da Comissão de Legislação, Justiça e Redação Final
Processo 1/2026. Assinado por 1 pessoa: BRASILIA APARECIDA NEVES FARIAS Processo 1/2026. Assinado por 2 pessoas: BRASILIA APARECIDA NEVES FARIAS e PAULO SERGIO GOMES DA SILVA Processo 1/2026. Assinado por 3 pessoas: BRASILIA APARECIDA NEVES FARIAS, PAULO SERGIO GOMES DA SILVA e CASSIANO DUTRA CARDOZO
Documento assinado digitalmente/eletronicamente. Confira as assinaturas no link: https://cmamambai.flowdocs.com.br/public/assinaturas/D59665F3B14C45C4A9D9AA2AB315C8E8