materia nº 26/2020

CÂMARA MUNICIPAL DE CANARANA
ESTADO DE MATO GROSSO
CÂMARA MUNICIPAL
DECANARANA-MT
COMISSÃO DE ECONOMIA E FINANÇAS
PRESIDENTE: Emmanuel Luis Magni
RELATOR: Ederson Porsch
MEMBRO: Claudir Sonemann Feijó
PROJETO DE LEI Nº 54/2020
Parecer (com base no Regimento Interno: Arts. 65 e 66).
1. EXPOSIÇÃO DA MATÉRIA:
Estima a Receita e Fixa a Despesa do Município de Canarana - MT, para o exercício
de 2021.
2. CONCLUSÃO DO RELATOR x
CO farra tos elo polar ATA Ch
refe
3. DECISÃO DA COMISSÃO:
a) Votam pelas conclusões do relator os Vereadores:
9 Emmanuel 89 Claudir
b) Votam contra as conclusões do relator os Vereadores:
() Emmanuel | ( ) Claudir
c) O Parecer da Comissão é
( )Favorável ( ) Contrário
Sala de Sessões, F à de Sul wmlug-de 2020.
Ada bento
Membro
Av. Rio Grande do Sul, nº 217 - prédio - Canarana, MT - CEP: 78640-000 - Tel.: +55 66 3478-1280 / 3478-1428 / 3478-3319
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UNIÃO “as psd MUNICIPAIS Eri MATO GROSSO
PARECER JURÍDICO N. 131/2020
Trata-se de consulta formulada pela Câmara Municipal de
Vereadores de Canarana/MT, QUANTO AO PROJETO DE LEI MUNICIPAL QUE
ESTIMA A RECEITA E FIXA A DESPESA DO MUNICÍPIO DE CANARANA/MT PARA
O EXERCÍCIO DE 2021, com vistas aos princípios constitucionais da legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, em atendimento a legislação
acerca do Direito Econômico, constitucional e supralegal, inerentes a Administração
Pública, bem como, a integridade e lisura dos atos e procedimentos no Processo
Legislativo Municipal.
De início, é importante ressaltar que o presente Parecer
Jurídico possui como escopo analisar e opinar, sob os aspectos jurídico-legais, de
caráter opinativo e educativo, cumprindo tão somente a função de exame à legalidade
do procedimento, bem como, os pressupostos formais inerentes ao ato, avaliando a
compatibilidade das ações administrativas produzidas, ao passo que a opinião jurídica
exalada não possui força vinculante, ficando a cargo do Gestor Público, a sua
aplicabilidade.
Nesse sentido é o entendimento do SUPREMO TRIBUNAL
FEDERAL que, de forma específica, já expôs a sua posição a respeito, in verbis:
“O parecer emitido por procurador ou advogado de órgão da
administração pública não é ato administrativo. Nada mais é do que
a opinião emitida pelo operador do direito, opinião técnico-jurídica,
que orientará o administrador na tomada da decisão e na prática do
ato administrativo que se constitui na execução ex ofício da lei. Na
oportunidade do julgamento, porquanto envolvido na espécie de
simples parecer, ou seja, ato opinativo que poderia ser, ou não,
considerado pelo administrador. ” (Mandado de Segurança nº
24.584-1 - Distrito Federal - Relator: Min. Marco Aurélio de Mello —
STF.)
Ressalte-se ainda, que a análise constante deste parecer
jurídico toma por base os documentos instruídos dos autos, haja vista a presunção de
veracidade e legitimidade das informações e documentos apresentados pelo órgão
consulente.
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De acordo com as informações apresentadas, o Projeto de Lei
em análise dispõe sobre as diretrizes para a elaboração e execução da Lei Orçamentária
Anual — 2021 do Município de Canarana/MT.
Em se tratando da competência para a propositura de
matérias nesse sentido, destacamos que o Projeto de Lei em análise pode prosseguir
em tramitação, já que foi elaborado no regular exercício da competência do Executivo
Municipal para editar normas neste sentido.
Em relação à matéria versada no Projeto de Lei, consoante o
disposto no art. 30, inciso |, da Constituição Federal, compete aos Municípios legislar
sobre assuntos de interesse local.
É o breve relatório.
DO PARECER:
Para que o poder público possa desempenhar suas funções
com critério, equilíbrio e probidade, é necessário que haja um planejamento orçamentário
estratégico, consistente e que estabeleça com clareza as prioridades da gestão. É para
esse fim que a própria Constituição Federal de 1988 introduziu um modelo orçamentário
para a gestão dos recursos públicos no Brasil.
O modelo orçamentário brasileiro é definido através de três
instrumentos: o Plano Plurianual — PPA, a Lei de Diretrizes Orçamentárias — LDO e a Lei
Orçamentária Anual — LOA, conforme preceitua o art. 165 da Constituição Federal, in
verbis:
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
1-0 plano plurianual;
Il - as diretrizes orçamentárias;
!ll - os orçamentos anuais.
Na Administração Pública, o orçamento anual compreende os
orçamentos fiscal, da seguridade social e de investimentos das estatais. Todos os gastos
do governo para o ano subsequente são previstos em detalhe na Lei Orçamentária Anual
- LOA, com a estimativa da receita e a fixação das despesas previstas.
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Constuvindo sms novo caminto
Vejamos a redação do $ 5º do artigo 165 da Constituição de
1988, in verbis:
Art. 165. (...)
(...)
$ 5º - A lei orçamentária anual compreenderá:
|- o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos,
órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive
fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;
1 - o orçamento de investimento das empresas em que a União,
direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com
direito a voto;
!ll - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as
entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou
indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos
pelo Poder Público.
A LOA é dividida por temas como saúde, educação,
transporte, segurança e infraestrutura. Prevê também quanto o governo deve arrecadar |
para que os gastos programados possam de fato serem executados. Essa arrecadação
se dá por meio dos tributos (impostos, taxas e contribuições). Quando bem elaborada, a
LOA é executada em harmonia com os grandes objetivos e metas estabelecidos pelo
Plano Plurianual e, em total harmonia com as Diretrizes Orçamentárias.
A Lei Orçamentária Anual estima as receitas e fixa as
despesas para um exercício financeiro. De um lado, permite avaliar as fontes de recursos
públicos no universo dos contribuintes e, de outro, quem são os beneficiários desses
recursos.
O processo de elaboração e apreciação do orçamento
reconhece que é o Poder Executivo que determina a formação da agenda para o
conjunto de políticas públicas a serem formalizadas no orçamento. No âmbito dos
municípios, cabe a Câmara Municipal a apreciação das peças orçamentárias.
O Legislativo Municipal emite parecer e delibera sobre os
projetos de lei do plano plurianual, diretrizes orçamentárias, orçamentos anuais e suas
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alterações (créditos adicionais suplementares, especiais e extraordinários), além de
outras matérias de cunho orçamentário. Em seu âmbito são apresentadas as emendas
aos projetos para inclusão dos interesses dos vereadores, respeitando a competência,
prazos, limites e condições determinadas pela legislação.
As emendas podem ser apresentadas pelos vereadores de
forma individualizada ou coletiva. As emendas individuais são apresentadas por qualquer
vereador detentor do mandato e também por relatores das propostas, sendo estas
limitadas à correção de erros ou omissões contidas nos projetos em análise. As emendas
coletivas derivam do consenso dos vereadores reunidos em comissões permanentes
responsável pelo orçamento municipal na Câmara de Vereadores. No caso das Emendas
de Comissão, sua apresentação fica condicionada à aprovação, em regra, pela maioria
de seus membros.
Quanto a possíveis emendas ao projeto de lei do orçamento,
somente poderão ser aprovadas caso sejam compatíveis com o Plano Plurianual e com
a Lei de Diretrizes Orçamentárias.
Nos termos do art. 166, $ 3º, incisos, |, Il e Ill da Constituição
Federal, as emendas devem indicar os recursos necessários, sendo admitidos apenas
os provenientes de anulação de despesas, excluídas ainda as emendas que incidam
sobre dotações de pessoal e seus encargos, serviços da dívida, e transferências
tributárias constitucionais. Poderão ainda ser ofertadas emendas que sejam
relacionadas com correção de erros ou omissões, ou com os dispositivos do texto do
projeto de lei.
Vejamos:
Art. 166. (...)
(..)
$ 3º - As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos
projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso:
! - sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de
diretrizes orçamentárias;
! - indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os
provenientes de anulação de despesa, excluídas as que incidam
sobre:
a) dotações para pessoal e seus encargos;
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b) serviço da divida;
c) transferências tributárias constitucionais para
Estados, Municípios e Distrito Federal; ou
HI - sejam relacionadas:
a) com a correção de erros ou omissões; ou
b) com os dispositivos do texto do projeto de lei.
Ainda, por se tratar de verbas vinculadas constitucionalmente,
as verbas destinadas à Educação e à Saúde não poderão ser emendadas para menor,
por força do limite constitucional.
É importante ressaltar que a lei orçamentária anual não
conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se
incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos adicionais suplementares,
especiais e extraordinários, além da contratação de operações de crédito, ainda que por
antecipação de receita, nos termos do $ 8º do art. 165 da Constituição Federal.
De acordo com & 6º do art. 165 da Constituição Federal, o
projeto de lei orçamentário será acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito
sobre as receitas e despesas decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e
benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia. O $ 7º do mesmo artigo,
preceitua ainda que “os orçamentos previstos no 8 5º, incisos | e Il, deste artigo,
compatibilizados com o plano plurianual, terão entre suas funções a de reduzir
desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional”.
Alguns princípios que norteiam a elaboração do orçamento
público devem ser estritamente observados, tais como: O Princípio do Equilíbrio, que
consiste no equilíbrio entre receitas e despesas, princípio este contido na Lei de
Responsabilidade Fiscal, em que os gastos são condicionados à arrecadação. O
Princípio da Universalidade, segundo o qual todas as receitas e despesas devem estar
previstas na lei orçamentária. O Princípio da Anualidade, significa que para cada ano
haja um orçamento. O Princípio da Exclusividade pelo qual o texto da lei orçamentária
não pode conter outra determinação que não especificamente a previsão da receita e a
fixação das despesas. O Princípio da Unidade, onde todos os gastos e receitas devem
ser apresentados em um único documento. O Princípio da Não-Afetação, que diz que
é proibida a vinculação de receitas de impostos a órgão, fundo ou despesa, salvo
algumas exceções legalmente previstas (art. 167, IV, da Constituição Federal). E, o
Princípio da Programação, ou seja, o orçamento tem que ter conteúdo e forma de
programação.
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Todos esses princípios, entre outros, como o da publicidade
e transparência, encontram-se acolhidos, em maior ou menor grau, na ordem jurídica
brasileira, alguns na própria Constituição Federal, outros na Lei Federal nº 4.320/64, no
Decreto-Lei nº 200/67, e, na Lei Complementar nº 101/2000, conhecida como Lei de
Responsabilidade Fiscal.
A Lei Federal n. 4.320/64 regulamenta o texto constitucional
que trata sobre o orçamento público e estatui normas gerais de Direito Financeiro para
elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios.
Em seu art. 2º, a lei preceitua que o Orçamento conterá a
discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômica financeira
e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os princípios de unidade,
universalidade e anualidade.
A Lei Orçamentária Anual, quando da sua aprovação, conterá
créditos orçamentários, também denominados créditos iniciais, os quais estarão
distribuídos nos programas de trabalho que compõem o Orçamento Geral da União,
Estados, Distrito Federal e Municípios. Ocorre que muitas vezes a Lei Orçamentária
Anual não prevê a realização de determinados dispêndios ou não dispõe de recursos
suficientes para atendê-los no exato momento em que deveriam ser efetuados.
Neste caso, a lei prevê a possibilidade para o Executivo
flexibilizar o seu orçamento, abrindo créditos adicionais suplementares, especiais e
extraordinários até determinada importância, obedecidas as disposições do artigo 43 e
realizar em qualquer mês do exercício financeiro, operações de crédito por antecipação
da receita, para atender a insuficiências de caixa. (Art. 7º da Lei Federal n. 4.320/64).
As despesas não computadas ou insuficientemente dotadas
na Lei de Orçamento são chamadas de créditos adicionais, sendo classificadas em
suplementares, especiais e extraordinárias, conforme preceitua os artigos 40 e 41 da Lei
Federal n. 4.320/64, in verbis:
Art. 40. São créditos adicionais, as autorizações de despesa não
computadas ou insuficientemente dotadas na Lei de Orçamento.
Art. 41. Os créditos adicionais classificam-se em:
! - suplementares, os destinados a reforço de dotação
orçamentária;
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!l - especiais, os destinados a despesas para as quais não haja
dotação orçamentária específica;
Ml - extraordinários, os destinados a despesas urgentes e
imprevistas, em caso de guerra, comoção intestina ou calamidade
pública.
Os créditos adicionais são instrumentos de ajustes
orçamentários, sendo fundamental para oferecer flexibilidade e permitir a
operacionalidade de qualquer sistema orçamentário e que visam a atender as seguintes
situações: corrigir falhas da LOA; mudança de rumos das políticas públicas; variações
de preço de mercado de bens e serviços a serem adquiridos pelo governo; e situações
emergenciais imprevistas.
O art. 42 da Lei em comento, preceitua de maneira expressa
e objetiva que os créditos suplementares e especiais serão autorizados por lei e abertos
por decreto executivo. Ressalto ainda a redação do art. 43 da mesma Lei, que condiciona
a abertura dos créditos suplementares e especiais à existência de recursos disponíveis
para ocorrer a despesa e devendo ser precedida de exposição e justificativa.
Pelo exposto, os requisitos formais e procedimentais exigidos
pelo conjunto de normas inerentes ao Direito Financeiro e Orçamento Público, próprios
da Administração Pública, estão presentes. Saliento, no entanto, que existem questões
contábeis, financeiras e orçamentárias no projeto, e havendo dúvidas relacionadas, os
nobres Edis devem procurar o departamento de Contabilidade, Planejamento, Finanças
e Arrecadação do Município para esclarecimentos pontuais.
Ressalto ainda, nos termos do art. 48 da Lei Complementar n.
101/2000 a necessidade da realização de Audiência Pública prévia para apresentação
da proposta do Orçamento Público Municipal, in verbis:
Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos
quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos
de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes
orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer
prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o
Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses
documentos.
Parágrafo único. A transparência será assegurada também
mediante incentivo à participação popular e realização de
audiências públicas, durante os processos de elaboração e de
discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos.
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Deste modo, inexistindo ilegalidades, e em atendimento aos
preceitos do sistema orçamentário constitucional (Artigos 165/169 — CF/88), que definem
o orçamento como instrumento de planejamento e controle, bem como, as
determinações previstas na Lei Federal n. 4.320/64 que regulamenta o texto
constitucional e estatui normas gerais de Direito Financeiro para a elaboração e controle
dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios,
e por último, os preceitos estabelecidos na Lei de Responsabilidade Fiscal — LRF,
OPINAMOS no sentido de que o Projeto de Lei Municipal apresentado pelo Poder
Executivo de Canarana/MT, que estima a receita e fixa a despesa do município para o
exercício de 2021, está revestido da condição de legalidade e constitucionalidade para
a sua aprovação, cabendo ao Egrégio Plenário solicitar informações complementares e
apreciar o seu mérito com vistas ao interesse público local.
É o parecer.
Cuiabá/MT, 15 de setembro de 2020.
ADVOGADO — OAB/MT N. 25.677/0
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