ESTADO DE MATO GROSSO
PREFEITURA MUNICIPAL DE PARANATINGA – MT
CNPJ: 15.023.971/0001-24
PREFEITURA MUN. DE PARANATINGA – Av. Brasil, 1900, centro, Paranatinga/MT – Fone: (66) 3573.1329
VETO AO PROJETO DE LEI CM N. 018/2023
O Chefe do Poder Executivo Municipal, no exercício de sua competência
legalmente prevista na Lei Orgânica Municipal, comunica Vossa Excelência que
decidiu vetar integralmente Projeto de Lei n°. 018/2023 de autoria do Vereador
Edson Agripino da Silva e que “dispõe sobre o procedimento administrativo para
reparação de danos patrimoniais à veículos automotores pela Fazenda Pública
Municipal de da outras providências”, aprovado por esse Poder Legislativo.
Isso porque, tal pretensão legislativa traz expressamente prevista obrigações que
culminam na realização de despesa pelo Poder Executivo Municipal, cujo fato
implica o reconhecimento de sua inconstitucionalidade formal e desrespeito as
disposições do Art. 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias –
ADCT, conforme se verá adiante.
Outrossim, ferem, incontroversamente a lições relacionadas a separação dos
poderes.
DA INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL:
O Art. 195, Parágrafo Único, inciso I, da Constituição do Estado de Mato Grosso,
prevê que compete privativamente ao Prefeito a iniciativa de matéria
orçamentária e tributária de âmbito municipal, in verbis:
“Art. 195. O Prefeito poderá solicitar urgência para apreciação
de projetos de sua iniciativa.
Parágrafo único. São de iniciativa privativa do Prefeito as leis
que disponham sobre:
(...)
I - matéria orçamentária e tributária”.
Nessa disposição está inclusa a competência reservada do Poder Executivo, bem
como a usurpação da competência pelo Legislativo Municipal, prevista no Art.
195 da Constituição do Estado de Mato Grosso, conforme orienta a
jurisprudência.
Senão veja-se:
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“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE -
MUNICÍPIO DE ALTA FLORESTA - “LEI AUTORIZATIVA”
- DISPOSITIVO DE LEI QUE AUTORIZA O PREFEITO
MUNICIPAL A CONCEDER ISENÇÃO FISCAL - BENESSE
FISCAL INSTITUÍDA POR INICIATIVA PARLAMENTAR -
MATÉRIA DE IMPACTO NA LEI ORÇAMENTÁRIA -
ARTIGOS 1º, 3º, 4º E 5º DA LEI MUNICIPAL Nº 1.593/2008 -
VIOLAÇÃO DA CLÁUSULA DE RESERVA DE INICIATIVA
DO PODER EXECUTIVO MUNICIPAL PARA LEGISLAR
SOBRE O ORÇAMENTO DO MUNICÍPIO - PRECEDENTES
DO STF. O fato de ser autorizativo o dispositivo de lei
impugnado não modifica o juízo de sua validade ou invalidade
por eventual vício de inconstitucionalidade. Precedentes do
STF nas Representações 686/GB e 993-9/RJ. A competência para
legislar sobre matéria tributária e financeira é concorrente,
também no âmbito municipal, mas para a matéria orçamentária
há competência exclusiva do Chefe do Poder Executivo do
Município, nos termos do art. 195, parágrafo único, inc. I, 1ª
parte, da Constituição Estadual e art. 165 da CF/88. Ação Direta
de Inconstitucionalidade procedente”. (N.U 0006680-
43.2008.8.11.0000, JOSÉ TADEU CURY, ÓRGÃO ESPECIAL,
Julgado em 22/01/2009, Publicado no DJE 18/02/2009) (gn)
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE DOS
ARTIGOS 4º, 6º, 7º, 8º, PARÁGRAFO ÚNICO DO ART. 11, 12,
16, §1º E 2º, 17, 18, 19, 20 E 24, TODOS DA LEI MUNICIPAL Nº
2.911-2019, ALTERADA PELA LEI MUNICIPAL Nº 2.960-2019,
DE LUCAS DO RIO VERDE/MT – NORMA ORIGINÁRIA
DO PODER LEGISLATIVO – CRIAÇÃO DE ATRIBUIÇÕES
E FUNÇÕES AOS ÓRGÃOS DA ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA – PRETEXTO DE INCONSTITUCIONALIDADE –
MATÉRIA RESERVADA À INICIATIVA DO CHEFE DO
PODER EXECUTIVO – VIOLAÇÃO AO ART. 195 ,
PARÁGRAFO ÚNICO , INCISO III, DA CONSTITUIÇÃO
ESTADUAL – USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA –
PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO E INDEPENDÊNCIA ENTRE
OS PODERES – INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL –
LIMINAR CONCEDIDA. Segundo o princípio da simetria, as
regras do processo legislativo federal se aplicam ao processo
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legislativo estadual e municipal, de tal forma que a
Constituição Estadual e as leis municipais sejam simétricas à
Constituição Federal. Logo, se o legislativo apresenta projeto
de lei cuja iniciativa cabia ao chefe do poder executivo
municipal, ou seja, ao Prefeito, está patente o vício de
iniciativa, que consubstancia inconstitucionalidade formal
subjetiva”. (N.U 1017149-48.2019.8.11.0000, ÓRGÃO
ESPECIAL CÍVEL, RUI RAMOS RIBEIRO, Órgão Especial,
Julgado em 13/02/2020, Publicado no DJE 19/02/2020) (gn)
Portanto, existem múltiplas teses de inconstitucionalidade que podem conduzir
ao reconhecimento da total incompatibilidade do ato normativo impugnado com
a Constituição Federal.
DA VIOLAÇÃO AO ART. 113 DO ATO DAS DISPOSIÇÕES
CONSTITUCIONAIS TRANSITÓRIAS - ADCT. AUSÊNCIA DE
ESTIMATIVA DO IMPACTO ORÇAMENTÁRIO E FINANCEIRO DA
PROPOSIÇÃO LEGISLATIVA. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL:
O Art. 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias - ADCT, em
redação atribuída pela Emenda Constitucional nº. 95/2016, prevê, in verbis:
“Art. 113. A proposição legislativa que crie ou altere despesa
obrigatória ou de receita deverá ser acompanhada da
estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro”. (gn)
Conforme se pode depreender do processo legislativo que resultou na aprovação
do Projeto de Lei n°. 018/2023, não houve estudo de estimativa do impacto
orçamentário e financeiro, do que decorre, por vício formal, a absoluta
inconstitucionalidade da norma impugnado.
DO FERIMENTO A SEPARAÇÃO DOS PODERES
Embora elogiável a preocupação do Legislativo local com o procedimento
administrativo para reparação de danos patrimoniais à veículos automotores
pela Fazenda Pública Municipal, a iniciativa não tem como prosperar na ordem
constitucional vigente, uma vez que a norma diz respeito a atos inerentes à
função executiva, como afirmado na inicial.
Com efeito, a organização e a forma de prestação de serviços públicos são
matérias de preponderante interesse do Poder Executivo, já que é a esse Poder
que cabe a responsabilidade, perante a sociedade, pela eficiência da
Administração.
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Sendo assim, a iniciativa do processo legislativo para organização e
funcionamento de serviços municipais é privativa do Poder Executivo, pois,
como assinala Manoel Gonçalves Ferreira Filho “o aspecto fundamental da
iniciativa reservada está em resguardar a seu titular a decisão de propor direito
novo em matérias confiadas à sua especial atenção, ou de seu interesse
preponderante” (Do Processo Legislativo, São Paulo, Saraiva, p. 204).
Por esse motivo, a Constituição Estadual, em dispositivo que repete o Art. 61, §
1º, II, “e”, da Constituição Federal, conferiu ao Governador do Estado a iniciativa
privativa das leis que disponham sobre as atribuições da administração pública
e, consequentemente, sobre os serviços públicos por ela prestados, direta ou
indiretamente.
Trata-se de questão relativa ao processo legislativo, cujos princípios são de
observância obrigatória pelos Municípios tal como tem decidido o Supremo
Tribunal Federal:
“O modelo estruturador do processo legislativo, tal como
delineado em seus aspectos fundamentais pela Constituição da
República - inclusive no que se refere às hipóteses de iniciativa
do processo de formação das leis - impõe-se, enquanto padrão
normativo de compulsório atendimento, à incondicional
observância dos Estados-Membros. Precedentes: RTJ 146/388 -
RTJ 150/482”. (ADIn nº 1434-0, medida liminar, relator
Ministro Celso de Mello, DJU nº 227, p. 45684)
Se a regra é impositiva para os Estados-membros, é induvidoso que também o é
para os Municípios.
As normas de fixação de competência para a iniciativa do processo legislativo
derivam do princípio da separação dos poderes, que nada mais é que o
mecanismo jurídico que serve à organização do Estado, definindo órgãos,
estabelecendo competências e marcando as relações recíprocas entre esses
mesmos órgãos (Manoel Gonçalves Ferreira Filho, op. cit., pp. 111-112).
Se essas normas não são atendidas, como no caso em exame, fica patente a
inconstitucionalidade, em face de vício de iniciativa. Sobre isso, ensinou Hely
Lopes Meirelles que se
“a Câmara, desatendendo à privatividade do Executivo para
esses projetos, votar e aprovar leis sobre tais matérias, caberá
ao Prefeito vetá-las, por inconstitucionais. Sancionadas e
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promulgadas que sejam, nem por isso se nos afigura que
convalesçam de vício inicial, porque o Executivo não pode
renunciar prerrogativas institucionais inerentes às suas
funções, como não pode delegá-las aquiescer em que o
Legislativo as exerça” (Direito Municipal Brasileiro, São Paulo,
Malheiros, 7ª ed., pp. 544- 545).
Ademais, se a Constituição atribuiu ao Poder Executivo a responsabilidade pela
prestação dos serviços públicos, é evidente que, pela teoria dos poderes
implícitos, a ele deve caber a iniciativa das leis que tratem sobre a matéria. Essa
teoria dos poderes implícitos - implied powers - surgiu no voto de Marshall,
proferido no leading case McCulloch versus Maryland, de 1819, afirmando que,
quando o Governo recebe poderes no sentido de cumprir certas finalidades
estatais, dispõe também, implicitamente, dos meios necessários de execução.
“Se o governante tem atribuições para praticar certos atos,
cabe-lhe igualmente exercer aquelas que possibilitem seu
exercício”. (Caio Mário da Silva Pereira, em “Pareceres do
Consultor-Geral da República”, v. 68, pp. 99-100).
Daí porque o Legislativo Municipal não poderia subtrair do Prefeito o exame da
conveniência e da oportunidade de organizar o serviço público em questão e fixar
as regras para sua operacionalização. Fazendo-o, ofendeu claramente o princípio
da separação dos poderes (artigo 5º da Constituição Estadual), com a violação da
iniciativa reservada do Executivo para desencadear o processo legislativo
correspondente (artigo 24, § 2º, 2, c.c. artigo 47, XVIII, da mesma Carta).
Em casos semelhantes, por exemplo, E. Tribunal de Justiça do Estado de São
Paulo tem afastado a interferência do Poder Legislativo na definição de
atividades e das ações concretas a cargo da Administração, destacando-se:
“Ao Executivo haverá de caber sempre o exercício de atos que
impliquem no gerir as atividades municipais. Terá, também,
evidentemente, a iniciativa das leis que lhe propiciem a boa
execução dos trabalhos que lhe são atribuídos. Quando a
Câmara Municipal, o órgão meramente legislativo, pretende
intervir na forma pela qual se dará esse gerenciamento, está a
usurpar funções que são de incumbência do Prefeito”. (Adin.
n. 53.583-0, Rel. Dês. Fonseca Tavares; Adin n. 43.987, Rel. Dês.
Oetter Guedes; Adin n. 38.977, Rel. Dês. Franciulli Netto; Adin
n. 41.091, Rel. Dês. Paulo Shintate)
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“Ação Direta de Inconstitucionalidade. Lei Municipal de
Suzano, de iniciativa parlamentar, autorizando o Poder
Executivo Municipal a criar salas de leitura nas escolas da rede
municipal. Afronta ao princípio da separação dos poderes.
Invasão de competência exclusiva do Executivo. Violação aos
artigos 5o, 25, 47 II e XIV e 144 da Constituição Estadual. Ação
procedente para declarar a inconstitucionalidade da lei
n°4.405/2010 do Município de Suzano”, (Adin n. 0057183-
46.2011.8.26.0000, Rel. Dês. Ruy Coppola, de 14/09/2011)
“DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Lei nº
4.541/2017,do Município de Atibaia, que ‘institui a Semana
Municipal de Arte Professora Aline Araújo’. Vício formal de
inconstitucionalidade, por desvio do Poder Legislativo. Norma
de autoria parlamentar que não versa apenas sobre instituição
de data comemorativa, mas envolve, também, atos de gestão
administrativa (artigos 2º a 5º). Instituição da data no
calendário oficial deve prevalecer. Reconhecimento da
inconstitucionalidade dos dispositivos que permitiram
invasão à esfera de gestão administrativa. Ofensa ao princípio
da separação dos poderes violação dos artigos 5°, 47, II, XIV e
XIX, a, 144, todos da Constituição Paulista. Lei autorizativa.
Chefe do Executivo não precisa de autorização do Legislativo
para o exercício de atos de sua exclusiva competência.
Estipulação de prazo fixo (90 dias) para regulamentação da lei
ora objurgada pelo Executivo Municipal. Reconhecida, como
pressuposto lógico, a inconstitucionalidade ‘incidenter tantum’
das expressões ‘no prazo nelas estabelecido, não inferior a
trinta nem superior acento e oitenta dias’ e ‘nesse prazo’
constantes do artigo 47, III, da Constituição Estadual, por
violação aos artigos 5º, 47,III, e 144 do mesmo diploma.
Necessidade de declaração da inconstitucionalidade do artigo
5º da lei guerreada, tão somente para a exclusão da expressão
‘no prazo de 90 (noventa) dias’. Jurisprudência recente, nesse
sentido, deste C. Órgão Especial. Ação procedente”. (TJSP;
Direta de Inconstitucionalidade 2121794-90.2019.8.26.0000;
Relator(a): Péricles Piza; Órgão Julgador: Órgão Especial;
Tribunal de Justiça de São Paulo - N/A; Data do Julgamento:
28/08/2019; Data de Registro: 29/08/2019. Grifos da reprodução.)
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De fato, parte da Doutrina defende a existência de inconstitucionalidade
emanada da própria autorização.
Nesse sentido, Sergio Resende de Barro leciona:
“Como ocorre na federação para os entes federativos,
igualmente na separação de poderes a competência básica de
cada Poder é fixada pela ordem constitucional, integrada pelas
constituições federal e estaduais e leis orgânicas municipais.
Aos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, compete o que
a ordem constitucional lhes determina ou autoriza. Fixar
competência dos Poderes constituídos, determinando-os ou
autorizando-os, cabe ao Poder Constituinte no texto da
constituição por ele elaborada. A ordem constitucional é que
fixa as competências legislativa, executiva e judiciária. Pelo
que, se uma lei fixa o que é próprio da Constituição fixar,
pretendendo determinar ou autorizar um Poder constituído no
âmbito de sua competência constitucional, essa lei é
inconstitucional. Não é só inócua ou rebarbativa. É
inconstitucional, porque estatui o que só o Constituinte pode
estatuir, ferindo a Constituição por ele estatuída. O fato de ser
mera autorização não elide o efeito de dispor, ainda que de
forma não determinativa, sobre matéria de iniciativa alheia aos
parlamentares. Vale dizer, a natureza teleológica da lei o fim:
seja determinar, seja autorizar não inibe o vício de iniciativa.
A inocuidade da lei não lhe retira a inconstitucionalidade. A
iniciativa da lei, mesmo sendo só para autorizar, invade
competência constitucional privativa.
(...)
De mais a mais, a inconstitucionalidade aqui se traduz em
verdadeiros disparates. Veja-se. O poder de autorizar implica
o de não autorizar. Ambos são frente e verso da mesma
competência. Exemplo: se ex vi do inc. I do art. 51 da
Constituição a Câmara dos Deputados pode autorizar o
impeachment, óbvio que também pode não autorizar. Do
mesmo modo, autorizar convive necessariamente com nãoautorizar no art. 49, II, III, IV in fine, XV, XVI, no art. 52, V, e
noutros dispositivos da Constituição Federal. Em suma, toda
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competência de autorizar implica a de não autorizar. Assim, se
a 'lei' pudesse 'autorizar', também poderia 'não autorizar' o
Executivo a agir dentro de sua competência constitucional, o
que seria disparate: uma absurda inconstitucionalidade. O
disparate cresce quando se pondera que, para o agente público,
a autorização constitui um poder-dever, cujo descumprimento
o sujeita a penas. Autorizado a tomar providência de interesse
público, se não a toma, o agente incorre em falta administrativa
e, conforme o caso, em crime de responsabilidade, passível de
acarretar perda do cargo. No caso, o cargo de Chefe do Poder
Executivo, no qual participou, pela sanção ou veto, da
elaboração da ‘lei’ em que se fundou a sua própria perda. Isso
abre válvulas para que, ao fim de uma gestão, surjam ‘leis’
autorizativas para prejudicar ou ‘preparar’ a seguinte. Tais
dislates, com visíveis invasões de competência, ferem
frontalmente a separação de poderes estatuída pela
Constituição. Note-se: a afronta à separação de poderes só não
existiria se a própria Constituição como faz nos incisos II e III
do art. 49 expressamente arrolasse na competência de um
Poder, o Legislativo, o poder de autorizar o outro Poder, o
Executivo, a praticar tais ou quais atos determinados. Mas aí a
autorização por ser competência exclusiva do Legislativo seria
editada por decreto legislativo. Nunca, por lei, pois esta passa
pela sanção ou veto do Chefe do Executivo e não faz o menor
sentido este consentir ou vetar uma autorização a si mesmo,
agindo em causa própria. Realmente disparatadas são tais 'leis'.
Não é para isso que existem o Legislativo e o Executivo como
Poderes do Estado, nem muito menos a lei como ato complexo
cuja produção envolve a manifestação de vontade desses dois
Poderes. Cumpre ao Judiciário, se requerida a sua
manifestação, proscrever essa inconstitucionalidade flagrante,
a dita ‘lei autorizativa’”. (gn)
De todo modo, examinar-se-á, especificamente, seu teor, de modo a firmar se seu
conteúdo invade, efetivamente, esfera reservada à administração.
No caso em testilha, restou demonstrada a violação do princípio constitucional
da separação dos Poderes, bem como a dispositivos da Constituição Estadual,
porquanto a matéria tratada na norma vetada constitui reserva legal do Chefe do
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Poder Executivo já que, conforme asseverado, disciplina tema afeto à
administração estatal.
Portanto, a par dos problemas de eficácia, toda a tramitação legislativa em
comento é deficiente sob o ângulo de sua legitimidade constitucional.
Essas, Senhor Presidente, são as razões que o levaram a vetar o Projeto de Lei n°.
018/2023, as quais são submetidas à apreciação dos membros dessa casa de Lei.
Gabinete do Prefeito Municipal de Paranatinga, Estado de Mato Grosso, em 06
de dezembro de 2023.
JOSIMAR MARQUES BARBOSA
PREFEITO MUNICIPAL