COMISSÃO PERMANENTE DE FINANÇAS, ORÇAMENTOS E TRIBUTAÇÃO.
PARECER Nº 045/2013
PARTE INTERESSADA: MUNICÍPIO DE OURILÂNDIA DO NORTE.
OBJETO: OBJETO: PROJETO DE LEI Nº 029/2013 – QUE DISPÕE SOBRE AS DIRETRIZES PARA A ELABORAÇÃO DA LEI ORÇAMENTÁRIA DO EXERCÍCIO FINANCEIRO DE 2014 E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS.
Considerando o voto vencido da relatora Zulene dos Santos Araújo, por maioria dos membros da Comissão de Orçamentos, nos termos do parágrafo 2º do artigo 60 do regimento Interno da Câmara Municipal de Ourilândia do Norte, apresentamos novo exame e emitimos o seguinte Parecer:
REEXAME:
Partindo das alegações da eminente relatora pontuaremos as nossas divergências aos pontos apresentados, senão vejamos:
Aduz a nobre vereadora que: “O demonstrativo nº 08 que dispõe sobre a margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado (Artigo 4º, §2º, Inciso V, da Lei Complementar nº 101, de 2000), foi veio zerado, sem a previsão de acréscimos destas despesas para 2014, fato que passo a realizar neste relatório”.
Para elucidar o erro de analise, transcrevemos o artigo mencionado:
“Art. 4o A lei de diretrizes orçamentárias atenderá o disposto no §2o do art. 165 da Constituição e:
[...]
I - [...]
II – (vetado)
III – (vetado)
§2o O Anexo conterá, ainda:
[...]
V - demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e da margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado.”
Grifos e negritos nossos.
A expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado, no projeto de lei relativo à Lei de Responsabilidade Fiscal, era objeto de definição dos limites e condições a serem inseridas na lei de diretrizes orçamentárias, conforme a redação do inciso III do art. 4º, que assim dispunha:
“Art. 4º [...]
[...]
III – definirá limites e condições para a expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado referidas no art. 17.”
Este dispositivo (inciso III) foi objeto de veto pelo presidente da República, quando da sanção respectiva. Para tanto, alegou que “se as despesas já foram legalmente definidas como sendo ‘obrigatórias’, não há que se estabelecerem limites e condições para sua expansão”.
Razões do veto Presidencial
"O art. 17 do projeto de lei complementar já estabelece as regras para a expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado. Por outro lado, se as despesas já foram legalmente definidas como sendo "obrigatórias", não há que se estabelecer limites e condições para a sua expansão. Portanto, em face da contradição que apresenta a redação do dispositivo em questão, sugere-se oposição de veto a ele, por contrariar o interesse público."
Grifos e negritos nossos.
Mesmo assim, a lei de diretrizes orçamentárias deverá demonstrar a “margem” de expansão dessas despesas, ou seja, projetar um parâmetro a ser obedecido, conforme dispõe o inciso V, do §2º, do art. 4º da Lei de Responsabilidade Fiscal, tão somente quando houver sua necessidade de criar ou aumentar despesa obrigatória de caráter continuado durante a execução do orçamento, como nos ensina o professor Nilton de Aquino de Andrade, com sua obra (Planejamento Governamental para Municípios; 2ª edição; editora Atlas; 2010; página 123):
“Nesse demonstrativo deverá ser estabelecida a margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado, a qual será o parâmetro para a elaboração da LOA e para a expedição do ato que criar ou aumentar despesa obrigatória de caráter continuado durante a execução do orçamento, devendo tal demonstrativo ser acompanhado de análise técnica comprovado a forma pela qual os valores apresentados forma obtidos.”
Grifos e negritos nossos.
O fato de estar “zerado ou sem previsão de acréscimos destas despesas para 2014” no demonstrativo nº 08 que dispõe sobre a margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado (Artigo 4º, §2º, Inciso V, da Lei Complementar nº 101, de 2000), são pelas definições contidas no mesmo demonstrativo no item “notas”, que trouxemos:
Notas:
“Não há previsão de expansão de DOCC, com aumento permanente de receita de acordo com o art. 17 da LRF.
Após avaliação das despesas iniciadas no começo do governo, concluiu se que as despesas necessárias, serão suficientes, assim como outras fontes de receitas, exceto na ocorrência de fatos relevantes e supervenientes.”
Grifos e negritos nossos.
Assim, o governo municipal entendeu, após estudos técnicos, que com o advento do projeto de lei PPA para 2014-2017, e com o projeto de lei do Orçamento Anual para 2014, os mesmo já comportam as despesas necessárias e suficientes para cumprimento dos programas propostos e de legislações especificas pré-existentes em que determinam todas as obrigações de caráter continuado.
Assim, não tendo razão porque de propor margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado (Artigo 4º, §2º, Inciso V, da Lei Complementar nº 101, de 2000), visto que a administração coíbe os gastos públicos não planejados e programados, razão pela qual já se programou e planejou se dentro das normas financeiras PPA 2014-2017 e LOA 2014.
De forma equivocada a nobre relatora, discorre “que estará prejudicado os provimentos de cargos vagos ou criados, crescimento vegetativo da folha de pagamento, revisão geral anual dos vencimentos dos servidores, reestruturação de carreiras, dentro outros”, uma vez que a margem de expansão não se aplica com tais despesas (§6º do art. 17 da LRF).
“Art. 17. Considera-se obrigatória de caráter continuado a despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios.
[...]
§6o O disposto no §1o não se aplica às despesas destinadas ao serviço da dívida nem ao reajustamento de remuneração de pessoal de que trata o inciso X do art. 37 da Constituição.
§7o Considera-se aumento de despesa a prorrogação daquela criada por prazo determinado.”
Grifos e negritos nossos.
Ainda, tais alegações de não cumprimento de reajuste e ou aplicação e valorização vai de todo contra ao previsto no art. 17 da LRF, o professor Nilton de Aquino de Andrade, em sua obra (Planejamento Governamental para Municípios; 2ª edição; editora Atlas; 2010; página 124), deixa cristalino este entendimento:
“De acordo com o caput do art. 17 da LRF, as despesas obrigatórias de caráter continuado são aquelas que têm natureza corrente, ou seja, destinam-se à manutenção das ações governamentais, decorrem de ato normativo ou de lei específica que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior de dois exercícios.
Tais despesas não podem ser reduzidas pelo ordenador, passando a ser obrigatórias em decorrência da aprovação da lei ou da edição do ato administrativo normativo. Como exemplos, citam-se o aumento dos vencimentos dos servidores, a contratação de servidores, o aumento das alíquotas de contribuições para o regime próprio de previdência, a realização de concurso público, a reestruturação de carreiras, a criação de benefícios para os servidores etc.”
Grifos e negritos nossos.
Ademais, a estimativa da margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado é um requisito introduzido na LRF para assegurar que não haverá a criação de novas despesas permanente durante a execução do orçamento (LOA 2014) sem que seja identificada a origem de recursos, contudo como já explicitado não temos tal pretensão, por estar previsto (PPA 2014-2017) como relatado neste.
E por final, no referido demonstrativo de número 08, deixa claro que a administração em proteção e a justiça social aos munícipes não estará provocando aumento de receita (elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de novos tributos ou contribuições) um dos quesitos para que ocorra margem de expansão (art. 17 §3º), considerando o momento em que vive a econômica mundial, do país e principalmente do município:
“Art. 17. Considera-se obrigatória de caráter continuado a despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios.
[...]
§3o Para efeito do §2o, considera-se aumento permanente de receita o proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.”
Pelo exposto, não deve prosperar o entendimento da Exma. Relatora. No mesmo sentido expôs a relatora:
Outra propriedade no Projeto de Lei 029/2013-LDO é o cumprimento do estabelecido na alínea “e”, do inciso I, do artigo 4º da Lei de Responsabilidade Fiscal na qual a entidade governamental deve estabelecer normas relativas ao controle de custos e a avaliação de resultados dos programas financiados com recursos do orçamento.
Para entendimento e elucidação ao tema de número 2, que trata da discordância, ou seja, que a entidade governamental deve estabelecer normas relativas ao controle de custos e a avaliação de resultados dos programas financiados com recursos do orçamento (alínea “e”, do inciso I, do artigo 4º da Lei de Responsabilidade Fiscal):
“Art. 4o A lei de diretrizes orçamentárias atenderá o disposto no §2o do art. 165 da Constituição e:
I - disporá também sobre:
[...]
e) normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas financiados com recursos dos orçamentos;”
É de se notar que o próprio texto legal não menciona onde serão previstos, mas sim, “avaliados” os passivos contingentes e outros riscos fiscais. Assim o tema em discussão foi tratado e levado sim em projeto de lei, uma vez que o mesmo esta redigido e pré estabelecido no artigo 50 do Projeto de Lei nº 029/2013-LDO, que aqui reproduzimos:
“Art. 50 – Além de observar as demais diretrizes estabelecidas nesta Lei, à alocação dos recursos na Lei Orçamentária de 2014 e em créditos adicionais, bem como a respectiva execução, serão feitas de forma a propiciar o controle dos custos das ações e a avaliação dos resultados dos programas de governo.”
Grifos e negritos nossos.
Tal artigo de lei foi redigido, após amplo estudo em diversas obras bibliográficas, que norteiam sobre o tema que é pouco difundido em nosso país, assim trouxemos o entendimento do professor Nilton de Aquino de Andrade, que em sua obra (Planejamento Governamental para Municípios; 2ª edição; editora Atlas; 2010; página 90/91), nos orienta:
“... Na verdade, a LRF exige tão somente que a LDO discipline as normas para controlar os custos e avaliar os resultados dos programas financiados com recursos dos orçamentos. Portando, o controle de custos a que se refere a LRF deve partir dos gastos necessários para manter cada programa.”
Grifos e negritos nossos.
“Nesse sentido, é necessário que a LDO determine que a alocação dos recursos na LOA e em seus créditos adicionais, bem como a respectiva execução, seja feita de forma a propiciar o controle de custos e a avaliação dos resultados dos programas de governo.”
Grifos e negritos nossos.
Então diante do exposto, de que não foi levado ao Projeto de Lei nº 029/2013-LDO, o tema de controle de custos e a avaliação dos resultados dos programas de governo, não tem procedência tal fato, ocorrendo tão somente um equivoco da relatora.
Temos o dever de esclarecer que avaliar a eficácia e a eficiência da gestão orçamentária é, desde a Carta de 1988, incumbência do controle interno (art. 74, I e II).
“Art. 74 - Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:
I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;
II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;”
Grifos e negritos nossos.
Ademais, cabe neste a clareza e ensinamentos de Flávio C. de Toledo Junior, que em sua obra editada por uma das maiores editoras de nosso país (lei de Responsabilidade Fiscal: Comentada artigo por artigo; 3ª edição; editora NDJ; 2005; página 57), demonstra que o Tribunal de Contas que possui competência para verificar a eficácia da regra, se não vejamos:
“Visando conferir eficácia à regra em comento, a LRF determina que compete aos Tribunais de Contas alertar os chefes dos Poderes se verificados fatos que comprometam os custos ou os resultados dos programas governamentais (art. 59, §1º, I).”
Grifos e negritos nossos.
“Art. 59. O Poder Legislativo, diretamente ou com o auxílio dos Tribunais de Contas, e o sistema de controle interno de cada Poder e do Ministério Público, fiscalizarão o cumprimento das normas desta Lei Complementar, com ênfase no que se refere a:
[...]
§ 1o Os Tribunais de Contas alertarão os Poderes ou órgãos referidos no art. 20 quando constatarem:
I - a possibilidade de ocorrência das situações previstas no inciso II do art. 4o e no art. 9o;”
Grifos e negritos nossos.
Contudo, considerando que em nossa legislação pátria reina o processo democrático, é salutar abertura de questionamento e o surgimento de dúvidas. Diante desse fato, para que não paire dúvidas e ou questionamentos futuros, a Comissão Permanente de Finanças, Orçamentos e Tributação, propõe a Emenda Modificativa nº 016/2013 ao art. 50 do Projeto de Lei de que trata das Diretrizes para Elaboração da Lei Orçamentária do Exercício Financeiro de 2014, seguinte:
EMENDA MODIFICATIVA Nº. 016/2013.
MODIFICA A REDAÇÃO DO ARTIGO 50, DO PROJETO DE LEI Nº 029/2013-LDO, QUE PASSA A VIGORAR COM A SEGUINTE REDAÇÃO:
“Art. 50 – Em atendimento ao disposto na alínea “e” do inciso I do caput do art. 4º e no § 3º do art. 50 da Lei Complementar federal nº 101, de 2000, a alocação dos recursos na Lei Orçamentária e em seus créditos adicionais, bem como sua respectiva execução, será feita de forma a propiciar o controle dos custos das ações e a avaliação dos resultados dos programas de governo.
§1º Para fins de acompanhamento e controle de custos, o pagamento dos bens e serviços contratados diretamente pelos órgãos e entidades do Poder Executivo e Legislativo dependerá de prévio registro dos respectivos contratos no sistema de contabilidade pública integrada e no portal de transparência municipal de acordo com a legislação em vigor.
§2º O acompanhamento dos programas financiados com recursos do Orçamento Fiscal e do Orçamento de Investimentos será feito no módulo de monitoramento do gasto público do sistema de contabilidade pública integrada e no portal de transparência municipal, com avaliação do sistema de controle interno de cada órgão ou unidade orçamentária.
§3º As diretrizes e metas de longo prazo de controle de custos, qualidade e produtividade do gasto municipal compõem o Plano Plurianual de 2014-2017 do município e serão avaliadas anualmente por meio de programa específico do próprio PPA municipal.”
PARECER: O projeto de Lei 029/2013, apesar do atraso para o seu encaminhamento, o mesmo tramita nesta Casa de Leis desde 09/08/2013, tempo suficiente para ter sofrido modificações objetivando a sua perfeita adequação à legislação, o que não foi feito. Por outro lado os questionamentos da nobre relatora pelo descumprimento dos mencionados dispositivos da Lei de Responsabilidade Fiscal não são suficientes para impor a sua reprovação, primeiro, porque a Administração reafirma que não aumentar as despesas de caráter continuado para 2014 e, segundo, porque a avaliação de custos da administração já é exercida pelo controle Interno e Externo, além do mais, esta Comissão propõe a emenda modificativa ao artigo 50 do projeto de lei, sanando qualquer impropriedade interpretada pela relatora.
Por outro lado a reprovação da Lei de Diretrizes Orçamentárias-LDO seria fato inusitado e único na história de Ourilândia do Norte, especialmente, porque esta matéria, à luz do texto Constitucional, não cabe ser reprovada pelo Poder Legislativo, senão traríamos o caos à Administração Pública e incalculável prejuízo ao interesse público.
Diante o exposto e visando o interesse maior da sociedade ourilandense, manifestamos que o soberano Plenário aprove com a Emenda Modificativa nº 016/2013 o Projeto de Lei 029/2013 QUE DISPÕE SOBRE AS DIRETRIZES PARA A ELABORAÇÃO DA LEI ORÇAMENTÁRIA DO EXERCÍCIO FINANCEIRO DE 2014.
É como vota a maioria dos membros da Comissão de Orçamentos, rejeitando integralmente o voto da eminente relatora proferido no Parecer nº 043/2013.
Sala das Comissões em 11 de novembro de 2013.
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JOSÉ BARREIRA BORGES
PRESIDENTE
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DEUSEVAL BORGES RIBEIRO
VICE-PRESIDENTE