Gabinete Vereador Aldo Clemente
Rua Jundiaí, 546, Tirol – Natal/RN – 59020-120
(84) 99428.9390
www.aldoclemente.com.br
assessoriaaldoclemente@gmail.com
www.cmnat.rn.gov.br
Palácio Padre Miguelinho
Gabinete do Vereador Aldo Clemente
Comissão de Legislação, Justiça e Redação Final
Projeto de Lei nº: 781/2025
Autor(a): Ver. Luciano Nascimento
PARECER
EMENTA: Projeto de Lei nº 781/2025. Proposição
que institui o Programa Infância Viva, destinado às
crianças matriculada na educação infantil da rede
pública municipal. INCONSTITUCIONALIDADE
FORMAL. VÍCIO NO REQUISITO INICIATIVA.
CONTEÚDO NORMATIVO QUE CRIA NOVOS
ENCARGOS E ATRIBUIÇÕES AO EXECUTIVO.
VIOLAÇÃO DO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS
PODERES. PROJETO QUE CAUSA AUMENTO DE
DESPESAS. AUSÊNCIA DE ESTUDO DE
IMPACTO ORÇAMENTÁRIO-FINANCEIRO.
AFRONTA AO ART. 113 DO ADCT. ART. 6º DA
PROPOSTA QUE IMPÕE PRAZO PARA O
EXECUTIVO REGULAMENTAR A FUTURA
NORMA. DESRESPEITO A REGRA DO ART. 2º DA
CF. PRECEDENTES JURISPRUDENCIAIS.
PARECER PELA REJEIÇÃO DO PROJETO.
I – RELATÓRIO:
Tratam-se os presentes autos de Projeto de Lei nº 781/2025, de autoria do
Ver. Luciano Nascimento, o qual institui o Programa Infância Viva, destinado às
Gabinete Vereador Aldo Clemente
Rua Jundiaí, 546, Tirol – Natal/RN – 59020-120
(84) 99428.9390
www.aldoclemente.com.br
assessoriaaldoclemente@gmail.com
www.cmnat.rn.gov.br
Palácio Padre Miguelinho
Gabinete do Vereador Aldo Clemente
crianças matriculadas na educação infantil da rede pública municipal, com foco no
desenvolvimento integral, saúde, cultura, lazer e bem-estar.
Em sua justificativa de fls. 04/05, o autor aduziu que a proposição está
voltada ao desenvolvimento integral das crianças matriculadas na educação infantil da
rede municipal. Afirmou que o programa propõe um conjunto de ações complementares
à educação com foco na promoção de uma infância plena e saudável. Mencionou que
a proposta também valoriza o espaço escolar como ambiente de convivência,
criatividade e cidadania, estimulando o aprendizado por meio do brincar, da arte e do
contato com a natureza. Asseverou, ainda, que o Programa Infância Viva propõe a
mobilização da sociedade civil, sendo uma iniciativa que assegura o direito de uma
infância digna, participativa e feliz.
À fl. 07, consta certidão do Departamento Legislativo informando a existência
da Lei nº 7.304/2022, que institui a Política Municipal pela Primeira Infância de Natal,
sendo esta acostada autos às fls. 08/13.
Em despacho de fl. 14, este Parlamentar, na condição de Presidente da CCJ,
avocou a relatoria da matéria, nos termos do art. 56, inciso IV do RICMN.
É o que importa relatar.
II – FUNDAMENTAÇÃO:
É cediço que a Comissão de Justiça detém competência para examinar a
constitucionalidade, legalidade e regimentalidade das proposições legislativas
submetidas à sua apreciação, conforme preceitua o art. 71, inciso I, do Regimento
Interno da Câmara Municipal do Natal.
Antes de passar ao referido exame de constitucionalidade, analiso se há ou
não identidade de objeto entre a presente proposta legislativa e a Lei Municipal nº
7.304/2022.
A Lei Municipal nº 7.304/2022 (acostada às fls. 08/13) institui a Política
Municipal pela Primeira Infância de Natal, com caráter amplo, estrutural e intersetorial.
Gabinete Vereador Aldo Clemente
Rua Jundiaí, 546, Tirol – Natal/RN – 59020-120
(84) 99428.9390
www.aldoclemente.com.br
assessoriaaldoclemente@gmail.com
www.cmnat.rn.gov.br
Palácio Padre Miguelinho
Gabinete do Vereador Aldo Clemente
Trata-se, portanto, de um marco normativo global, de natureza programática, com
diversas ações e programas no âmbito da primeira infância.
Já o Projeto de Lei nº 781/2025 institui o Programa Municipal Infância Viva,
com recorte setorial e operacional mais específico, voltado às crianças matriculadas na
educação infantil da rede pública municipal, prevendo iniciativas (ações) concretas e
determinadas, tais como: implantação em escolas de espaços lúdicos permanentes,
dia da Infância ao ar livre, acompanhamento multiprofissional em saúde, oficinas
criativas e implantação de hortas escolares, dentre outros, tudo no âmbito da rede
municipal de ensino.
O que existe entre o PL nº 781/2025 e a referida Lei é uma afinidade e
correlação de finalidade (promoção do desenvolvimento integral da criança na primeira
infância), todavia, entre eles não há coincidência de objeto, pois divergem em amplitude
normativa (política geral x programa específico) e em recorte material (conjunto
intersetorial de ações x ações delimitadas no âmbito da educação infantil da rede
municipal). In casu, portanto, não verifico identidade de objeto.
Transpostas essas considerações, adentro na análise da constitucionalidade
da medida legislativa, iniciando pelo aspecto formal.
De acordo com o Prof. Canotilho1
, no aspecto formal busca-se avaliar os
pressupostos da proposição, como competência, procedimento e iniciativa.
O primeiro requisito, a competência, se mostra devidamente cumprido, isso
porque a matéria veiculada no presente Projeto de Lei, que cuida da educação, é uma
temática de interesse direto da coletividade natalense, enquadrando-se a questão,
portanto, no rol dos assuntos de interesse local, na forma como preconiza o art. 30,
inciso I, da Constituição Federal, e o art. 5º, §1º, inciso I, da Lei Orgânica do Município
do Natal.
1 CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituição. – 7. ed. –
Coimbra: Almedina, 2003. p. 959.
Gabinete Vereador Aldo Clemente
Rua Jundiaí, 546, Tirol – Natal/RN – 59020-120
(84) 99428.9390
www.aldoclemente.com.br
assessoriaaldoclemente@gmail.com
www.cmnat.rn.gov.br
Palácio Padre Miguelinho
Gabinete do Vereador Aldo Clemente
Além disso, o art. 221, §2º da CF disciplina que os Municípios atuarão
prioritariamente na educação infantil, o que reforça a legitimidade do ente municipal
para legislar sobre a instituição do presente programa.
Deste modo, constata-se que o Município detém competência legislativa
para deliberar sobre o Programa Infância Viva, não se vislumbrando, na hipótese,
invasão de esfera reservada a outro ente federativo.
Acerca do procedimento, verifica-se que o mesmo se encontra regular.
O instrumento normativo utilizado – Projeto de Lei Ordinária - encontra-se
adequado, visto que o ordenamento constitucional e a Lei Orgânica do Município não
exigem que a matéria abordada no projeto ocorra por meio de veículo legislativo
específico, a exemplo de Lei Complementar.
No que tange à iniciativa para deflagração do projeto, entendo que este
requisito não restou atendido na espécie, como restará demonstrado.
O projeto de lei em epígrafe, em seu art. 1º, institui o Programa Infância
Viva voltado às crianças matriculadas na educação infantil da rede pública municipal.
Trata-se de programa dotado de objetivos específicos, descritos no art. 2º,
cuja consecução, contudo, depende da implementação de um conjunto de iniciativas
(ações) expressamente elencadas no art. 3º, que ora transcrevo:
“Art. 3º- O Programa Infância Viva contemplará,
no mínimo, as seguintes iniciativas:
I – Brinquedotecas Comunitárias: implantação
em escolas e praças municipais de
espaços lúdicos permanentes com brinquedos
educativos, jogos e atividades culturais;
II – Dia da Infância ao Ar Livre: data mensal para
realização de atividades recreativas em parques
e praças públicas, integrando famílias, escolas e
comunidade;
Gabinete Vereador Aldo Clemente
Rua Jundiaí, 546, Tirol – Natal/RN – 59020-120
(84) 99428.9390
www.aldoclemente.com.br
assessoriaaldoclemente@gmail.com
www.cmnat.rn.gov.br
Palácio Padre Miguelinho
Gabinete do Vereador Aldo Clemente
III – Saúde na Escola Infantil: acompanhamento
anual das crianças por equipe multiprofissional
(pediatras, nutricionistas, psicólogos e
dentistas), com relatórios enviados às famílias;
IV – Oficinas Criativas: projetos de música, arte,
dança, teatro e contação de histórias ministrados
por profissionais e artistas locais;
V – Educação Verde: implantação de hortas
escolares pedagógicas para ensinar
sustentabilidade, alimentação saudável e
contato com a natureza.”
Por seu turno, o art. 4º da proposta estabelece que a execução das
mencionadas ações ficará a cargo do Poder Executivo, prevendo a possibilidade de
celebração de parcerias. Diz o dispositivo:
“Art. 4º- O Poder Executivo poderá firmar
parcerias com universidades, entidades sem
fins lucrativos, associações comunitárias e
empresas privadas para execução das ações
previstas nesta Lei.”
Ora, as disposições acima transcritas evidenciam, de forma inequívoca, a
presença de comandos normativos que impõem ao Poder Executivo a implementação
de um conjunto determinado de ações, criando novos encargos e atribuições concretas
para suas Secretarias, com repercussão direta em estrutura administrativa, alocação
de pessoal e disponibilização de infraestrutura.
Não estamos diante de mera definição abstrata de diretrizes ou objetivos
gerais de política pública, mas de verdadeira agenda mínima obrigatória de atuação
Gabinete Vereador Aldo Clemente
Rua Jundiaí, 546, Tirol – Natal/RN – 59020-120
(84) 99428.9390
www.aldoclemente.com.br
assessoriaaldoclemente@gmail.com
www.cmnat.rn.gov.br
Palácio Padre Miguelinho
Gabinete do Vereador Aldo Clemente
administrativa, a qual, por ter sido traçada por iniciativa parlamentar, em vez de provir
do Poder Executivo, representa afronta ao princípio da separação dos poderes (art. 2º
da CF).
Além disso, entendo que o conteúdo do projeto implica aumento de
despesas, uma vez que a execução das ações previstas (art. 3º) demanda,
necessariamente, investimento em pessoal (equipes multiprofissionais, monitores, etc),
adequação de espaços físicos, aquisição de equipamentos e materiais lúdicos e
pedagógicos, além de custos operacionais relativos a eventos periódicos em praças e
parques.
O art. 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT)
estabelece que toda proposição legislativa que implique criação de despesa obrigatória
deve ser instruída com a correspondente estimativa de impacto orçamentário e
financeiro. Tal exigência, contudo, não foi observada na espécie, uma vez que o autor
da iniciativa deixou de acostar aos autos a necessária estimativa, em desconformidade
com o comando constitucional.
O descumprimento dessa exigência legal, que é aplicável a todos os Entes
Federativos, representa vício formal, conforme já decidiu a jurisprudência. Confira:
“EMENTA: AÇÃO DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE - LEI Nº 3.307/2015 DO
MUNICÍPIO DE ALÉM PARAÍBA - AMPLIAÇÃO DA
GRATUIDADE NO TRANSPORTE PÚBLICO
URBANO A IDOSOS MAIORES DE 60 ANOS DE
IDADE - INICIATIVA PARLAMENTAR -
DESEQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEIRO DO
CONTRATO CELEBRADO COM O MUNICÍPIO -
APARENTE OFENSA AO PRINCÍPIO DA HARMONIA
E SEPARAÇÃO DOS PODERES - AUSÊNCIA DE
ESTIMATIVA DO IMPACTO FINANCEIRO E
Gabinete Vereador Aldo Clemente
Rua Jundiaí, 546, Tirol – Natal/RN – 59020-120
(84) 99428.9390
www.aldoclemente.com.br
assessoriaaldoclemente@gmail.com
www.cmnat.rn.gov.br
Palácio Padre Miguelinho
Gabinete do Vereador Aldo Clemente
ORÇAMENTÁRIO - VÍCIO FORMAL - TUTELA DE
URGÊNCIA - REQUISITOS PREENCHIDOS -
MEDIDA CAUTELAR - CONCESSÃO.
- "O Supremo Tribunal Federal tem declarado a
inconstitucionalidade de leis de iniciativa do poder
legislativo que preveem determinado benefício
tarifário no acesso a serviço público concedido, tendo
em vista a interferência indevida na gestão do contrato
administrativo de concessão, matéria reservada ao
Poder Executivo, estando evidenciada a ofensa ao
princípio da separação dos poderes." (STF, ARE nº
929.591 AgR, Relator: Min. DIAS TOFFOLI, DJe:
27.10.2017 - destaquei).
- "A ausência de prévia instrução da proposta
legislativa com a estimativa do impacto financeiro e
orçamentário, nos termos do art. 113 do ADCT,
aplicável a todos os entes federativos, implica
inconstitucionalidade formal." [...]". (STF, ADI 6074,
Relator(a): ROSA WEBER, Tribunal Pleno, julgado
em 21/12/2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-042
DIVULG 05-03-2021 PUBLIC 08-03-2021)
(...).” (TJMG, ÓRGÃO ESPECIAL - Ação Direta
Inconst. 1.0000.22.058045-0/000, Rel. Des. Belizário
de Lacerda, DJ 17/11/2022) (Grifei)
Ainda dentro do requisito formal iniciativa, constato, de igual modo, a
presença de vício no art. 6º da proposição, que preleciona:
Gabinete Vereador Aldo Clemente
Rua Jundiaí, 546, Tirol – Natal/RN – 59020-120
(84) 99428.9390
www.aldoclemente.com.br
assessoriaaldoclemente@gmail.com
www.cmnat.rn.gov.br
Palácio Padre Miguelinho
Gabinete do Vereador Aldo Clemente
“Art. 6º. O Poder Executivo regulamentará esta
Lei no prazo de 120 (cento e vinte) dias, contados
da sua publicação.”
O comando normativo acima, ao impor ao Chefe do Poder Executivo prazo
para que proceda à regulamentação da futura lei, comete flagrante violação ao texto
constitucional, notadamente ao art. 2º, que assegura a independência entre os
Poderes.
Sobre a discussão, vigora entendimento sedimentado na jurisprudência
pátria no sentido da ofensa ao princípio da separação de poderes pelo estabelecimento
de prazo. Vejamos:
“EMENTA: AÇÃO DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE - MUNICÍPIO DE
UBERLÂNDIA - LEI MUNICIPAL N º 14.268/2024
- MITIGAÇÃO E ADAPTAÇÃO ÀS MUDANÇAS
CLIMÁTICAS - VÍCIO DE INICIATIVA -
VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO
DOS PODERES - REPRESENTAÇÃO
PROCEDENTE. Lei de iniciativa do Poder
Legislativo Municipal que trata da execução de
plano de governo, autoriza parcerias com outras
entidades, impõe prazo para regulamentação e
cria despesa pública, configura usurpação da
iniciativa privativa do Poder Executivo e
afronta o princípio da separação dos
poderes.” (TJ-MG - Ação Direta Inconst:
45341787020248130000, Relator.: Des.(a)
Carlos Roberto de Faria, DJ 07/07/2025) (Grifei)
Gabinete Vereador Aldo Clemente
Rua Jundiaí, 546, Tirol – Natal/RN – 59020-120
(84) 99428.9390
www.aldoclemente.com.br
assessoriaaldoclemente@gmail.com
www.cmnat.rn.gov.br
Palácio Padre Miguelinho
Gabinete do Vereador Aldo Clemente
Como se vê, a medida legislativa não trata de mera definição de diretrizes
ou objetivos genéricos, mas de verdadeira normatização de gestão administrativa,
com criação de encargos para o Executivo e aumento de despesas, óbices jurídicos
intransponíveis, violadores de princípios e regras constitucionais, que impedem o
reconhecimento de sua viabilidade jurídica.
III – VOTO:
À vista do exposto, opino pela rejeição do projeto, ante a sua
inconstitucionalidade formal, com o consequente arquivamento.
É como voto.
Natal/RN, 02 de dezembro de 2025.
___________________________
ALDO CLEMENTE – Vereador - PSDB
Presidente da Comissão de Legislação,
Justiça e Redação Final