PODER LEGISLATIVO
CÂMARA MUNICIPAL DE ILHÉUS
COMISSÃO E LEGISLAÇÃO, JUSTIÇA E REDAÇÃO FINAL
PARECER DO PROJETO DE LEI Nº 029/2023
Parecer nº /2023
EMENTA: “Autoriza a abertura de crédito suplementar”
Iniciativa/Autor: Executivo Municipal
Relatora: Vereadora Enilda Mendonça de Oliveira
DIREITO CONSTITUCIONAL E FINANCEIRO -
ABERTURA DE CRÉDITOS ADICIONAIS -
CRÉDITO SUPLEMENTAR - PROJETO DE LEI -
COMPETÊNCIA CONCORRENTE - ARTIGO 24,
INCISO 1 C.C. ARTIGO 30, INCISOS I E II
DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA/1988 -
ARTIGO 166, S8º TAMBÉM DA CONSTITUIÇÃO
DA REPÚBLICA/1988 - ARTIGOS 42 E 43 LEI
NACIONAL N.º 4.320/1.964 - PRINCÍPIO DA
LEGALIDADE -— INICIATIVA DO PODER
EXECUTIVO —- APRECIAÇÃO DA CÂMARA
MUNICIPAL.
I - RELATÓRIO
Sob a minha Relatoria para análise da Proposição
de nº 029/2023, de autoria do Chefe do Executivo, que versa
sobre o pedido de autorização para “proceder, ao Orçamento
Fiscal e da Seguridade Social do
Município para o exercício financeiro de 2023, a abertura de
CRÉDITO SUPLEMENTAR (gn), mediante anulação parcial ou total
de dotações, no percentual de mais 60% (sessenta por cento).
Devidamente justificada, a proposição foi
remetida a Comissão de Legislação, Justiça e Redação Final
a fim de pronunciar-se nos termos do art. 71 do Regimento
Interno, para posterior apreciação do plenário.
Caberá analisar o aspecto constitucional, legal,
lógico, gramatical e o interesse público como a viabilidade
da aplicação da norma no município.
Percebe-se, tão logo, que o referido projeto de
lei, trata-se de matéria sobre o prima de finanças públicas.
Na Mensagem do Chefe do Poder Executivo, suscita em
justificar que “Consigna-se, por oportuno, que o Município
optou por abertura de crédito adicional suplementar e não
extraordinário para executar as demandas necessárias que já
possuíam ações aprovadas e o recebimento de outros recursos
não previstos como emendas parlamentares diversas, e alguns
recursos a serem recebidos em 2023” e, ainda afirma “Diante
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da previsão do recebimento dessas receitas neste ano, faz-
se necessário seja encaminhado ao Poder Legislativo Projeto
de Lei para alteração no percentual de suplementação
autorizado na LOA/2023, para que o Município consiga adequar
a execução orçamentária financeira cumprindo as demandas
necessárias e essenciais para o bom funcionamento de todas
as secretarias municipais”.
A matéria não tem cunho para aumentar o valor
total do orçamento: “É oportuno esclarecer que o referido
crédito não implicará em acréscimo ao valor totai do
Orçamento, conforme pode ser verificado no Projeto de Lei.”
Ao PL não foi apensado anexos.
Apresentado uma emenda.
Esse é o relatório.
II - FUNDAMENTAÇÃO
Antes de adentrar ao mérito, faz-se mister
discorrer sobre alguns temas subsidiários como segue:
“O Governo tem como responsabilidade fundamental
o melhor nível dinâmico de bem-estar à coletividade. Para
tanto, utiliza-se de técnicas de planejamento e programação
de ações que são condensadas no chamado sistema de
planejamento integrado.”!
O Sistema de Orçamento Público Brasileiro é
composto por instrumentos básicos especificados na CF/1988
que define as ações a serem desenvolvidas em determinado
período. Os instrumentos de orçamento público utilizados
pelos entes das três esferas de governo são: o plano
plurianual, a lei de diretrizes orçamentárias e a lei
orçamentária anual. Vejamos:
“Art. 165. Leis de iniciativa do Poder
Executivo estabelecerão: 1I - o plano
plurianual;
II - as diretrizes orçamentárias;
III - os orçamentos anuais.
S 1º - A lei que instituir o plano
plurianual estabelecerá, de forma
regionalizada, as diretrizes, objetivos e
metas da administração pública federal
para as despesas de capital e outras delas
decorrentes e para as relativas aos
programas de duração continuada.
S 2º - A lei de diretrizes orçamentárias
compreenderá as metas e prioridades da
administração pública federal, incluindo
1 (3) KOHAMA, Heilio. Contabilidade pública: teoria e prática. 3. ed. São Paulo: Atlas, 1991, p. 55
ES
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as despesas de capital para o exercício
financeiro subsequente, orientará a
elaboração da lei orçamentária anual,
disporá sobre as alterações na legislação
tributária e estabelecerá a política de
aplicação das agências financeiras
oficiais de fomento.
Eae
Ss 5º - A lei orçamentária anual
compreenderá:
I - o orçamento fiscal referente aos
Poderes da União, seus fundos, órgãos e
entidades da administração direta e
indireta, inclusive fundações instituídas
e mantidas pelo Poder Público;
II - o orçamento de investimento das
empresas em que a União, direta ou
indiretamente, detenha a maioria do
capital social com direito a voto;
III - o orçamento da seguridade social,
abrangendo todas as entidades e órgãos a
ela vinculados, da administração direta ou
indireta, bem como os fundos e fundações
instituídos e mantidos pelo Poder Público.
O Plano Plurianual - PPA, estabelece diretrizes,
programas, objetivos, ações e metas de governo. É uma lei de
periodicidade quadrienal que ocupa o ápice da hierarquia das
leis infraconstitucionais regulamentadoras do orçamento
público, normatiza o planejamento de médio prazo e define as
macros orientações das ações da Administração durante sua
vigência - contada a partir do exercício financeiro seguinte
ao da posse, atingindo o primeiro exercício financeiro do
próximo mandato.
A Lei de Diretrizes Orçamentárias da
administração estabelece as prioridades e metas fiscais da
administração e orienta a elaboração da Lei Orçamentária
Anual. Segundo Milton de Aquino Andrade, a Lei de Diretrizes
Orçamentárias - LDO:
“estabelecerá as prioridades das metas
presentes no Plano Plurianual da
Administração Pública, ou melhor, o
planejamento operacional anual, incluindo
as despesas de capital para o exercício
financeiro subsequente, orientará a
elaboração da lei orçamentária anual e
disporá sobre alterações na legislação
tributária local, além de definir a
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política da aplicação das agências
financeiras oficiais de fomento.?
E, por fim, a Lei Orçamentária Anual - LOA,
também chamada de Lei de Meios, visa concretizar os objetivos
e metas propostas no PPA, segundo as diretrizes estabelecidas
pela LDO, e compreende três tipos distintos de orçamentos:
Orçamento Fiscal, Orçamento de Seguridade Social e Orçamento
de Investimento das Empresas Estatais.
A Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000,
tem como pressuposto fundamental a ação planejada e
transparente de modo a garantir uma gestão fiscal
responsável. Essa lei adota o orçamento como processo ao
tratar da indispensável compatibilização entre o PPA, a LDO
e a LOA, e ao instituir que a ação governamental deve ser
programada, monitorada, controlada, ajustada e reprogramada,
quando for necessário. Senão vejamos:
CAEE. Be? O projeto de lei orçamentária
anual, elaborado de forma compatível com o
plano plurianual, com a lei de diretrizes
orçamentárias e com as normas desta Lei
Complementar:
E auaiea]
III - conterá reserva de contingência,
cuja forma de utilização e montante,
definido com base na receita corrente
líquida, serão estabelecidos na lei de
diretrizes orçamentárias, destinada ao:
a) (VETADO)
b) atendimento de passivos contingentes e
outros riscos e everitos fiscais
imprevistos.
Inobstante o processo de planejamento-orçamento
ter sido desenvolvido de acordo com o rito legal, durante a
implementação dos Programas de trabalho, podem ocorrer
situações ou fatos Supervenientes imprevistos, que exigem a
atuação do Poder Público. Para possibilitar os ajustes ao
orçamento, durante sua execução, a Lei nº 4.320, de 17 de
março de 1964, nos artigos 40/46, permite a utilização de
créditos adicionais e apresenta-os com a seguinte definição:
- “São créditos adicionais, as autorizações de despesas não
computadas ou insuficientemente dotadas na Lei de
Orçamento.”
Frisa-se que por vezes são necessárias
alterações estratégicas para adequação do planejamento
global. No entanto, os frequentes casos de esgotamento de
dotações antes do término do exercício financeiro ocorrem
DER
E ANDRADE, Milton de Aquino. Contabilidade pública na gestão municipal. São Paulo: Atlas, 2002, pp.
46-47
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por falta de previsão adequada. Isto é, não se prevê na lei
orçamentária anual o que seria previsível com a devida
utilização do planejamento das ações governamentais.
O ilustre doutrinador João Angélico apresenta
exemplo de alterações Orçamentárias resultantes da falta do
devido planejamento:
“O que não se pode admitir, por exemplo, é
reduzir a dotação 'A! para suplementar a
dotação 'B'. Depois, reduzir a dotação 'C!
para aumentar a “A”. Mais tarde elimina-
se um projeto para restabelecer a dotação
'C'. E estas transposições de dotações
prosseguem desregradamente pelo exercício
inteiro. É um procedimento que demonstra
claramente a total ausência de
planejamento na elaboração do orçamento-
programa. '?
Observa-se, no entanto, que as alterações
orçamentárias não são realizadas exclusivamente por meio dos
créditos adicionais. A Constituição de 1988, no inciso VI do
artigo 167, acrescentou novas formas de realocações dos
recursos orçamentários mediante remanejamento, transposição
e transferência.
Transposição, remanejamento e transferência são
formas de realocação de recursos orçamentários, que o Poder
Executivo pode efetuar, desde que tenha para tanto
autorização legislativa.
Art 16% [qss]
La vel
S8º - A lei orçamentária anual não conterá
dispositivo estranho à previsão da receita
e à fixação da despesa, não se incluindo
na proibição a autorização para abertura
de créditos suplementares e contratação de
operações de crédito, ainda que por
antecipação de receita, nos termos da lei.
Dei =|
Art. 166. [...]
Es sa]
S 8º - Os recursos que, em decorrência de
veto, emenda ou rejeição do projeto de lei
orçamentária anual, ficarem sem despesas
correspondentes poderão ser utilizados,
conforme (o) caso, mediante créditos
especiais ou suplementares, com prévia e
específica autorização legislativa. (gn)
Art. 167. São vedados:
Bem gl
—.1.2"000[0
3 ANGÉLICO, João. Contabilidade pública. 8. ed. São Paulo: Atlas, 1994, pp. 31-32
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V - a abertura de crédito suplementar ou
especial sem prévia autorização
legislativa e sem indicação dos recursos
correspondentes; - destacamos
VI -a transposição, o remanejamento ou a
transferência de recursos de uma categoria
de programação para outra ou de um órgão
para outro, sem prévia autorização
legislativa;
Art. 167. São vedados:
Drsrges
VI - a transposição, o remanejamento ou a
transferência de Tecursos de uma categoria
de programação para outra ou de um órgão
para outro, sem prévia autorização
legislativa;
Considerando esse fato, SILVA (2007, Pp. 698)1,
argúi que se tornou necessária a previsão no atual texto
constitucional dos “três termos” já citados, Porque, “quando
se usava apenas transposição, praticava-se outra daquelas
formas de movimentação, com o que se frustrava a vedação. ”
Ressalta-se que a Constituição associa os termos
transposição, remanejamento e transferência a duas
Situações: a) realocação de recursos de uma categoria de
programação para outra, ou seja, deslocamento de valores em
nível de função, subfunção, programa,
Projeto/atividade/operação especial e das categorias
econômicas de despesas; b) destinação de recursos de um órgão
para outro.
Segundo a orientação do Exmo. Sr. Conselheiro
José de Ribamar Caldas Furtado - TCE/MA, € da doutrina
dominante, as técnicas de remanejamento, transposição e
transferência devem ser utilizadas da Seguinte maneira:
a) remanejamentos Laos nã organização de
um ente público, com destinação de
recursos de um órgão para outro. [...] por
exemplo, em uma reforma administrativa. A
extinção de um órgão pode levar a
Administração a decidir pelas realocações
das atividades, inclusive dos respectivos
Programas de trabalho, recursos físicos e
orçamentários, para outros órgãos, sejam
da administração direta, sejam da
administração indireta. Nesse caso, não
cabe a abertura de crédito adicional
especial para cobertura de novas despesas,
uma vez que as atividades já existem,
DN
“SILVA, José Afonso da. Comentário contextual à constituição. 3. ed. São Paulo:Malheiros, 2007, p. 698
* FURTADO, José de Ribamar Caldas. Créditos adicionais versus transposição, remanejamento ou transferência de
recursos. Revista do Tribunal de Contas da União. Brasil. Ano 36. nº 106. out/dez, 2005, p. 30.
Ea
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inclusive os respectivos recursos não
financeiros. Entretanto, se houver a
necessidade da criação de um cargo novo, a
Administração deverá providenciar a
abertura de um crédito adicional para
atender a essa despesa;
b) transposições [...] no âmbito dos
programas de trabalho, dentro do mesmo
órgão. Pode acontecer que a administração
da entidade governamentai resolva não
construir a estrada vicinal, já programada
e incluída no orçamento, deslocando esses
recursos para a construção de um edifício
para nele instalar a sede da secretaria de
bras, também já programada e incluída no
orçamento, cujo projeto original se
pretende que seja ampliado. Nesse caso,
basta que a lei autorize a realocação dos
recursos orçamentários do primeiro para o
segundo projeto;
e) transferências Les entre as
categorias econômicas de despesas, dentro
do mesmo órgão e do mesmo programa de
trabalho. Ou seja, repriorizações dos
gastos a serem efetuados. Pode ocorrer que
a administração do ente governamental
tenha que decidir entre realocar recursos
para a manutenção de uma maternidade ou
adquirir um novo computador para o setor
administrativo dessa maternidade, que
funciona relativamente bem, ainda que
utilizando computadores antigos. A opção
por recursos para a manutenção da
maternidade se efetivará através de uma
transferência, que não se deve confundir
com anulações, parciais ou totais, de
dotações para abrir crédito adicional
especial. Nas transferências, as
atividades envolvidas continuam em franca
execução; nos créditos adicionais
especiais ocorre a implantação de uma
atividade nova.
Com efeito, os termos remanejamento,
transposição e transferência evidenciam
que na gestão das atividades das entidades
de direito público interno (União,
Estados, Distrito Federal, Municípios,
autarquias e demais entidades de caráter
público criadas por lei) podem ocorrer
mudanças ou modificações de natureza
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administrativa, econômica, social,
financeira e patrimonial, com reflexos na
estrutura original do orçamento e não
apenas de natureza financeira ou
patrimonial.”
Observa-se, ainda, que para a abertura dos
créditos adicionais o fator determinante é a necessidade da
existência de recursos e os motivos que podem originá-los
são: “variações de preço de mercado dos bens e serviços a
Serem adquiridos para consumo imediato ou futuro; incorreção
no planejamento, programação e oOrçamentação das ações
governamentais; omissões orçamentárias; fatos que independem
da ação volitiva do gestor”s,
Lei nº 4.320/64
“Art. 41. Os créditos adicionais
classificam-se em:
I - suplementares, os destinados a reforço
de dotação orçamentária;
II - especiais, os destinados a despesas
para as quais não haja dotação
orçamentária específica;
III - extraordinários, os destinados a
despesas urgentes e imprevistas, em caso
de guerra, comoção intestina ou calamidade
pública.
sas]
Art. 43. A abertura dos créditos
suplementares e especiais depende da
existência de recursos disponíveis para
ocorrer a despesa e será precedida de
exposição justificativa.
S 1º Consideram-se recursos para o fim
deste artigo, desde que não comprometidos:
1 - o superávit financeiro apurado em
balanço patrimonial do exercício anterior;
II - os provenientes de excesso de
arrecadação;
III - os resultantes de anulação parcial
ou total de dotações orçamentárias ou de
créditos adicionais, autorizados em Lei;
IV - o produto de operações de credito
autorizadas, em forma que juridicamente
possibilite ao poder executivo realiza-
las.”
2
º MACHADO,)R., José Teixeira, REIS, Heraldo da Costa. A Lei nº.4.320 comentada. 30 ed. Rio de Janeiro:IBAM,
2000/2001, p.104
ES
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Por interpretação sistemática do texto
constitucional, deduz-se que para todos os ajustes do
orçamento, durante sua execução, é necessária prévia
autorização legislativa.
Os créditos adicionais especiais, cuja
autorização legislativa deve ser específica com a indicação
dos recursos, destinam-se às despesas que não possuem dotação
orçamentária específica, daí, para sua abertura, torna-se
indispensável e prioritária a existência de recursos. Já
para a materialização da transposição, do remanejamento e da
transferência de Tecursos, a reprogramação por repriorização
das ações é a essência motivadora.
O Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina,
TCE-SC, apresenta o seguinte entendimento:
Dl.) À transposição, o remanejamento ou
a transferência de recursos de uma
categoria de programação para
outra, ou de um órgão para outro, de que
trata o art. 167, VI, da Constituição
Federal, devem ocorrer mediante prévia
autorização legislativa específica, sendo
incabível previsão neste sentido na Lei
Orçamentária Anual.”
Da análise do PL em tela, é possível perceber
que o mesmo não afronta as leis anteriormente citadas.
Por derradeiro, foi apresentada 1 (uma) Emenda
Modificativa de Relatoria, a alínea 'a” do art. 1º, que passa
a ter a seguinte redação:
Art 1º us
a) decorrentes de anulação parcial ou
total de dotações, respeitado o limite
de 30% (trinta por cento), de cada
orçamento aprovado por esta Lei,
conforme estabelecido no art. 43, 5
pa
O objetivo da emenda deve-se pelo fato do Poder
Executivo, não ter justificado plausivelmente a necessidade
do percentual pretendido.
Assim, achou por bem esta Comissão apresentar a
referida emenda.
II - CONCLUSÃO E VOTO
++ — CONCLUSÃO E VOTO
Resta evidente, portanto, que o PL em voga,
nos aspectos de admissibilidade, interesse público,
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obediência à técnica legislativa, iniciativa e
constitucionalidade, estão devidamente em conformidade.
Pelo exposto, manifesto o PARECER pela
APROVAÇÃO do PL, com a emenda modificativa da alínea a do
art. 1º, modificando o percentual de 60% para 308,
apresentada neste parecer.
Ademais entendo que a questão deve ser
submetida ao juízo político do Plenário.
Sala das Comissões da Câmara Municipai de Ilhéus/BA
Em, 01 de junho de 2023.
Enilda o
Relatora
De acordo:
Paulo Rob rqueija Monteiro
Membro
do
Ederjúni Santos dos Anjos
Presidente