PARECER JURÍDICO no 41/2025 para a
Câmara Municipal de Pedralva/MG
Parecer jurídico ao Substitutivo ao Projeto
de Lei nº 28/2025, que “Institui Programa
Municipal de Valorização de Artistas Locais e
Regionais de Pedralva e dá outras
providências”.
CONSULTA:
O Presidente da Câmara Municipal de Pedralva, Vereador Valdinei de Paula
Silva, solicita um parecer de nossa consultoria sobre a proposição em epígrafe, de
iniciativa parlamentar, que trata sobre a criação de política pública municipal de
incentivo e valorização de artistas locais e regionais, mediante a criação de um cadastro
municipal de artistas, a criação de cota de reserva de vagas de apresentações em
eventos promovidas ou apoiadas pelos Poderes Públicos Municipais, e a concessão de
autorização para que, havendo recursos financeiros e orçamentários, o Poder
Executivo conceda ajuda de custo aos artistas locais e regionais que se apresentarem
em eventos do Município.
A presente análise direciona-se diretamente ao Substitutivo que foi
apresentado pelos próprios autores do projeto, suprimindo e alterando alguns pontos
da proposição.
PARECER:
Sob o aspecto formal, o projeto está redigido em conformidade com as
regras da técnica legislativa. Quanto à competência municipal, não há dúvidas de que
versa sobre assunto de alçada legislativa do Município, por se tratar de assunto de
interesse local (art. 30, I, CF); e tendo em vista que a Constituição Federal lhe atribui
competência concorrente com a União e Estados para “proteger os documentos, as
obras e outros bens de valor [...] artístico e cultural” “e proporcionar os meios de acesso
à cultura” (art. 23, III e V, CF).
No tocante à iniciativa, entendemos que o conteúdo do PL nº 44/2025 não
invade competência privativa do Chefe do Poder Executivo, uma vez que não trata de
sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos. Em recente decisão, ao avaliar lei
municipal de iniciativa de um Vereador do Rio de Janeiro-RJ que determinava a
obrigatoriedade de instalação de câmeras de segurança nas escolas das redes
municipais, o STF adotou entendimento de que a matéria não se encontra prevista no
rol de matérias privativas do Chefe do Executivo:
“Recurso extraordinário com agravo. Repercussão geral. 2. Ação Direta de
Inconstitucionalidade estadual. Lei 5.616/2013, do Município do Rio de
Janeiro. Instalação de câmeras de monitoramento em escolas e cercanias. 3.
Inconstitucionalidade formal. Vício de iniciativa. Competência privativa do
Poder Executivo municipal. Não ocorrência. Não usurpa a competência
privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a
Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus
órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos. 4. Repercussão geral
reconhecida com reafirmação da jurisprudência desta Corte. 5. Recurso
extraordinário provido.” (grifos nossos)
(ARE 878911 RG – Tribunal Pleno. Rel. Min. Gilmar Mendes. Julgamento:
29/09/2016 Publicação: 11/10/2016 - Tema 957-STF)
Desse modo, possível alegação de que o projeto de lei gera despesas para o
Município não o torna inconstitucional por vício de inciativa, uma vez que não se trata
de matéria privativa do Poder Executivo. Assim, não visualizamos vícios de
inconstitucionalidade formal (competência e iniciativa) no projeto de lei em epígrafe.
Referida jurisprudência foi reafirmada em 5 de junho de 2024. pelo Ministro
do STF Cristiano Zanin, ao julgar a RECLAMAÇÃO 63.498-SP, na qual concluiu haver um
equívoco na aplicação do TEMA 957-STF pelo Tribunal de Justiça de São Paulo. No
processo, questionava-se a decisão do TJSP que assim dispunha:
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Santo André. Lei Municipal nº
10.521, de 08.06.22, que “... dispõe sobre a obrigatoriedade do atendimento
à saúde da mulher em prazo máximo de 30 dias, para alertar e orientar sobre
o diagnóstico precoce de câncer de mama no âmbito da rede municipal”.
Vício de iniciativa. Inocorrência. Iniciativa legislativa comum. Recente
orientação do Eg. Supremo Tribunal Federal. Organização administrativa.
Inconstitucionalidade. Cabe ao Executivo a gestão administrativa. Desrespeito
aos princípios constitucionais da 'reserva de administração' e da separação
dos poderes. A norma invade, inequivocamente, seara privativa do Executivo.
Afronta a preceitos constitucionais (arts. 5º; 47, inciso XIV e 144 da Constituição
Estadual). Fonte de custeio. Ausente o vício. Leis dessa natureza criando
despesas, embora não mencionem a fonte de custeio, ou a mencionem de
forma genérica, não devem ser declaradas inconstitucionais, podendo resultar
apenas em sua inexequibilidade para o mesmo exercício. Ação procedente.”
Entendeu o Exmo. Sr. Min. Cristiano Zanin que o Tribunal de Justiça de São
Paulo se equivocou ao julgar inconstitucional a Lei do Município de Santo André/SP
que “institui a obrigatoriedade no atendimento à saúde da mulher em prazo máximo
de 30 dias, para alerta e orientação às mulheres sobre o diagnóstico precoce de Câncer
de Mama”. Mostra-se pertinente a transcrição de parte da fundamentação da decisão
proferida pelo Exmo. Sr. Min. Cristiano Zanin:
“A Lei n. 10.521/2022 do Município de Santo André objetivou concretizar o
direito à saúde das mulheres daquela localidade, especialmente em relação
à prevenção ao câncer de mama, sem qualquer violação do princípio da
separação de poderes.
Em seu parecer, a Procuradoria-Geral da República alega que haveria
inconstitucionalidade da Lei n. 10.521/2022, somente na parte em que fixou
prazo para atendimento (doc. 44, p. 7, item 25).
No entanto, no caso concreto, entendo que o prazo de 30 dias, previsto na
Lei em exame, é razoável e não acarreta inconstitucio-nalidade,
especialmente sem razão do risco de morte que a demora causa para as
mulheres acometidas por essa grave enfermidade.
Assim, a Lei Municipal de Santo André n. 10.521/2022, ao garantir o direito
à saúde da mulher, não tratou da estrutura ou da atribuição de órgãos da
Administração Pública, nem do regime jurídico de servidores públicos,
razão pela qual não houve usurpação de competência privativa do Chefe
do Poder Executivo.
Perfilhando essa mesma orientação, aponto julgados nos quais também se
assentou a constitucionalidade de leis locais, de iniciativa parlamentar, que,
embora possam gerar despesa, buscam dar concretude a direitos sociais
previstos na Constituição Federal:
Agravo regimental em recurso extraordinário. Direito Administrativo.
Controle de constitucionalidade. Lei nº 5.688/14 do Município do Rio de
Janeiro. Obrigatoriedade de que hospitais, postos e demais unidades de
saúde do Município implantem procedimentos para armazenamento e
aplicação da Vacina BCG-ID. Lei de iniciativa parlamentar. Ausência de
vício formal de iniciativa. Competência concorrente em defesa da saúde.
Ausência de violação da separação de poderes. Cumprimento de política
pública estabelecida pelo Ministério da Saúde. Incidência do Tema nº 917
da Repercussão Geral. Precedentes. Agravo ao qual se nega provimento.
1. Os Municípios, no âmbito da competência concorrente e comum (art.
24, inciso XII, e art. 30, incisos I e II), podem legislar sobre defesa da saúde,
desde que observadas as regras alusivas à reserva de iniciativa para o
processo legislativo, que se submetem a critérios de direito estrito, sem
qualquer margem para ampliação das situações constitucionalmente
previstas. Precedentes: ADI nº 724-MC, Rel. Min. Celso de Mello, DJe de
27/4/01; ARE nº 878.911, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe
de 11/10/16; RE nº 1.221.918-AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes,
Primeira Turma, DJe de 25/9/19. 2. Há burla à reserva de iniciativa do
chefe do Poder Executivo nas hipóteses em que o projeto de lei
parlamentar: (i) preveja aumento de despesas fora dos casos
constitucionalmente autorizados; (ii) disponha sobre atribuições ou
estabeleça obrigações a órgãos públicos; e/ou (iii) interfira no regime
jurídico dos servidores públicos ou em aspectos da sua remuneração.
Precedentes: ARE nº 1.075.428/RJ-AgR, Segunda Turma, de minha
relatoria, julgado em 7/5/18, DJe de 28/5/18; RE nº 653.041/MG-AgR,
Primeira Turma, Rel. Min. Edson Fachin, julgado em 28/6/16, DJe de
9/8/16; RE nº 1.104.765/RN AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Roberto
Barroso, julgado em 27/4/18, DJe de 25/5/18; ADI nº 3.564, Tribunal
Pleno, Rel. Min. Luiz Fux, julgado em 13/8/14, DJe de 9/9/14. 3. A norma
em testilha não dispõe sobre nenhuma das matérias sujeitas à iniciativa
legislativa reservada do chefe do Poder Executivo taxativamente previstas
no art. 61, § 1º, da Constituição Federal, limitando-se a dispor, no âmbito
do interesse local, acerca do cumprimento de política pública já
estabelecida pelo Ministério da Saúde. A matéria prevista na lei visa à
prevenção de doença, notoriamente em direção ao público infantil,
englobando de forma direta o tratamento do direito constitucional à
saúde. 4. O caso resta contemplado pelo Tema nº 917 da Repercussão
Geral, segundo o qual “[n]ão usurpa a competência privativa do chefe do
Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração
Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem
do regime jurídico de servidores públicos” (ARE nº 878.911-RG, Tribunal
Pleno, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe de 11/10/16). 5. Agravo regimental
não provido (RE 1.243.354 AgR/RJ, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe 29/6/2022).
AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO.
CONSTITUCIONAL. REPRESENTAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE DE
NORMA MUNICIPAL. LEI 13.493/2020 DO MUNICÍPIO DE SÃO JOSÉ DO
RIO PRETO: PREVISÃO DE MATRÍCULA DE ALUNOS DO ENSINO INFANTIL
E FUNDAMENTAL EM UNIDADES DE ENSINO PRÓXIMAS À RESIDÊNCIA OU
AO LOCAL DE TRABALHO DOS PAIS OU RESPONSÁVEIS. AUSÊNCIA DE
ALTERAÇÃO DE ESTRUTURA OU DE ATRIBUIÇÃO DE ÓRGÃO DA
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. CONSTITUCIONALIDADE DA NORMA
QUESTIONADA. APLICAÇÃO DO ENTENDIMENTO FIRMADO NO TEMA 917
DA REPERCUSSÃO GERAL. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA
PROVIMENTO. I – O Supremo Tribunal Federal, ao julgar o ARE 878.911-
RG/RJ (Tema 917 da Repercussão Geral), da relatoria do Ministro Gilmar
Mendes, assentou que “não usurpa competência privativa do Chefe do
Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não
trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime
jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II, ‘a’, ‘c’ e ‘e’, da Constituição
Federal)”. II – Conforme entendimento do Supremo Tribunal Federal, não
ofende a separação de poderes a previsão, em lei de iniciativa
parlamentar, de encargo inerente ao Poder Público a fim de concretizar
direito social previsto na Constituição. III – Agravo regimental a que se
nega provimento (RE 1.323.723 AgR/SP, Rel. Min. Ricardo Lewandowski,
DJe 29/9/2022).
AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL.
REPRESENTAÇÃO POR INCONSTITUCIONALIDADE. LEI COMPLEMENTAR
136/2014 DO MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO – RJ. ACESSIBILIDADE A
ESCOLAS E INSTITUIÇÕES DE ENSINO. PROTEÇÃO E GARANTIA DAS
PESSOAS COM DEFICIÊNCIA. VÍCIO DE INICIATIVA NÃO CONFIGURADO.
TEMA 917 DA REPERCUSSÃO GERAL. COMPETÊNCIA COMUM DA UNIÃO,
DOS ESTADOS, DO DISTRITO FEDERAL E DOS MUNICÍPIOS. ARTIGOS 23,
INCISO II, E 30, INCISO I, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. ACÓRDÃO
RECORRIDO EM HARMONIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO
TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO (ARE 1.403.761
AgR/RJ, Rel. Min. Luiz Fux, DJe 3/4/2023).
AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO.
CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE NO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA. REGRAS DE MORALIDADE ADMINISTRATIVA PARA
INVESTIDURA DE AGENTES PÚBLICOS. INEXISTÊNCIA DE OFENSA À
INICIATIVA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. TEMA 917 DA
REPERCUSSÃO GERAL. INAPLICÁVEL. DESPROVIMENTO DO AGRAVO
REGIMENTAL. 1. Lei que impõe regras gerais de moralidade
administrativa para investidura dos agentes públicos no âmbito da
Administração direta e indireta do município limita-se a dar concretude
aos princípios elencados no caput do art. 37 da Constituição Federal, cuja
aplicabilidade é imediata. 2. Não há falar em vício de iniciativa de lei que
impõe obrigação que deriva automaticamente da própria Constituição da
República. 3. Agravo regimental a que se nega provimento (RE 1.273.372
AgR/SP, Rel. Min. Edson Fachin, DJe 1/6/2023).
DIREITO CONSTITUCIONAL E AMBIENTAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO.
CRIAÇÃO DE UNIDADE DE CONSERVAÇÃO POR LEI DE INICIATIVA
PARLAMENTAR. 1. Recurso extraordinário contra acórdão do Tribunal de
Justiça do Estado de Minas Gerais que reputou constitucional lei
municipal de iniciativa parlamentar que criara unidade de conservação
ambiental. Alegação de afronta à iniciativa privativa do Chefe do Poder
Executivo para dispor sobre a matéria. 2. A jurisprudência do Supremo
Tribunal Federal se firmou no sentido de que a simples criação de despesa
para a Administração, mesmo em caráter permanente, não atrai a
iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo para deflagrar o processo
legislativo correspondente. Precedente: ARE 878.911, Rel. Min. Gilmar
Mendes. 3. Em alguns casos, o grau de comprometimento das finanças
públicas e de interferência no funcionamento de órgãos e entidades da
Administração Pública pode acarretar a declaração de
inconstitucionalidade por afronta ao art. 61, § 1º, II, a, c e e, da CF/1988.
Não é, todavia, a realidade aqui presente, já que o parque regional criado
tem dimensões territoriais diminutas. 4. Desprovimento do recurso
extraordinário (RE 1.279.725/MG, Rel. p/ acórdão Min. Luís Roberto
Barroso, DJe 5/6/2023).
AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO.
CONSTITUCIONAL. LEI N. 10.795/2022 DO MUNICÍPIO DE GOIÂNIA:
REGRAMENTO DA EQUIPE MULTIDISCIPLINAR QUE DEVE ACOMPANHAR
A GESTANTE NOS PERÍODOS PRÉ- NATAL, PARTO E PÓS-PARTO. VÍCIO DE
INICIATIVA: NÃO OCORRÊNCIA. NORMA DE INICIATIVA PARLAMENTAR
QUE NÃO TRATOU DA ESTRUTURA E ATRIBUIÇÃO DE ÓRGÃO NEM DE
REGIME JURÍDICO DE SERVIDORES PÚBLICOS. TEMA 917 DA
REPERCUSSÃO GERAL. AGRAVO IMPROVIDO. I — Consoante
entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do
ARE 878.911 RG/RJ (Tema 917 da Repercussão Geral), da relatoria do
Ministro Gilmar Mendes, não usurpa competência privativa do Chefe do
Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não
trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime
jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II, a, c e e, da Constituição
Federal). II — Agravo regimental ao qual se nega provimento (ARE
1.462.680 AgR/GO, da minha relatoria, DJe 16/2/2024).
CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NA
RECLAMAÇÃO. ALEGAÇÃO DE APLICAÇÃO INDEVIDA DO TEMA 917 DA
REPERCUSSÃO GERAL. INOCORRÊNCIA. VÍCIO DE INICIATIVA
PARLAMENTAR. AUSÊNCIA. INSTITUIÇÃO DA POLÍTICA MUNICIPAL PARA
A POPULAÇÃO EM SITUAÇÃO DE RUA. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO.
1. Não ofende a tese fixada por esta CORTE, no julgamento do Tema 917
da Repercussão Geral, decisão proferida no sentido de que as hipóteses
de limitação da iniciativa parlamentar estão taxativamente previstas no
art. 61 da Constituição Federal, que trata da reserva de iniciativa de lei do
Chefe do Poder Executivo, não se permitindo interpretação ampliativa do
citado dispositivo constitucional, para abarcar matérias além daquelas
relativas ao funcionamento e estruturação da Administração Pública. 2. A
jurisprudência do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL se firmou no sentido de
que “a simples criação de despesa para a Administração, mesmo em
caráter permanente, não atrai a iniciativa privativa do Chefe do Poder
Executivo para deflagrar o processo legislativo correspondente” (RE
1.279.725, Rel. Min. NUNES MARQUES, Redator para o acórdão Min.
ROBERTO BARROSO, Plenário, DJe de 05/06/2023). 3. Agravo Interno a
que se NEGA PROVIMENTO (Rcl 61.707 AgR/RJ, Rel. Min. Alexandre de
Moraes, Primeira Turma, DJe 18/3/2024).
DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. LEI Nº 13.945/2021, DE
SÃO JOSÉ DO RIO PRETO/SP. INICIATIVA PARLAMENTAR.
OBRIGATORIEDADE DE ESCOLAS PÚBLICAS E PRIVADAS
DISPONIBILIZAREM CADEIRAS EM LOCAIS DETERMINADOS NAS SALAS DE
AULA AOS PORTADORES DE TRANSTORNO DE DÉFICIT DE ATENÇÃO E
HIPERATIVIDADE TDAH. ALEGAÇÃO DE INVASÃO DE COMPETÊNCIA
PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. INOCORRÊNCIA. AUSÊNCIA
DE ALTERAÇÃO DE ESTRUTURA OU DE ATRIBUIÇÃO DE ÓRGÃO DA
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA OU DO REGIME JURÍDICO DE SERVIDORES
PÚBLICOS. TEMA 917 DA REPERCUSSÃO GERAL. PROTEÇÃO E GARANTIA
DAS PESSOAS COM DEFICIÊNCIA. CONCRETIZAÇÃO DE DIREITOS
FUNDAMENTAIS JÁ CONSTITUCIONALMENTE ASSEGURADOS.
COMPETÊNCIA COMUM A UNIÃO, DOS ESTADOS, DO DISTRITO FEDERAL
E DOS MUNICÍPIOS. ARTIGOS 23, INCISO II, E 30, INCISO I, DA
CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. DECISÃO AGRAVADA EM CONSONÂNCIA
COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO
NÃO PROVIDO. 1. O Plenário desta Suprema Corte, no julgamento do
Tema 917 da repercussão geral, fixou a tese de que “não usurpa
competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie
despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição
de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, §
1º, II, "a", "c" e "e", da Constituição Federal)”. 2. Os artigos 23, II, e 30, I,
da Constituição da República asseguram aos Municípios competência
para suplementar a legislação federal e estadual, de modo a aprimorar a
acessibilidade, a proteção e a garantia das pessoas com deficiência.
Assim, a existência de normativa nacional sobre a matéria não impede o
Município de suplementar a lei federal sobre normas gerais. Precedentes.
3. Agravo interno conhecido e não provido (RE 1.390.533 AgR/SP, Rel.
Min. Flávio Dino, Primeira Turma, DJe 21/3/2024). Menciono também as
seguintes decisões, da minha relatoria: Rcl 63.790/SP, DJe 20/3/2024, e
Rcl 63.687/SP, DJe 16/4/2024.
Menciono também as seguintes decisões, da minha relatoria: Rcl 63.790/SP,
DJe 20/3/2024, e Rcl 63.687/SP, DJe 16/4/2024.
Nesse contexto, entendo que houve equívoco na aplicação da sistemática da
repercussão geral ao caso concreto, porque os autos deveriam ter sido
enviados ao órgão julgador competente para o juízo de retratação, com base
no Tema 917 RG.” (grifos nossos)
(STF. Rcl 63498 SP. Relator: Min. Cristiano Zanin. Julgado em 05/06/2024.
Publicado em 06/06/2024).
Nesse mesmo sentido, ao julgar o RECURSO EXTRAORDINÁRIO 1.262.039
RIO DE JANEIRO – no qual se discutia a constitucionalidade da Lei n.º 5.973, DE 23 DE
SETEMBRO DE 2015, do Município do Rio de Janeiro que “Institui o Sistema Municipal
de Desenvolvimento Sustentável da Pesca no Município do Rio de Janeiro” – decidiu o
Exmo. Sr Min. Edson Fachin:
“Não há falar em reserva da iniciativa parlamentar para além das hipóteses
taxativamente previstas no texto da Constituição da República Federativa
ou Estaduais, por força do princípio da simetria. Os diplomas legais que não
criam ou alteram a estrutura ou a atribuição de órgãos da Administração
Pública, nem tratam do regime jurídico de servidores públicos, não usurpam
a iniciativa do Chefe do Poder Executivo.
A lei que criou o referido Sistema Municipal de Desenvolvimento
Sustentável da Pesca no Município do Rio de Janeiro, em linhas gerais,
apenas traçou diretrizes para atuação daquele ente federado no tema
tratado. A lei atacada não cria prazos, parâmetros ou, tampouco, um
“modus operandi” para implementação do referido sistema.
Assim, ao contrário do disposto no acórdão recorrido, não se deu qualquer
alteração na estrutura ou atribuição dos órgãos do Poder Executivo. A
Câmara Municipal atuou em exercício legítimo de sua competência
prevista, no art. 30, I, da Constituição Federal, para tratar de interesse local,
de forma abstrata e geral.
Acerca do alcance da competência legislativa municipal, destaco trecho da
decisão proferida no RE 1.221.929, Rel. Min. Luiz Fux, Dje 05.08.2019:
“Ora, in casu, a lei que institui a atividade de seminários e palestras
preventivas de combate ao tráfico de pessoas e erradicação do trabalho
escravo nas escolas da rede municipal de ensino do Rio de Janeiro, como
bem assentado pelo Tribunal de origem, não importa na alteração de
estrutura ou atribuição de órgão do Poder Executivo Municipal, seja da
Secretaria de Educação, seja de qualquer outra. Tampouco trata de
remuneração ou regime jurídico de servidores municipais. Muito menos
se diga que a legislação importou em definir currículo escolar. Ela não
criou, suprimiu ou modificou conteúdo de disciplinas escolares.
Em tais circunstâncias, o entendimento adotado pelo acórdão recorrido
está em harmonia com a tese assentada no julgamento do ARE 878.911,
rel. min. Gilmar Mendes, Tema 917 de Repercussão Geral, DJe de
11/10/2016, no sentido de que não usurpa competência privativa do
Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a
Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus
órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II, a,
c e e, da Constituição Federal).
Demais disso, sobreleva notar, a legislação sub examine ostenta
natureza eminentemente educativa, cujo mister é difundir informações
a determinado grupo de vulneráveis sobre tema que lhes é sensível,
passando ao largo de qualquer intuito de organização interna da
Administração (...)”.
Por fim, destaco ainda que, conforme o entendimento reafirmado no Tema
917 da repercussão geral, ainda que a lei questionada implique despesa para
a Administração Pública, essa por si só não configura razão para a sua
inconstitucionalidade. A criação de gasto público não afasta,
necessariamente, a iniciativa do Poder Legislativo de qualquer esfera.”
(grifos nossos)
(STF. RE 1262039/RJ. Relator: Min. Edson Fachin. Julgado em: 25/04/2020.
Publicado em 30/04/2020)
Observa-se que ao instituir o Programa Municipal de Valorização de Artistas
Locais e Regionais de Pedralva, o Substitutivo ao PL n.º 28/2025 o faz de forma geral e
abstrata, estabelecendo apenas diretrizes para execução da política de valorização dos
artistas, sem interferir na organização administrativa do Poder Executivo.
No mérito, tem por objetivo instituir, no âmbito do Município de Pedralva o
“Municipal de Valorização de Artistas Locais e Regionais de Pedralva”, através do qual
pretende-se promover uma política de incentivo aos artistas residentes no Município
e em Municípios vizinhos, mediante a reserva de cota de 30% no número de
apresentações de eventos promovidos ou apoiados pelos poderes públicos municipais;
criação de um cadastro dos artistas locais e regionais e mediante a concessão de
autorização para que o Chefe do Poder Executivo possa pagar uma ajuda de custo aos
artistas cadastrados que se apresentarem nos eventos municipais.
Conforme informado na justificativa da proposição, “o presente substitutivo
visa aperfeiçoar o projeto originalmente apresentado pelos mesmos autores,
especialmente no tocante à exclusão de algumas referências que poderiam ser
interpretadas como invasão de competência administrativa do Poder Executivo, ao
citar-se os nomes de Secretaria e Conselho Municipais vinculados ao Poder Executivo.”.
Vê-se, portanto, que a proposição ora analisada pretende estabelecer um
programa de valorização e incentivo aos artistas pedralvenses. Tal pretensão vai de
encontro ao disposto no artigo 215da Constituição Federal. Vejamos:
“Art. 215. O Estado garantirá a todos o pleno exercício dos direitos culturais
e acesso às fontes da cultura nacional, e apoiará e incentivará a valorização
e a difusão das manifestações culturais.
§1º. O Estado protegerá as manifestações das culturas populares, indígenas
e afro-brasileiras, e das de outros grupos participantes do processo
civilizatório nacional.
§2º. A lei disporá sobre a fixação de datas comemorativas de alta significação
para os diferentes segmentos étnicos nacionais.
§3º. A lei estabelecerá o Plano Nacional de Cultura, de duração plurianual,
visando ao desenvolvimento cultural do País e à integração das ações do
poder público que conduzem à:
I - defesa e valorização do patrimônio cultural brasileiro;
II - produção, promoção e difusão de bens culturais;
III - formação de pessoal qualificado para a gestão da cultura em suas
múltiplas dimensões;
IV - democratização do acesso aos bens de cultura;
V - valorização da diversidade étnica e regional.”
Além disso, o artigo 216 da CF/1988 define como um patrimônio cultural
brasileiro as criações artísticas, prevendo expressamente que “a lei estabelecerá
incentivos para a produção e o conhecimento de bens e valores culturais”.
Há que se mencionar, ainda, que a Lei Federal n.º 12.343, de 02 de
dezembro de 2010 definiu como objetivos do Plano Nacional de Cultura:
“Art. 2º. São objetivos do Plano Nacional de Cultura:
I - reconhecer e valorizar a diversidade cultural, étnica e regional brasileira;
II - proteger e promover o patrimônio histórico e artístico, material e
imaterial;
III - valorizar e difundir as criações artísticas e os bens culturais;
IV - promover o direito à memória por meio dos museus, arquivos e coleções;
V - universalizar o acesso à arte e à cultura;
VI - estimular a presença da arte e da cultura no ambiente educacional;
VII - estimular o pensamento crítico e reflexivo em torno dos valores
simbólicos;
VIII - estimular a sustentabilidade socioambiental;
IX - desenvolver a economia da cultura, o mercado interno, o consumo
cultural e a exportação de bens, serviços e conteúdos culturais;
X - reconhecer os saberes, conhecimentos e expressões tradicionais e os
direitos de seus detentores;
XI - qualificar a gestão na área cultural nos setores público e privado;
XII - profissionalizar e especializar os agentes e gestores culturais;
XIII - descentralizar a implementação das políticas públicas de cultura;
XIV - consolidar processos de consulta e participação da sociedade na
formulação das políticas culturais;
XV - ampliar a presença e o intercâmbio da cultura brasileira no mundo
contemporâneo;
XVI - articular e integrar sistemas de gestão cultural.
XVII - monitorar, acompanhar e avaliar atividades, programas e políticas
culturais relacionados à ocorrência de estado de calamidade pública de
alcance nacional.” (grifos nossos)
Visando dar integral cumprimento aos objetivos acima transcritos, o Plano
Nacional de Cultura prevê que “Compete ao Estado: [...] DIFUNDIR OS BENS, CONTEÚDOS
E VALORES oriundos das criações artísticas e das expressões culturais locais e nacionais em
todo o território brasileiro e no mundo, assim como promover o intercâmbio e a interação
desses com seus equivalentes estrangeiros, observando os marcos da diversidade
cultural para a exportação de bens, conteúdos, produtos e serviços culturais”.
Ainda, o Plano Nacional de Cultura estabelece, dente outras, como
“ESTRATÉGIAS E AÇÕES” para cumprimento de seus objetivos:
“[...] 1.2.1 Estabelecer padrões de cadastramento, mapeamento e
síntese das informações culturais, a fim de orientar a coleta pela
União, Estados, Distrito Federal e Municípios de dados relacionados à
gestão, à formação, à produção e à fruição de obras, atividades e
expressões artísticas e culturais.
[...]
2.2 Ampliar o reconhecimento e apropriação social da diversidade da
produção artística brasileira, por meio de políticas de capacitação e
profissionalização, pesquisa e difusão, apoio à inovação de
linguagem, estímulo à produção e circulação, formação de acervos e
repertórios e promoção do desenvolvimento das atividades
econômicas correspondentes.
[...]
3.1 Ampliar e diversificar as ações de formação e fidelização de
público, a fim de qualificar o contato com e a fruição das artes e das
culturas, brasileiras e internacionais e aproximar as esferas de recepção
pública e social das criações artísticas e expressões culturais.
[...]
3.1.1 Promover o financiamento de políticas de formação de público,
para permitir a disponibilização de repertórios, de acervos, de
documentos e de obras de referência, incentivando projetos e ações.
[...]
3.1.14 Fomentar unidades móveis com infraestrutura adequada à
criação e à apresentação artística, oferta de bens e produtos culturais,
atendendo às comunidades de todas as regiões brasileiras,
especialmente de regiões rurais ou remotas dos centros urbanos.
[...]
3.5 Ampliar a circulação da produção artística e cultural, valorizando
as expressões locais e intensificando o intercâmbio no território
nacional, inclusive com as de outros países, com constante troca de
referências e conceitos, promovendo calendários de eventos regulares
e de apreciação crítica e debate público.
[...]
3.5.2 Estimular o equilíbrio entre a produção artística e as expressões
culturais locais em eventos e equipamentos públicos, valorizando as
manifestações e a economia da cultura regional, estimulando sua
interação com referências nacionais e internacionais.[...]”
Vê-se, portanto, que a política municipal que se pretende instituir através
do PL n.º 28/2025 está alinhada à política nacional de promoção cultural e ao dever do
Estado de promover acesso à cultura e ao lazer.
O artigo 4º da proposição ora analisada prevê a reserva de 30% das
apresentações em eventos que serão promovidos ou apoiados pelos Poderes públicos
municipais para artistas locais e regionais. Sobre esse tema, assim decidiu o Supremo
Tribunal Federal:
“DESTINADOS A PROMOÇÃO CULTURAL. RESERVA DE “COTAS” PARA
ARTISTAS REGIONAIS OU LOCAIS. LEI MUNICIPAL Nº 2.625/2015, DE
BARROSO. REPRESENTAÇÃO REJEITADA. Os Municípios podem legislar
acerca do tema de interesse local que não impliquem aumento de despesas
nem invada a competência do Chefe do Executivo. Ausência da apontada
inconstitucionalidade material da Lei Municipal nº 2.625/2015. Não há
excrescência ou exagero da norma local que reserva a ‘artistas locais’, ou
regionais, um determinado percentual de reserva de vagas, tal como a
União faz com o cinema nacional e a TV. Sistemas de ‘cotas’, para a cultura,
que a Constituição não veda, assim como não veda a mesma reserva de vagas
nos concursos públicos, nas escolas, nas universidades. Este Órgão Especial
já decidiu nesse mesmo sentido- embora ainda em estágio cautelas- pelo
deferimento da liminar em caso que examinou hipótese idêntica de Lagoa
Santa (ADI nº 1.0000.15.100348-0/000), da Relatoria do Des. Evandro Lopes
Da Costa Teixeira. AÇÃO DIRETA DE INCOSNTITUCIONALIDADE. LEI Nº
2.625/2015. MUNICÍPIO DE BARROSO. PORCENTAGEM DE RECURSOS
PÚBLICOS NA CONTRATAÇÃO DE ARTISTAS LOCAIS. VIOLAÇÃO AO PRICÍPIO
CONSTITUCIONAL DA IGUALDADE” (grifos nossos)
(STF. RE 116254. Relator(a): Min. RICARDO LEWANDOWSKI. Julgamento:
30/09/2020. Publicação: 05/10/2020
“Trata-se de recurso extraordinário interposto em face do acórdão do
Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais, assim ementado (eDOC 4, p.
1): AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEI N. 13.047/2019 –
MUNICÍPIO DE UBERABA – RESERVA DE VAGAS EM EVENTOS CULTURAIS
PARA ARTISTAS LOCAIS – VÍCIO DE INICIATIVA – NÃO CONFIGURAÇÃO –
VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA IGUALDADE – PRECEDENTES DESTE ÓRGÃO
ESPECIAL – PRINCÍPIO DA COLEGIALIDADE – PEDIDO IMPROCEDENTE. Da
análise das matérias taxativamente elencadas nas alíneas do inciso III do
artigo 66 da CEMG, depreende-se que não há qualquer óbice ao Poder
Legislativo para propor norma que trate da reserva de vagas em eventos
culturais para artistas locais. Este Órgão Especial, por maioria, ao apreciar o
mérito de Ações Diretas de Inconstitucionalidade ajuizadas em face de
normas semelhantes, concluiu que a reserva de determinado percentual de
vagas a artistas locais não violaria os princípios da Constituição da
República que devem ser obrigatoriamente observados pelos entes
municipais, tal como o da igualdade, não havendo, portanto, vício material.
Em atenção ao princípio da colegialidade e da segurança jurídica, bem como
ao que determina” (grifos nossos)
(STF. RE 1359315. Relator(a): Min. EDSON FACHIN. Julgamento: 11/02/2022.
Publicação: 16/02/2022)
Neste panorama, não vislumbramos vícios de inconstitucionalidade
material (relativo ao conteúdo da proposição) que impeça sua apreciação pelo Poder
Legislativo Municipal.
Quanto aos aspectos orçamentário e financeiro, o fato de eventualmente
gerar alguma despesa para o Município não impede a iniciativa parlamentar de
projetos de lei. A esse respeito, já está pacificada a jurisprudência do Supremo Tribunal
Federal, através do Tema nº 917 de Repercussão Geral:
"Não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que,
embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou
da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos
(art. 61, § 1º, II, "a", "c" e "e", da Constituição Federal)."
(Leading Case: ARE 878911/RJ, Tribunal Pleno, Relator Min. Gilmar Mendes.
Julgamento: 29/09/2016)
Complementando, ressaltamos que o projeto não está sujeito à
obrigatoriedade da elaboração de estimativa de impacto, porque ele não envolve a
criação de despesas específicas nem quantificadas. A execução do programa que está
sendo instituído ficará submetida à disponibilidade orçamentária de que o Município
dispuser em cada exercício. E a falta do estudo de impacto, nesse caso, não
compromete a constitucionalidade e legalidade do projeto.
Nesse sentido, assim já decidiu o Tribunal de Justiça de Minas Gerais em
Ação Direta de Inconstitucionalidade contra uma lei aprovada na capital Belo Horizonte
(Adin nº 1.0000.16.079798-1/000, Relator Des. Kildare Carvalho, Julg. em 26/02/2018):
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - VÍCIO DE INICIATIVA - LEI DE
INICIATIVA PARLAMENTAR - LEI Nº 10.950/2016 - MUNICÍPIO BELO
HORIZONTE – DISPONIBI-LIZAÇÃO OBRIGATÓRIA DE EXAMES MÉDICOS -
OBRIGAÇÃO DE FAZER - MUDANÇA NO CONTEÚDO FUNCIONAL DA
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA - INICIATIVA PRIVATIVA - REPRESENTAÇÃO
JULGADA PROCEDENTE.
- A capacidade de um projeto de lei acarretar gastos públicos não atrai a
competência privativa do Chefe do Executivo para deflagrar o respectivo
processo legislativo.
- O aspecto econômico de uma norma impacta sua eficácia, e não seu plano
de validade. O Princípio de Anualidade Financeira obriga que todo o gasto
público seja precedido por previsão na lei orçamentária. Todavia, o
descumprimento deste preceito apenas impede a eficácia da lei dentro do
exercício financeiro correspondente, mantendo inalterada sua
compatibilidade com o ordenamento constitucional.”
Igualmente, o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo já decidiu na ADI
n° 2141940-26.2017.8.26.0000:
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - LEI Nº 11.106/2007, DO
MUNICÍPIO DE RIBEIRÃO PRETO - Instituição de semana educativa "Alerta
Juventude" nas escolas e instituições municipais que trabalham com a
juventude. Não configurada violação à iniciativa legislativa reservada ao
Chefe do Executivo. Hipóteses taxativas. Tema de repercussão geral nº 917,
do Supremo Tribunal Federal: "Não usurpa a competência privativa do chefe
do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração
Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do
regime jurídico de servidores públicos." Usurpação de atribuição
administrativa do Chefe do Executivo. Inocorrência. Norma de caráter geral
e abstrato, aplicável indistintamente às escolas municipais e eventuais
órgãos da Administração que trabalhem com jovens, de observação de
semana educativa denominada "Alerta Juventude", destinada à
conscientização, prevenção e combate da gravidez precoce, prostituição
infantil, AIDS, violência e drogas. Inexistência de disposições, na normativa
impugnada, que tratem de organização administrativa do Poder Executivo ou
gestão de escolas e serviços escolares, questões que deverão ser
devidamente regulamentadas pelo Chefe do Poder Executivo para assegurar
o cumprimento da norma. Inocorrência de ofensa à regra da separação dos
poderes. Criação de gastos sem indicação de fonte de custeio.
Inconstitucionalidade. Inocorrência. Possibilidade de realocação e
suplementação orçamentária. Fundamento, ademais, que ensejaria, no
máximo, a inexequibilidade da norma no exercício orçamentário em que
aprovada. Norma, ademais, editada há mais de dez anos, superada eventual
inexequibilidade, já decorridos diversos exercícios orçamentários desde sua
publicação. Prazo para regulamentação da norma. Inconstitucionalidade cuja
análise, embora não tratada na inicial da ação, resta prejudicada, pela
integral fluência do prazo fixado, há mais de uma década. Ação julgada
improcedente.”
Face ao exposto, concluímos pela constitucionalidade e legalidade do
Substitutivo ao Projeto de Lei n.º 28/2025, não havendo óbice para sua apreciação pelo
Poder Legislativo Municipal.
Eis o parecer.
Pedralva-MG, 11 de junho de 2025.
Adailton Gomes Silva
Advogado - OAB/MG 76.183
Carolina da Costa Andrade
Advogada - OAB/MG 184.185