CÂMARA MUNICIPAL DE VISCONDE DO RIO BRANCO
ESTADO DE MINAS GERAIS
. Gabinete nº 06
PARECER JURÍDICO
Relatório
Trata de solicitação de parecer jurídico encaminhado
pela Presidência a partir de pedido do Vereador João Batista de Freitas
do Nascimento, acerca do Projeto de Lei n. 2020/23 que “dispõe sobre
a obrigatoriedade de detector de metais nas escolas públicas e
privadas do Município de Visconde do Rio Branco-MG”.
O consulente formula as seguintes questões:
- O projeto está em harmonia com as legislações
municipais, estaduais e federais?
- Cabe ao Poder legislativo apresentar projeto que
contenha possível aumento de despesa para o Executivo, no que tange
a organização orçamentária municipal prevista para o presente ano?
- Há competência privativa do Executivo quanto à
matéria no referido projeto de lei?
É o relato. Passa-se a fundamentação.
Fundamentos
Diante dos três questionamentos postos na presente
consulta, o desate passa, inicialmente, em fixar algumas premissas para
responder as duas últimas questões para, na sequência, traçar
considerações acerca da primeira objeção apresentada.
Pois bem. A Constituição Federal de 1988, com base na
tripartição dos Poderes, disciplina a iniciativa parlamentar a partir do
seu art. 61, que prevê: “A iniciativa das leis complementares e ordinárias
cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do
Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ZA
ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-
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Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos
nesta Constituição." Assim, embora a função legislativa tenha sido
entregue ao Poder Legislativo, a Constituição Brasileira conferiu o poder
de iniciativa a autoridades do Executivo, do Judiciário, do MP e,
inclusive, aos cidadãos diretamente.
Por ser norma genérica que atribui, indistintamente, o
poder de iniciativa para a deflagração do processo legislativo a várias
autoridades, a doutrina a nomeia de “iniciativa comum” ou “iniciativa
concorrente”, constituindo-se como regra a ser observada em todos os
âmbitos da Federação, com base no princípio da simetria. O 81º do
artigo 61, por sua vez, apresenta os casos em que O poder de iniciativa
é privativo do Chefe do Executivo, para que se mantenha a harmonia e
a independência entre os Poderes. Ou seja, O objetivo real da restrição
imposta no 8 1º é a segurança do sistema de tripartição dos poderes
constitucionais, de modo a que não haja interferências indevidas de um
Poder sobre o outro.
Assim, dispõe o mencionado artigo 61, 8 1º, da CF/88:
Art. 61. 8 1º São de iniciativa privativa do Presidente da
República as leis que:
|- fixem ou modifiquem os efetivos das Forças Armadas;
Il — disponham sobre:
a) criação de cargos, funções ou empregos públicos na
administração direta e autárquica ou aumento de sua
remuneração;
b) organização administrativa e judiciária, matéria
tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da
administração dos Territórios; Po
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c) servidores públicos da União e Territórios, seu regime
jurídico, — provimento de cargos, estabilidade e
aposentadoria; (Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 18, de 1998)
d) organização do Ministério Público e da Defensoria
Pública da União, bem como normas gerais para a
organização do Ministério Público e da Defensoria
Pública dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios;
e) criação e extinção de Ministérios e órgãos da
administração pública, observado o disposto no ar. 84,
VI; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 32, de
2001)
f) militares das Forças Armadas, seu regime jurídico,
provimento de cargos, promoções, estabilidade,
remuneração, reforma e transferência para a reserva.
(Incluída pela Emenda Constitucional nº 18, de 1998)
A Constituição do Estado de Minas Gerais, observando o
preceituado pela Constituição da República, dispôs em seu art. 66, Il,
que:
Am. 66 - São matérias de iniciativa privativa, além de
outras previstas nesta Constituição: (...)
|| - do Governador do Estado:
a) a fixação e a modificação dos efetivos da Polícia
Militar e do Corpo de Bombeiros Militar; (Alínea com
redação dada pelo art. 3º da Emenda à Constituição nº
39, de 2/6/1999.)
b) a criação de cargo e função públicos da
administração direta, autárquica e fundacional e a 52)
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fixação da respectiva remuneração, observados Os
parâmetros da Lei de Diretrizes Orçamentárias;
c) o sistema de proteção social dos militares, O
regime de previdência e O regime jurídico único dos
servidores públicos da administração direta,
autárquica e fundacional, incluídos O provimento de
cargo e a estabilidade; (Alínea com redação dada
pelo art. 3º da Emenda à Constituição nº 104, de
14/9/2020.)
d) o quadro de empregos das empresas públicas,
sociedades de economia mista e demais entidades
sob controle direto OU indireto do Estado; (Alínea
declarada inconstitucional nos autos da ADI 4.844.
Acórdão publicado no Diário da Justiça Eletrônico
em 23/3/2021. Trânsito em julgado em 31 13/2021.)
e) a criação, estruturação e extinção de Secretaria
de Estado, órgão autônomo e entidade da
administração indireta;
fa organização da Advocacia do Estado, da
Defensoria Pública, da Polícia Civil, da Polícia Militar
e dos demais órgãos da Administração Pública,
respeitada a competência normativa da União;
g) os planos plurianvais;
h) as diretrizes orçamentárias;
i) os orçamentos anuais; (21)
Por sua vez, a Lei Orgânica do Município de Visconde do
Rio Branco Rio Branco sobre a competência privativa do Execuivo q)
dispõe da seguinte forma:
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Art. 55 - Compete privativamente ao Prefeito Municipal a
iniciativa das leis que versem sobre:
|- regime jurídico dos servidores;
| - criação de cargos, empregos e funções na
administração direta e autárquica do Município, OU
aumento de sua remuneração;
|l — orçamento anual, diretrizes orçamentárias, plano
plurianual, organização administrativa, matéria tributária
e serviços públicos;
IV — criação, estruturação, e atribuições dos órgãos da
Administração do Município. (...)
Art. 73- Compete privativamente ao Prefeito: (...)
|Il — iniciar o processo legislativo, na forma & nos casos
previstos nesta Lei Orgânica; (...)
vI — enviar à Câmara Municipal o plano plurianual, as
diretrizes orçamentárias e O orçamento anual do
Município;
vII — dispor sobre a organização e O funcionamento da
administração Municipal, na forma da lei; (...)
Das disposições normativas aludidas pode-se extrair O
seguinte entendimento: a iniciativa para a deflagração do processo
legislativo, em regra, é comum (concorrente). A iniciativa privativa
(exclusiva). por se tratar de regra de direito estrito, deve ser interpretado
restrifivamente, conforme posicionamento pacificado na jurisprudência ZA
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e doutrina. Assim, às matérias de iniciativa legislativa privativa do Chefe
do Executivo estão elencadas num rol taxativo do texto constitucional.
Resta, portanto, identificar se a matéria regulada pela
proposição sob análise encontra-se inserida na gama de matérias que
pertencem à iniciativa legislativa privativa do Executivo. Com isso,
responde-se, inicialmente, ao primeiro questionamento proposito, qual
seja: “Há competência privativa do Executivo quanto à matéria no
referido projeto de lei?
De início, cabe destacar que a matéria acerca de
instalação de detectores de metais em escolas municipais comporta
controvérsias. Para tanto, menciona-se dois acórdãos do Tribunal de
Justiça de São Paulo, diametralmente opostos.
Em um julgado O imbunal reconheceu | Q
inconstitucionalidade integral da Lei, por caracterizar vício de iniciativa
e violação à separação de poderes, conforme ementa colacionada:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE — Lei nº 4.470,
de 08 de dezembro de 2017, do Município de Guarujá, de
iniciativa parlamentar que "dispõe sobre a criação do
Projeto 'Escola Segura!, que visa à instalação de
detectores de metal nas escolas da rede municipal, no
ambito do município de Guanjá, e dá outras
providências" — Invasão de competência privativa do
Poder Executivo - Artigos 5º, 24, parágrafo 2º, De 4,47,
incisos Il, XIV e 144 da Constituição do Estado de São
Paulo - Violação à separação de poderes — À imposição
de instalação de detectores de metal nas escolas
públicas municipais, atribuindo obrigações às Secretarias
vinculadas ao Poder Executivo, e sem indicação de D.
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previsão de seu custo na lei orçamentária anual,
caracteriza ingerência na gestão administrativa,
invadindo competência reservada ao Chefe do
Executivo Municipal — Norma de caráter autorizativo a
ferir disposição contida no tema 917 -
Inconstitucionalidade que se declara da Lei nº 4.470, de
08 de dezembro de 2017, do Município de Guarujá —
AÇÃO JULGADA PROCEDENTE. (TJSP; Direta de
Inconstitucionalidade 2087891-64.2019.8.26.0000; Relator
(a): Elcio Trujillo; Órgão Julgador: Órgão Especial; Tribunal
de Justiça de São Paulo - N/A; Data do Julgamento:
11/09/2019; Data de Registro: 17/10/2019)
De outro lado, O mesmo Tribunal de Justiça Paulista
entendeu de forma oposta ao julgado destacado anteriormente,
conforme ementa cotejada:
DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - Lei nº 5.352/2020, do
Município de Araras, de iniciativa parlamentar, que
dispõe sobre à instalação de detectores de metais em
estabelecimentos de ensino e dá outras providências -
Matéria que não se encontra especificamente no rol de
competência privativa do Poder Executivo. Norma que
não ingressa na estrutura OU atribuição dos órgãos da
Administração Pública e nem no regime jurídico dos
servidores. Ausência de interferência na gestão
administrativa inviabilidade de reconhecimento de
inconstitucionalidade - Tema de repercussão geral
estabelecido pelo STF (Tema 917) - Proteção integral de A
crianças e adolescentes que é direito fundamental de
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segunda geração, impondo prestação positiva de todos
os entes políticos — Precedentes Órgão Especial -
Inconstitucionalidade não configurada — - Ação
improcedente. (TJSP; Direta de Inconstitucionalidade
9171286-80.2021 8.26.0000; Relator (a): Moreira Viegas;
Órgão Julgador: Órgão Especial; Tribunal de Justiça de
são Paulo - N/A; Data do Julgamento: 26/01/2022: Data
de Registro: 04/02/2022)
Percebe-se que ambos os julgados colacionados, mesmo
que diametralmente opostos, abordam decisão do Supremo Tribunal
Federal! que declarou à constitucionalidade de obrigação consistente
na instalação de câmeras de monitoramento em escolas. O voto
condutor do acórdão julgado no stTF entendeu no sentido de que “não
usurpa a competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que,
embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua
estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de
servidores públicos (art. 61, 8 1º, 1, tar,
Federal).”
ic' e te, da Constituição
Do contexto normativo € jurisprudencial compreende-se
que o projeto de lei que verse sobre à estrutura e atribuições dos órgãos
do executivo municipal, compõem O rol de matérias cuja iniciativa
legislativa cabe ao chefe do executivo municipal.
Observa-se que à matéria do PL n. 2020/23 insere-se
naquelas matérias cuja iniciativa recai privativamente para O Chefe do
Poder Executivo, do passo que dispõe acerca da gestão administrativa,
que cabe ao Poder Execulivo, pois envolve à estruturação e atribuição
iSUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, PLENÁRIO. 29/09/2016. REPERCUSSÃO GERAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO EA
COM AGRAVO 878.911. RIO DE JANEIRO. RELATOR: MIN. GILMAR MENDES. TEMA CAIS
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de seus órgãos na organização € execução de atos para a sua
implantação. O referido projeto de lei acaba por instituir uma
obrigação para O executivo implantar € fiscalizar o uso de detectores
de metais, além de gerar aumento de despesa sem indicação da
correspondente fonte de custeio.
Assim, entende-se tratar de proposição de iniciativa
privativa do Executivo, pois a instalação de detectores de metais nas
“instituições de ensino públicas municipais” envolve à estrutura orgânica
do Poder Executivo Municipal (art. 55, LOM).
Ademais, cabe destacar que O PL n. 2020/23 ao
determinar à instalação de detectores de metais nas “instituições de
ensino privada”, incorre, também, em vício, porém, por outro aspecto.
Explica-se.
O PL n. 2020/23 ao determinar a instalação de detectores
de metais nas “instituições de ensino privada”, por pertencer ao setor
privado, não impõe diretamente despesas mínimas e nem cria
diretamente atribuições aos órgãos do executivo, contudo, a norma
inscrita no art. 3º, do PL n. 2020/23, sob pena de ineficácia?, deixa
implícito que órgão da estrutura do Executivo fiscalize a instalação de
detectores de metais nas entradas de acesso das “instituições de ensino
privado”, OU seja, o referido dispositivo impõe, de forma reflexa, a
necessidade de estruturação de órgãos do executivo para fiscalizar à
implantação do detector de metais, o que acaba por infringir as
mesmas disposições acima aludidas relacionados a competência
privativa prevista no art. 55 da Lei Orgânica. Outrossim, implicitamente,
o PL n. 2020/23 também exige recursos para fiscalização de seu
desiderato, considerando que ele prevê a aplicação de multas
2 A norma não fixa quem, quando e como serão fiscalizadas e aplicadas as sançõe fi
' es especificadas no art. 3º
do PLn. 2020/23. i -
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p2a
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(penalidades), sem indicar expressamente a respectiva forma pela qual
será exercida a fiscalização para aplicação das sanções.
Na sequência, aborda-se outra questão posta na
presente consulta: “Cabe ao Poder legislativo apresentar projeto que
contenha possível aumento de despesa para O Executivo, no que tange
a organização orçamentária municipal prevista para O presente ano?”
Considerando que à execução do estabelecido no PL n.
2020/23 provoca a criação de despesas para O Município, sem,
contudo, apontar as dotações orçamentárias vinculadas às despesas
dele decorrente para sua implantação, controle e fiscalização.
Considerando que o PL n. 2020/23 tem por escopo
matéria cuja iniciativa pertence dao Executivo, a propositura do referido
projeto pelo Legislativo acaba por ofender a autonomia e
independência entre os poderes, pois cria despesa sem que o Executivo
possa ter condições de arcar, seja pela inexistência de previsão
orçamentária, seja em virtude de seu impacto orçamentário. Assim
sendo, não cabe ao Poder legislativo apresentar projeto de lei que gera
despesa a ser suportada pelo Executivo Municipal.
Por fim, o último questionamento proposto na presente
consulta: “O projeto está em harmonia com as legislações municipais,
estaduais e federais?”
Conforme desenvolvido acima, O PL n. 2020/23 colide com
as disposições da Lei Orgânica Municipal, que prevê a iniciativa
legislativa privativa do Prefeito Municipal para matérias que versam
acerca do “orçamento anual, diretrizes orçamentárias, plano plurianual,
organização administrativa, serviços públicos, criação, estruturação, e
atribuições dos órgãos da Administração do Município” (arts. 55 e 73 da
LOM). £
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CAMARA MUNICIPAL LE Visit = ————
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Conclusão
Diante de todo o exposto, considerando os
questionamentos propostos, conclui que:
1 - há competência privativa do Executivo quanto à
matéria do referido projeto de lei n. 2020/23;
2 - sendo o projeto de lei de iniciativa privativa do
Executivo, não cabe ao Poder legislativo apresentar projeto de lei que
gera despesa a ser suportada pelo Executivo Municipal;
3-0 PLn. 2020/23 está em desacordo com as disposições
da Lei Orgânica Municipal, notadamente arts. 55 e 73.
É o parecer, sem embargos de outras opiniões.
visconde do Rio Branco, MG, aos 31 de maio de 2023.
Sérgio so da Silva
Advogado
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