materia nº 4/2025

CÂMARA MUNICIPAL DE VISCONDE DO RIO BRANCO
ESTADO DE MINAS GERAIS
e
PARECER JURÍDICO Digi Õ,
Relatório
Trata de solicitação de parecer jurídico encaminhado pela
Presidência, oriundo da Comissão de Legislação, Justiça e Redação Final, a
partir de pedido do Vereador Robson-Nei Renier Capobiango, acerca do
Projeto de Lei n. 2.172/2025 que "dispõe sobre a instalação de banheiros
químicos nas feiras livres”.
O consulente formula as seguintes questões:
- Se o Poder Legislativo pode iniciar tal matéria
legislativa?
- Se Projeto de lei n 2.172/2025 gera impacto
orçamentário?
É o relato. Passa-se a fundamentação.
Fundamentos
A Constituição Federal de 1988, com base na tripartição dos
Poderes, disciplina a iniciativa parlamentar a partir do seu art. 61, que prevê:
“A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro
ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso
Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos
Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na
forma e nos casos previstos nesta Constituição." Assim, embora a função
legislativa tenha sido entregue ao Poder Legislativo, a Constituição Brasileira
conferiu o poder de iniciativa a autoridades do Executivo, do Judiciário, do MP
e, inclusive, aos cidadãos diretamente.
Por ser norma genérica que atribui, indistintamente, o poder de
iniciativa para a deflagração do processo legislativo a várias autoridades, a
doutrina a nomeia de iniciativa comum" ou “iniciativa concorrente”,
constituindo-se como regra a ser observada em todos os âmbitos da
pemos
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Federação, com base no princípio da simetria. O 81º do artigo 61, por sua vez,
apresenta os casos em que o poder de iniciativa é privativo do Chefe do
Executivo, para que se mantenha a harmonia e a independência entre os
Poderes. Ou seja, o objetivo real da restrição imposta no 81º é a segurança do
sistema de tripartição dos poderes constitucionais, de modo a que não haja
interferências indevidas de um Poder sobre o outro.
Assim, dispõe o mencionado artigo 61, 8 1º, da CF/88:
Art. 61. 8 1º São de iniciativa privativa do Presidente da República as
leis que:
|- fixem ou modifiquem os efetivos das Forças Armadas;
Il - disponham sobre:
a) criação de cargos, funções ou empregos públicos na
administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração;
b) organização administrativa e judiciária, matéria tributária e
orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração dos
Territórios;
c) servidores públicos da União e Territórios, seu regime jurídico,
provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria; (Redação dada
pela Emenda Constitucional nº 18, de 1998)
d) organização do Ministério Público e da Defensoria Pública da
União, bem como normas gerais para a organização do Ministério
Público e da Defensoria Pública dos Estados, do Distrito Federal e dos
Territórios;
e) criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração
pública, observado o disposto no art. 84, VI; (Redação dada pela
Emenda Constitucional nº 32, de 2001)
f) militares das Forças Armadas, seu regime jurídico, provimento de
cargos, promoções, estabilidade, remuneração, reforma e
transferência para a reserva. (Incluída pela Emenda Constitucional nº
18, de 1998)
A Constituição do Estado de Minas Gerais, observando o
preceituado pela Constituição da República, dispôs em seu art. 66, Ill, que:
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-
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Art. 66 - São matérias de iniciativa privativa, além de
outras previstas nesta Constituição: [...)
Il - do Govemador do Estado:
a) a fixação e a modificação dos efetivos da Polícia Militar e do Corpo
de Bombeiros Militar; (Alea com redação dada pelo art. 3º da
Emenda à Constituição nº 39, de 2/6/1999.)
b) a criação de cargo e função públicos da administração direta,
autárquica e fundacional e a fixação da respectiva remuneração,
observados os parâmetros da Lei de Diretrizes Orçamentárias;
c) o sistema de proteção social dos militares, o regime de previdência
e o regime jurídico único dos servidores públicos da administração
direta, autárquica e fundacional, incluídos o provimento de cargo e a
estabilidade; (Alínea com redação dada pelo art. 3º da Emenda à
Constituição nº 104, de 14/9/2020.)
d) o quadro de empregos das empresas públicas, sociedades de
economia mista e demais entidades sob controle direto ou indireto do
Estado; (Alínea declarada inconstitucional nos autos da ADI 4.844.
Acórdão publicado no Diário da Justiça Eletrônico em 23/3/2021.
Trânsito em julgado em 31/3/2021.)
e) a criação, estruturação e extinção de Secretaria de Estado, órgão
autônomo e entidade da administração indireta;
f) a organização da Advocacia do Estado, da Defensoria Pública, da
Polícia Civil, da Polícia Militar e dos demais órgãos da Administração
Pública, respeitada a competência normativa da União;
9) os planos plurianuais;
h) as diretrizes orçamentárias;
i) os orçamentos anuais; (...)
Por sua vez, a Lei Orgânica do Município de Visconde sobre a
competência privativa do Executivo dispõe da seguinte forma:
Art. 55 - Compete privativamente ao Prefeito Municipal a
iniciativa das leis que versem sobre:
|- regime jurídico dos servidores;
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Il- criação de cargos, empregos e funções na administração direta e
autárquica do Município, ou aumento de sua remuneração;
Il - orçamento anual, diretrizes orçamentárias, plano plurianual,
organização administrativa, matéria tributária e serviços públicos;
IV - criação, estruturação, e atribuições dos órgãos da Administração
do Município. (...)
Art. 73 - Compete privativamente ao Prefeito: |...)
III = iniciar o processo legislativo, na forma e nos casos previstos nesta
Lei Orgânica; (...)
VI - enviar à Câmara Municipal o plano plurianual, as diretrizes
orçamentárias e o orçamento anual do Município;
VII - dispor sobre a organização e o funcionamento da administração
Municipal, na forma da lei;
(..)
Art. 213 - Para assegurar as funções sociais da cidade, o Poder
Executivo deverá utilizar os instrumentos jurídicos, tributários, financeiros
e de controle urbanístico existentes e à disposição do Município. [...)
Das disposições normativas aludidas pode-se extrair o seguinte
entendimento: a iniciativa para a deflagração do processo legislativo, em
regra, é comum (concorrente). A iniciativa privativa (exclusiva), por se tratar
de regra de direito estrito, deve ser interpretado restritivamente, conforme
posicionamento pacificado na jurisprudência e doutrina. Assim, as matérias de
iniciativa legislativa privativa do Chefe do Executivo estão elencadas num rol
taxativo do texto constitucional.
Resta, portanto, identificar se a matéria regulada pela
proposição sob análise encontra-se inserida na gama de matérias que
pertencem à iniciativa legislativa privativa do Executivo. Com isso, responde-
se, inicialmente, ao primeiro questionamento proposto, qual seja: “Se o Poder
Legislativo pode iniciar tal matéria legislativa?"
Pois bem. O Projeto de Lei n. 2.172/2025 versa sobre a
“obrigatória instalação de banheiros químicos removíveis, assim como a
disponibilização de álcool gel, em locais de via aberta onde funcionarem as
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feiras livres no município de Visconde do Rio Branco, organizadas pelo Poder
Público ou por pessoa jurídica de direito privado” (art. 1º).
A lei sob análise trata, portanto, de regular a Implantação de
banheiros químicos nas feiras livres do Município. Por seu turno, "a criação e o
estabelecimento dos locais e dias de funcionamento das feiras livres ficarão a
critério do Executivo Municipal” (art. 43), conforme preconiza a Lei n. 07/1983
(código de postura), que, por sua vez, tem o Decreto Municipal n. 079/2013,
que “dispõe sobre a regulamentação das Feiras Livres estabelecida pela
aludia Lei n. 07/83”.
A despeito de o Projeto de Lei n. 2.172/2025 não fazer
referência a alteração ao Código de Postura, nota-se que a colocação de
banheiros químicos nas feiras livres passa pela alteração do código de
postura. Ademais, segundo a doutrina (COSTA, 2019), “o Código de Posturas
estabelece as normas de convívio e formas de utilização de espaços públicos
e privados nas cidades. Versa sobre normas e sanções, visando preservar o
interesse coletivo em detrimento do interesse individual, determinando como
devem ser utilizadas as calçadas, como controlar ruídos, como devem
funcionar o comércio e a indústria."
A competência municipal para a propositura do Código de
Postura reside no exercício de polícia administrativa, vez que visa regular toda
atividade que pode afetar a coletividade. Decorre, portanto, que a iniciativa
para sua propositura e alterações é do Chefe do Executivo. Noutro giro, como
o PL n. 2.172/2025 propõe a implementação de estrutura nas Feiras Livres,
entende-se que existe uma alteração (inserção) de matéria regulada pelo
Código de Postura, que, por consequência, deve ser iniciada pelo chefe do
Executivo Municipal. Isso porque, reitera-se, o conteúdo do PL n. 2.172/2025
versa sobre matéria regulada pelo Código de Postura do Município.
Nesse sentido, traz a baila entendimento jurisprudencial do
Tribunal de Justiça de Minas Gerais, vejamos:
! COSTA, Nelson Nery. Direito Municipal Brasileiro, 2019, Rio de Janeiro: GZ Editora, 8 ed. p. 272.
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Ação Direta de Inconstitucionalidade, Lei Municipal. Vício de
iniciativa. Posturas municipais. Intervenção na autonomia
administrativa do Poder Executivo. É inconstitucional a lei, de iniciativa
do Poder Legislativo, que interfere na autonomia administrativa
atribuída ao Poder Executivo, ao estabelecer normas sobre posturas
municipais. A iniciativa para deflagrar processo legislativo, em matéria
que envolve atividade típica e autônoma do Poder Executivo, é
princípio constitucional básico, que deve ser aplicado nas três esferas
políticas da Federação. Representação julgada procedente. (TJMG -
Ação Direta Inconst 1.0000.11.020130-8/000, Relator (a): Des.(a)
Almeida Melo , CORTE SUPERIOR, julgamento em 25/04/2012,
publicação da súmula em 11/05/2012)
EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - LEI MUNICIPAL
QUE ALTERA CÓDIGO DE POSTURA - COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO
PREFEITO - VIOLAÇÃO À SEPARAÇÃO DOS PODERES.
Compete privativamente ao Chefe do Poder Executivo local a
instauração de processo legislativo que versa acerca de modificação
do Código de Posturas, não sendo permitida a ingerência na
atividade administrativa pelo Poder Legislativo Municipal. (TJIMG -
Ação Direta Inconst 1.0000.16.022747-6/000, Relator(a): Des.(a) Pedro
Bernardes de Oliveira , ÓRGÃO ESPECIAL, julgamento em 01/06/2017,
publicação da súmula em 16/06/2017)
Na mesma toada, em casos análogos, segue julgados
colacionados do Tribunal de Justiça de São Paulo acerca da previsão de
banheiros quimicos em feiras livres:
Ação Direta de Inconstitucionalidade. Lei 5.479/10, do Município de
Jacareí, que altera a Lei 5.330/2008, que "dispõe sobre a organização
e funcionamento das feiras livres". Ato de gestão administrativa.
Ofensa ao princípio da separação dos poderes. Ação procedente.
(TJSP; Direta de Inconstitucionalidade 0403421-84.2010.8.26.0000; A
Relator (a): Cauduro Padin; Órgão Julgador: Órgão Especial: São
Paulo - São Paulo; Data do Julgamento: 16/03/2011; Data de Registro:
12/04/2011)
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Ação Direta de Inconstitucionalidade, Lei Municipal de Jacareí, de
iniciativa parlamentar, dispondo sobre a obrigatoriedade de
colocação de banheiros químicos em eventos realizados no
município. Afronta ao princípio da separação dos poderes. Invasão de
competência exclusiva do Executivo. Ação procedente para declarar
a inconstitucionalidade da lei nº 5.424/10 do Município de Jacareí.
(TJSP; Direta de Inconstitucionalidade 0534707-88.2010.8.26.0000;
Relator (a): Ruy Coppola; Órgão Julgador: Órgão Especial; São Paulo -
São Paulo; Data do Julgamento: 25/05/2011; Data de Registro:
02/06/2011)
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL Nº
6935/2011 DO MUNICÍPIO DE GUARULHOS. ATO NORMATIVO QUE
DISPÕE SOBRE A INSTALAÇÃO DE BANHEIROS QUÍMICOS NAS FEIRAS
LIVRES. MATÉRIA DE INICIATIVA RESERVADA AO CHEFE DO PODER
EXECUTIVO. OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. VÍCIO
DE INICIATIVA CONFIGURADO. INTELIGÊNCIA DOS ARTS. 50, 47, Il E XIV
DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. INCONSTITUCIONALIDADE
RECONHECIDA. AÇÃO PROCEDENTE. (TJSP; Direta de
Inconstitucionalidade 0296681-68.2011.8.26.0000; Relator (a): Campos
Mello; Órgão Julgador: Órgão Especial; Tribunal de Justiça de São
Paulo - N/A; Data do Julgamento: 23/05/2012; Data de Registro:
12/06/2012)
Ação Direta de Inconstitucionalidade. Lei nº 4.599, de 9 de fevereiro
de 2012, do Município de Taubaté. Norma que dispõe sobre a
instalação de banheiro químico nas feiras livres e dá outras
providências. Projeto de lei de autoria de Vereador. Ocorrência de
vício de iniciativa, Competência privativa do chefe do Executivo para
a iniciativa de lei sobre organização e funcionamento da
Administração, inclusive as que importem indevido aumento de
despesa pública sem a indicação dos recursos disponíveis.
Inconstitucionalidade por violação ao princípio da separação, 574
independência e harmonia entre os Poderes. Procedência da ação. É
inconstitucional lei, de iniciativa parlamentar, que dispõe sobre a
instalação de banheiro químico nas feiras livres e dá outras
providências, por tratar de matéria tipicamente administrativa, cuja
competência exclusiva é do chefe do Poder Executivo, responsável
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para a iniciativa de lei sobre organização e funcionamento da
Administração, configurando violação ao princípio da separação de
poderes por invasão da esfera da gestão administrativa. (TJSP; Direta
de Inconstitucionalidade 0229363-34.2012.8.26.0000; Relator (a): Kioitsi
Chicuta; Órgão Julgador: Órgão Especial; Tribunal de Justiça de São
Paulo - N/A; Data do Julgamento: 08/05/2013; Data de Registro:
14/05/2013)
Observa-se, assim, que a matéria do PL n. 2.172/2025 insere-se
naquelas matérias cuja iniciativa recai privativamente ao Chefe do Poder
Executivo, ao passo que dispõe acerca de normas sobre posturas municipais,
ou seja, normas de planejamento, organização e gestão administrativa.
Noutro giro, impende ainda asseverar sobre a
inconstitucionalidade do artigo 6º do referido projeto de Lei. É pacífica a
jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, no sentido de que "a tentativa do
Poder Legislativo de impor prazo ao Poder Executivo quanto ao dever
regulamentar que lhe é originalmente atribuído pelo texto constitucional sem
qualquer restrição temporal, viola o art. 2º da Constituição" (ADI 4727,
Relator(a): EDSON FACHIN, Relator(a) p/ Acórdão: GILMAR MENDES, Tribunal
Pleno, julgado em 23-02-2023, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 27-04-
2023 PUBLIC 28-04-2023).
Na sequência, aborda-se outra questão posta na presente
consulta: “Se Projeto de lei n. 2.172/2025 gera impacto orçamentário?”
Possível concluir que haverá um incremento de custos quando
da instalação de banheiros químicos removíveis e a disponibilização de álcool
gel, ao passo que deverão ser adquiridos por meio de recursos públicos.
Denota-se que a viabilidade da implementação de equipamentos/produtos
nas feiras livres indica despesas que demandam a realização do estudo
respectivo, que indique a fonte de custeio.
Verifica-se a criação de despesa obrigatória
desacompanhada de prévia estimativa do impacto orçamentário e financeiro
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decorrente da medida, conforme exigência do artigo 113 do ADCT da
Constituição Federal, não sendo suficiente a genérica previsão do artigo 5º da
Lei em estudo, no sentido de que "as despesas decorrentes desta Lei correrão
por conta de dotações orçamentárias próprias, suplementares se necessário”.
Conclusão
Diante de todo o exposto, considerando os questionamentos
propostos, conclui que:
1 - Para o primeiro questionamento: Se o Poder Legislativo
pode iniciar tal matéria legislativa?”
Não, o poder legislativo não pode iniciar tal matéria, pois há
vício formal de iniciativa no referido projeto de lei;
2 - para o segundo questionamento: Se Projeto de lei n.
2.172/2025 gera impacto orçamentário?”
Sim, certamente haverá um incremento de custos na
instalação de banheiros químicos removíveis e a disponibilização de álcool
gel, o que gera impacto orçamentário sem indicação da respectiva fonte de
custeio e desacompanhada de prévia estimativa do impacto orçamentário e
financeiro decorrente da medida.
É o parecer, sem embargos de outras opiniões.
Visconde do Rio Branto, MG, aos 27 de fevereiro de 2025.
Advogado
entres e Ceiaia Fan Clube» clã GRE SE 060.000 Visconde do Rio Branco - MG
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