Ao Expediente
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Prefeitura Municipal de Mangaratiba
Gabinete do Prefeito e Vice-Prefeito
MENSAGEM N° 014, DE 10 DE ABRIL DE 2026
A Sua Excelência o Senhor
NILTON CARLOS SANTIAGO BARROS
Presidente daCamaraMunicipal de Mangaratiba
PROCESSO N° 5192/2026
Assunto: Veto Parcial ao Projeto de Lei n° 79/2025.
EMENTA: Projeto de Lei n° 79/2025. Instituição do Programa Municipal de Jardins de
Chuva e Infraestrutura Verde para prevenção de alagamentos no Município de
Mangaratiba. Política pública ambiental e urbanística. Constitucionalidade material dos
arts.1° a 40
. Sanção.Arts.5° e 6°. Vicio de iniciativa, usurpação da esfera de organização e
atribuições do Poder Executivo, violação a separação dos Poderes e ao Tema 917 do STF.
Veto.Art.7°. Clausula autorizativa. Inovação normativa inócua e indevida interferência na
discricionariedade administrativa. Veto.Arts.8° e 9°. Previsão orçamentaria genérica e
clausula de vigência. Sanção. Constituição Federal,arts.1°,III; 2'; 3'; 23, VI; 30, I e II; 37,
caput; 61, § 1°, II, "a", "c" e "e"; 182; e 225. Lei Complementar n° 101/2000,art.16.
ADCT,art. 113. STF, Tema 917. VETO PARCIAL NOS TERMOS DOART.92, IV E
ART.74, § 1° E 3° DA LOMM.
Senhor Presidente,
Dirijo-me a V. Exa. para apresentar o Veto Parcial ao Projeto de Lei n° 79/2025.
RELATÓRIO.
0 Projeto de Lei n° 79/2025, que institui o Programa Municipal de Jardins de
Chuva e Infraestrutura Verde, destinado a prevenção de alagamentos, a redução do
escoamento superficial e ao incremento da infiltração das aguas pluviais no solo urbano. 0
texto estabelece conceitos, objetivos, diretrizes técnicas inspiradas na experiência do
Município deSaoPaulo, atribuições especificas ao Poder Executivo e as Secretarias
Municipais de Meio Ambiente e de Obras e Urbanismo; previsão de formações gratuitas a
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população, medidas de incentivo A, adesão social e privada, além de clausula genérica de
cobertura orçamentária e regra de vigência.
É o breve relatório.
FUNDAMENTAÇÃO.
I. Da atribuição do Excelentíssimo Prefeito para sancionar ou vetar
A atribuição conferida ao Prefeito para sancionar ou vetar projetos de lei encontrase devidamente prevista na Lei Orgânica do Município, especificamente noart.92, incisos
IIIe IV, os quais consagram a competência privativa do Chefe do Poder Executivo para a
prática desses atos normativos, em consonância com o principio da separação dos poderes
e com o devido processo legislativo.
Art. 92— Compete ao Prefeito, entre outras atribuições:
(.)
III— sancionar, promulgar e fazer publicar as Leis
aprovadas pelaCamarae expedir os regulamentos para sua
fiel execução;
IV — vetar, no todo ou em parte, os Projetos de Lei
aprovados pelaCamara;
II. Da competência Municipal para suplementar a legislação federal
Importa destacar, o disposto noart.24 da Lei Orgânica Municipal, que confere ao
Município a competência para suplementar a legislação federal e estadual no que couber,
visando à adequação as peculiaridades locais e à satisfação dos interesses municipais.
Trata-se de previsão que reafirma a autonomia legislativa do ente municipal, nos limites
estabelecidos pela Constituição Federal e respeitadas as competências privativas dos
demais entes federativos e dos Poderes constituídos.
Art. 24 — Compete ao Município suplementar a Legislação
Federal e a Estadual no que couber e naquilo que disser
respeito ao seu peculiar interesse, visando adaptá-la
realidade e às necessidades locais.
A competência do Município para legislar sobre matérias de interesse local e para
organizar sua administração municipal decorre do disposto na Constituição Federal de
1988, notadamente doart.30, que atribui aos Municípios a faculdade de legislar sobre
assuntos de interesse local e de prestar serviços públicos de interesse local, bem como de
disciplinar matérias que lhes são afetas.
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Portanto, sob o prisma da competência legislativa, o projeto encontra-se
plenamente amparado pelas normas constitucionais e organicas, sendo legitima a atuação
do Poder Legislativo municipal na proposição da matéria.
III. Da legitimidade constitucional dosarts. 1° a 4° e da conveniência de sanção
Osarts.1° a 40 apresentam conteúdo normativo compatível com a ordem
constitucional, porque instituem política pública voltada A proteção ambiental, ao
planejamento urbano e A prevenção de riscos de inundação, temas que se inserem no
interesse local e na competência material e legislativa do Município. A Constituição atribui
aos Municípios competência para legislar sobre assuntos de interesse local e suplementar a
legislação federal e estadual no que couber, além de lhes incumbir a promoção do
adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do
parcelamento e da ocupação do solo urbano.
A diretriz geral do projeto também se harmoniza com oart.23, VI, da
Constituição, que consagra a competência comum para proteger o meio ambiente e
combater a poluição em qualquer de suas formas, bem como com oart.225, caput, que
assegura a todos o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.
Em contexto urbano, a proposta dialoga com oart.182 da Constituição, segundo o
qual a política de desenvolvimento urbano é executada pelo Poder Público municipal e
deve ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar
de seus habitantes. Trata-se, portanto, de iniciativa que, em sua moldura abstrata, revela
aderência aos ditames constitucionais.
Nessa mesma linha, oart. 37, caput, da Constituição impõe A. Administração
Pública os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência,
de modo que políticas públicas voltadas A prevenção de alagamentos e ao uso de
infraestrutura verde se mostram compatíveis com o dever constitucional de gestão eficiente
e orientada ao interesse público.
Por isso, osarts.10a 4° devem ser objeto de sanção, por traduzirem autorização
normativa legitima para atuação administrativa futura, sem, de plano, invadir reserva de
iniciativa nem disciplinar em excesso a execução governamental.
IV. Doart.5°: vicio de iniciativa, invasão da esfera do Executivo e afronta ao Tema
917 do STF
Diversamente, oart.5° deve ser vetado. Embora o STF tenha firmado no Tema 917
a tese de que "nabusurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que,
embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de
seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos", esse precedente não autoriza
o legislador a impor, por lei de iniciativa parlamentar, comandos concretos de organização
interna, distribuição de tarefas, gestão administrativa e definição operacional de políticas
públicas. A ratio do Tema 917 é permissiva quanto A criação de despesa em abstrato, mas
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limitadora quanto A interferência sobre estrutura, atribuições de órgãos e regime jurídico de
servidores.
No caso, oart. 5° atribui ao Poder Executivo, por meio de secretarias especificas,
deveres administrativos minuciosos: elaborar e executar plano municipal com metas anuais
e prioridades, identificarAreascriticas, promover capacitação técnica de servidores e
agentes comunitários, e firmar parcerias com universidades, ONGs, associações e
empresas. Esse nível de detalhamento não se limita a instituir política pública; ele define a
forma de funcionamento da máquina administrativa, alocando tarefas a órgãos do
Executivo e condicionando a atuação governamental a comandos legislativos específicos.
Há, pois, ingerência incompatível com a separação dos Poderes doart.2° da Constituição e
com a reserva de administração inerente ao Chefe do Poder Executivo municipal.
A Constituição, em seuart.61, § 1°, II, "a", "c" e "e", reserva a iniciativa de certas
matérias ao Chefe do Executivo, sobretudo quando a proposição interfere na organização
administrativa, nas atribuições dos órgãos da Administração e no regime jurídico de
servidores. Isto, por simetria, replica-se no âmbito da LOMM:
Art.71 — são de iniciativa do Prefeito as Leis que disponham
sobre:
I — criação, transformação ou extinção de cargos, funções ou
empregos públicos na Administração Direta e Autárquica ou
aumento de sua remuneração;
II — Servidores Públicos do Poder Executivo, da Administração
Indireta e Autarquias, seu Regime Jurídico, provimento de cargos,
estabilidade e aposentadoria;
III— criação, estruturação e atribuições das Secretarias,
Departamentos ou Diretorias equivalentes e Órgãos da
Administração Pública;
IV— matéria orçamentária, e a que autorize a abertura de créditos,
ressalvado o disposto noart. 63,III,desta Lei Orgânica, ou
conceda auxilios e subvenções.
0art. 5° avança justamente sobre esse espaço de conformação administrativa, ao
impor ao Executivo um desenho operacional obrigatório para implementação do programa,
sem deixar margem suficiente de conveniência e oportunidade. Em consequência, a norma
incorre em vicio de iniciativa materialmente equivalente A. invasão de competência
reservada do Prefeito, por simetria à disciplina constitucional aplicável ao Chefe do
Executivo.
V. Doart.60: disciplina concreta de atribuições administrativas e criação de despesa
sem adequada conformação fiscal
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0art. 6° igualmente recomenda veto. A imposição de que a Secretaria Municipal de
Meio Ambiente ministre, por um ano, formações gratuitas aos munícipes interessados em
implantar jardins de chuva em suas residências, com conteúdo programático previamente
definido, traduz providência típica de gestão administrativa e de política pública executiva,
não simples autorização legislativa. 0 dispositivo transforma a lei em comando
operacional dirigido a órgão especifico da Administração, invadindo a esfera de autonomia
do Executivo quanto A definição de prioridades, cronograma, carga de trabalho, alocação
de pessoal e disponibilidade material.
Além do vicio de iniciativa, oart.6° implica despesa pública continuada, ainda que
não explicitada em seus exatos valores. A criação de programa com oferta gratuita de
cursos, eventual uso de técnicos especializados, materiais didáticos, estrutura logística e
parcerias institucionais demanda estimativa do impacto orçamentário-financeiro, nos
termos doart.16 da Lei Complementar n° 101/2000, que exige, para criação, expansão ou
aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento de despesa, a
correspondente estimativa e a declaração de adequação orçamentária e financeira.
LRF, Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação
governamental que acarrete aumento da despesa será
acompanhado de:
I - estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em
que deva entrar em vigor e nos dois subseqüentes;
II - declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem
adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária
anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de
diretrizes orçamentárias.
0art. 113 do ADCT reforça que proposição legislativa que crie ou altere despesa
obrigatória deve ser acompanhada da estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro.
Art. 113. A proposição legislativa que crie ou altere despesa
obrigatória ou renúncia de receita deverá ser acompanhada da
estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro.
Embora o projeto apresente a clausula genérica do art.8°, ela não convalida, nem
substitui, a demonstração técnica exigida pelo regime fiscal vigente. A mera referência a
dotações próprias, suplementadas se necessário, não satisfaz o dever de planejamento
orçamentário nem supre a ausência de documentação de compatibilidade fiscal.
Assim, oart. 6° deve ser vetado por vicio de iniciativa, por afronta A competência
administrativa do Prefeito e por desacordo com o regime jurídico fiscal de
responsabilidade na gestão pública.
VI. Doart. 7°: veto por cláusula autorizativa e impropriedade técnica-legislativa
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0art. 7° contém enunciado de incentivo à adesão da população e do setor privado,
dispondo que o Município "poderá" oferecer assistência técnica gratuita, promover
campanhas educativas e mutirões comunitários, bem como criar o Selo Verde Mangaratiba
Sustentável. Trata-se de típica cláusula autorizativa, isto 6, dispositivo que aparenta inovar
no plano normativo, mas, em verdade, apenas faculta ao Executivo adotar medidas que j
dependem de juizo próprio de conveniência administrativa e de disponibilidade
orçamentária.
As chamadas leis autorizativas, embora revestidas de aparente permissividade, são
materialmente inconstitucionais quando se prestam a orientar, impor ou condicionar
providências que pertencem A. esfera de atuação própria do Poder Executivo. Isso porque a
Constituição Federal de 1988 consagra a separação e a harmonia entre os Poderes noart.
2°, bem como resguarda a iniciativa reservada e o devido processo legislativo nas hipóteses
constitucionalmente previstas, de modo que o Parlamento não pode, sob pretexto de
"autorizar", invadir matéria submetida à administração e à gestão do Executivo.
A jurisprudência é firme ao reconhecer que o simples emprego da expressão "fica
autorizado" não convalida a norma quando ela, na realidade, impõe deveres ou condiciona
a atuação do Executivo. 0 Supremo Tribunal Federal, na histórica Representação n° 686-
GB, que acolheu o voto do Relator Ministro Evandro Lins e Silva, caminha no sentido de
que:
"0 fato de lei impugnada ser meramente autorizativa não lhe
retira a característica de inconstitucionalidade, que a desqualifica
pela raiz"
Além disso, para fins de parâmetro, citamos a orientação confirmada pela Súmula
n° 1 da Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania da Um= dos Deputados,
segundo a qual é inconstitucional o projeto de lei de iniciativa parlamentar que autoriza o
Poder Executivo a tomar providência de sua competência exclusiva.
Assim, à luz da Constituição Federal de 1988, especialmente dos arts.2° e 61, § 1°,
a lei autorizativa deve ser reputada inconstitucional quando extrapola o campo da mera
recomendação política e passa a incidir sobre esfera reservada à Administração,
convertendo-se em verdadeira ingerência legislativa indevida.
A boa técnica legislativa recomenda a rejeição de comandos meramente
autorizativos, e, por essa razão, oart.70 também deve ser objeto de veto, não por contrariar
a finalidade ambiental do projeto, mas por sua inadequação técnico-jurídica, pela ausência
de densidade normativa autônoma e pela indevida interferência em matéria de gestão
administrativa que pertence ao Executivo.
VII. Dos arts. 8° e 9°: sanção
0art. 8°, que atribui As dotações orçamentárias próprias a cobertura das despesas
decorrentes da lei, apresenta redação genérica, mas não contém, por si só, vicio autônomo
de inconstitucionalidade.
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Luiz Cláudio de
Pref
uza Ribeiro
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0art. 9°, por sua vez, limita-se à cláusula de vigência, determinando a entrada em
vigor da lei na data de sua publicação e a revogação das disposições em contrário. Trata-se
de dispositivo formalmente adequado e usual, sem conteúdo materialmente problemático.
CONCLUSÃO
Diante do exposto, declaro a sanção dosarts.10, 2°, 3°, 4°, 8° e 9° do Projeto de
Lei n° 79/2025, por sua compatibilidade com a Constituição Federal, especialmente com os
arts.1°,III; 3°, I,IIIe IV; 23, VI; 30, I e II; 37, caput; 182; e 225.
Por outro lado, pelo veto aosarts.5° e 6°, em razão de vicio de iniciativa, violação
separação dos Poderes e à competência de organização administrativa do Prefeito, em
afronta aoart.2° e aoart.61, § 1°, II, "a", "c" e "e", da Constituição, bem como ao
entendimento fixado pelo STF no Tema 917.
Por fim, pelo veto aoart.7°, por se tratar de clausula autorizativa sem densidade
normativa suficiente, tecnicamente inócua e potencialmente invasiva da esfera de gestão do
Poder Executivo, razão pela qual não deve integrar o texto legal sancionado.
Assim, a medida mais consentânea é a rejeição parcial da proposição, com
fundamento no art.92,1V e 74, & 1° e 3° da LOMM.
Atenciosamente,
Mangaratiba, 10 e e abril de 2026.
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