materia nº 2/2024

PARECER JURÍDICO 

PROJETOS DE LEIS ORDINÁRIAS Nº 61/2024





LEGALIDADE DA AUTORIZAÇÃO PARA PODER EXECUTIVO MUNICIPAL CEDER BENS À ORGANIZAÇÃO DA SOCIEDADE CIVIL, PARA FOMENTO DA AGRICULTURA FAMILIAR E DA ATIVIDADE DE PEQUENOS AGRICULTORES, por meio de Acordo de Cooperação, precedido de chamamento público. ANO DE ELEIÇÕES MUNICIPAIS. RESSALVA DO artigo 73, §10 da Lei nº 9.504/97. execução e manutenção dos programas sociais COM A AUTORIZAÇÃO em lei e execução orçamentária no exercício anterior. 





1. DA MATÉRIA E DOS QUESTIONAMENTOS 



O Vereador Ari Prestes de Oliveira, com acento na Câmara de Vereadores de Anchieta/SC, formulou o seguinte requerimento de parecer jurídico: 

Pedido de Parecer Jurídico

Assunto: Projeto de Lei de Repasse de Equipamentos da Administração Pública em Ano Eleitoral e Desconhecimento de Edital para Chamada Pública.

Solicitante: Vereador Ari Prestes de Oliveira

Data: 26/09/2024                                                          Projeto de lei n.061/24



I. Contextualização e Objeto do Pedido

O presente pedido de parecer jurídico tem como objetivo a análise de questões relativas à legalidade e regularidade de um projeto de lei que prevê o repasse de equipamentos públicos em ano eleitoral.

Especificamente, questiona-se:

A viabilidade legal de realizar o repasse de bens e equipamentos da Administração Pública a terceiros em período eleitoral.

A obrigatoriedade de realização de chamada pública, com edital devidamente publicado, para a seleção dos beneficiários desses equipamentos.

II. Análise Jurídica

Repasse de Equipamentos Públicos em Ano Eleitoral

O art. 73 da Lei n. 9.504/1997 (Lei das Eleições) estabelece uma série de vedações à Administração Pública no período eleitoral, exceto em casos específicos previstos em lei.

Lei 14.435/22, que permite a doação onerosa de bens, valores e benefícios da administração pública a entidades privadas e públicas, mesmo no período eleitoral. 

Neste sentido, seria necessário verificar se o repasse dos equipamentos encontra amparo legal e se está isento da proibição imposta pelas referidas legislações, ou se configura distribuição de bens vedada em ano eleitoral.

III. Conclusão

Considerando o exposto, solicito-vos a verificação criteriosa quanto à:

Legalidade do repasse de equipamentos em período eleitoral, com observância das exceções previstas nas Leis. 

Prevenção de quaisquer atos que possam configurar irregularidades, seja em relação às normas eleitorais, seja em relação às regras de licitação e contratação pública.

__________________________

Ari prestes de Oliveira



Em consulta ao Projeto de Lei Ordinária nº 61/2024, publicado no Sistema de Apoio ao Processo Legislativo – SAPL, extrai-se dele o pedido de autorização para o Chefe do Poder Executivo ceder à Organização da Sociedade Civil, pelo prazo de 05 (cinco) anos, a título gratuito, podendo ser prorrogado por igual período, para fomento da agricultura familiar e da atividade de pequenos agricultores, os bens do Município especificados no projeto de lei, com entrada em 18/09/2024 e tramitação em regime de urgência. 

O requerimento de parecer jurídico merece análise por parte do Advogado do Legislativo, o que o faz estritamente em confronto com a legislação já referida pelo requerente, eis que a tramitação em regime de urgência não permitirá a busca por outros elementos para além daqueles do requerimento que chegou ao Advogado do Legislativo às 15 horas e 10 min, com reunião plenária convocada para as 19 horas do mesmo dia. 

Em sede de cognição sumaríssima, salvo melhor juízo, não se verifica existência de outras questões pertinentes ao processo legislativo, eis que não apresenta vício de iniciativa ou outra anomalia que possa invalidar o processo legislativo. 



2.  DA DELIMITAÇÃO DE COMPETÊNCIA   



O Advogado do Legislativo deixa de responder ao segundo quesito, por absoluta incompetência desse órgão parecerista estabelecer medidas de prevenção de atos que possam configurar irregularidades, seja em relação às normas eleitorais, seja em relação às regras de licitação e contratação pública. 

Ao jurídico do legislativo compete, em sede de prevenção, apenas o controle prévio de constitucionalidade e legalidade das proposições. É impossível, nessa fase do processo legislativo, a emissão de parecer sobre atos ainda não materializados, como o Acordo de Cooperação e chamamento público referidos no Art. 2º do projeto de lei em questão. 

 Obviamente que se teria maior clareza e segurança para os vereadores decidirem a matéria se anexo ao projeto tivesse a minuta do edital do chamamento público e Acordo de Cooperação, mas, sem a materialização desses instrumentos, nada se pode opinar nesse momento, o que não prejudica a análise pelos edis quando da publicação dor referidos atos. 

Ainda, por não estar na competência funcional do Advogado do Legislativo a fiscalização formal do processo eleitoral, eventuais condutas vedadas a candidatos em campanha devem ser comunicadas ao Ministério Público Eleitoral.

Por fim, considerações de ordem política, pessoal e de outras áreas técnicas, obviamente, não serão enfrentadas nesse parecer.  



3. DA MATÉRIA EM TRAMITAÇÃO

 

Passando a responder ao quesito 1 requerimento de parecer sobre a legalidade da proposta em ano eleitoral, segue análise da matéria frente as leis referidas pelo requerente. 



3.1 DA LEI nº 14.435/2022

Trata-se de lei que inclui o Art. 81-A, na Lei nº 14.194, de 20 de agosto de 2021, que dispõe sobre as diretrizes para a elaboração e a execução da Lei Orçamentária de 2022, com a seguinte redação:

Art. 81-A A doação de bens, valores ou benefícios por parte da Administração Pública a entidades privadas e públicas, durante todo o ano, e desde que com encargo para o donatário, não se configura em descumprimento do §10 do artigo 73, da Lei nº 9.507 de 30 de setembro de 1997. 



Talvez o questionamento do Vereador veio em razão da parte final do dispositivo citado “não se configura em descumprimento do §10 do artigo 73, da Lei nº 9.507 de 30 de setembro de 1997”. Mas, asseguro, o referido dispositivo de lei não tem pertinência à matéria do Projeto de Lei nº 61/2024, pelas seguintes razões: 

I – O dispositivo está inserido na LDO da união, exercício 2022, não é uma lei nacional, aplicável a todos os entes da federação; 

II – As LDOs são leis temporárias, então, a Lei nº 14.435/2022, teve aplicabilidade estrita ao exercício financeiro e econômico da união naquele ano de 2022; e 

III – A referida nº 14.435/2022, como lei especifica e temporária, não poderia alterar e não alterou a lei geral das eleições. 

Então, resta analisar o quesito elaborado pelo vereador a luz das eleições.



3.2. DA LEI ELEITORAL 

A Lei nº 9.504/1997, que estabelece normas para eleições, disciplinada nos artigos 73 a 78 as condutas vedadas aos agentes públicos em campanhas eleitorais e, especificamente no §10 do artigo 73, incluído pela Lei nº 11.300, de 2006, preceitua a vedação de distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios por parte da Administração Pública durante todo o ano eleitoral, com exceção das hipóteses de calamidade pública, estado de emergência ou de programas sociais autorizados em lei e já em execução orçamentária no exercício anterior. 

Vamos ao teor da norma contida Lei nº 9.504/1997:

 Art. 73. São proibidas aos agentes públicos, servidores ou não, as seguintes condutas tendentes a afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais: (...) § 10. No ano em que se realizar eleição, fica proibida a distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios por parte da Administração Pública, exceto nos casos de calamidade pública, de estado de emergência ou de programas sociais autorizados em lei e já em execução orçamentária no exercício anterior, casos em que o Ministério Público poderá promover o acompanhamento de sua execução financeira e administrativa. 

Extrai-se da transcrição do dispositivo da lei eleitoral as condutas proibidas e a exceções, bem como, a indicação do Ministério Público com órgão que poderá promover o acompanhamento de sua execução financeira e administrativa. 

As vedações previstas no citado artigo são norteadas pelo princípio da igualdade de oportunidades entre os candidatos e, em especial no § 10, objetivou o legislador resguardar a não utilização da máquina pública em caráter eleitoreiro e, consequentemente, o desvirtuando a finalidade da conduta administrativa, dado o potencial favorecimento de um candidato ou partido político em desfavor de outro, em prejuízo ao exercício da democracia. 

Pelo teor do artigo 73, §10 da Lei 9.504/97, concebe-se que, dentre as exceções à proibição a distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios por parte da Administração Pública no eleitoral, está a possibilidade de execução de programas sociais autorizados em lei e já em execução no exercício anterior.

Partindo do rol de direitos sociais previstos no artigo 6º da Constituição Federal de 1988 é possível classificar os “programas sociais” como os atos e as ações que se destinam à proteção ou efetivação dos direitos à educação, saúde, trabalho, moradia, lazer, segurança, previdência social, proteção à maternidade, infância e assistência aos desempregados, não esgotando quaisquer outros direitos sociais constitucionais.

Pondera-se que a normativa do artigo supramencionado não visa impedir a implementação e execução de programas sociais em ano eleitoral, inclusive para fomentar o trabalho de grupo de agricultores, mas veda a utilização das políticas públicas para captação de votos, em desvirtuamento da finalidade do instituto. Assim, pela ressalva contida no artigo 73, §10 da Lei nº 9.504/97, é possível a execução e manutenção dos programas sociais no ano eleitoral, desde que cumpridos os dois requisitos previstos: (i) autorização em lei e (ii) execução orçamentária no exercício anterior. 

Cumpre destacar que, no que tange à autorização em lei, o TSE tem entendido que a regra do § 10 do art. 73 da Lei nº 9.504/97 não exige que haja norma específica e única para tratar do programa social (TSE, RespE nº 71923, rel. Min. Henrique Neves Da Silva, Publicação: DJE - Diário de justiça eletrônico, Tomo 202, Data 23/10/2015), contudo, a instituição de programa social mediante decreto não atende à ressalva prevista, bem como a mera previsão na lei orçamentária anual dos recursos destinados a esses programas não tem o condão de legitimar sua criação (TSE, AgR-AI nº 116967, rel. Min. Nancy Andrighi, julgado em 30/06/2011). 

Adverte-se que a distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios por parte da administração pública ressalvada pelo § 10 do art. 73 da Lei das Eleições deve observar os critérios da lei que institui o programa social, de modo a impedir eventual desvirtuamento de finalidade (TSE, AgR-AI nº 334-81/BA, rel. Min. Tarcisio Vieira de Carvalho Neto, julgado em 10.10.2017, DJe de 17.11.2017). Pontua-se que exigência de que haja execução orçamentária no exercício anterior é categórica, (RespE nº 3611, rel. Min. Rosa Weber, julgamento em 02/08/2018) sendo este requisito cumulativo à prévia autorização legal (RO nº 278378, Min. Herman Benjamin, publicação em 15/12/2016). 

O ano eleitoral, por si só, não gera impedimento ao tramite e aprovação de matérias como as do projeto posto em análise, até porque, a matéria do projeto se afeiçoa à ressalva prevista artigo 73, §10 da Lei nº 9.504/97: programa social autorizado em lei e execução orçamentária no exercício anterior. 

Quanto a execução orçamentária do programa de fomento da agricultura familiar e da atividade de pequenos agricultores no exercício anterior, registra-se que a casa legislativa municipal, no ano de 2023, aprovou Leis nº 2.707, de 10/03/2023 e nº 2.718, de 05/05/2023. 



4. DAS CONCLUSÕES 



A legislação eleitoral tem objetivo de resguardar a não utilização da máquina pública em caráter eleitoreiro e, consequentemente, o desvirtuando a finalidade da conduta administrativa, dado o potencial favorecimento de um candidato ou partido político em desfavor de outro, em prejuízo ao exercício da democracia, dentre elas, a distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios por parte da Administração Pública, para captação de votos. 

Pondera-se que a normativa do artigo 73, §10 da Lei nº 9.504/97 não visa impedir a implementação e execução de programas sociais em ano eleitoral, como o fomento ao trabalho de agricultores familiares organizado em grupos, mas veda a utilização dessa política pública em desvio de finalidade do instituto, por isso a mesma legislação excepcionou a manutenção e execução de programa social autorizado em lei (não necessita lei específica) e execução orçamentária no exercício anterior. 

Considerado que o fomento da agricultura familiar e da atividade de pequenos agricultores, objeto do Projeto de Lei nº 61/2024 esteve em execução orçamentária no exercício de 2023, com autorização legislativa materializadas nas Leis nº 2.707, de 10/03/2023 e nº 2.718, de 05/05/2023, tem-se que a proposição atende aos aspectos legais para seguir sua tramitação. 

Por fim, como esse parecer técnico não vincula as decisões de vereadores, cabe aos parlamentares buscar outros fundamentos para deliberar sobre o mérito, assim como, cabe aos edis a fiscalização dos atos subsequentes que regulamentam e dão concretude as leis que aprovam, sem prejuízo ao acompanhamento Ministério Público Eleitoral, conforme a parte final do §10, do Art. 73, da Lei 9.504/97.

É o parecer.

Anchieta, 26 de setembro de 2024. 





GILMAR DE SOUZA

Advogado do Legislativo