materia nº 1403/2016

| 19/07/2016
Oficio n.º 1403/2016
PODER JUDICIÁRIO DO ESTADO DE MATO GROSSO
COMARCA DE JUARA 171613 |
SEGUNDA VARA | 12224
78558
Juara, 19 de julho de 2016
Processo: Código: 78658 - Número Único: 1421-32.2016.811.0018
Espécie: Ação Civil Pública->Procedimentos Regidos por Outros Códigos, Leis
Esparsas e Regimentos->Procedimentos Especiais->Procedimento de
Conhecimento->Processo de Conhecimento->PROCESSO CÍVEL E DO
TRABALHO
Polo Ativo: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO MATO GROSSO
Polo Passivo: INSTITUTO TUPÃ e MUNICÍPIO DE JUARA-MT.
encaminhar cópia
Prezado Senhor:
Valho-me do presente para encaminhar a Vossa
Senhoria cópia integral dos autos acima mencionado, para que no prazo regimental e no
exercício de suas funções constitucjonais, instaure procedimento administrativo para
apuração de ilicitos praticados pelo Prefeito Municipal, nos termos da r. decisão, cuja cópia
Referência:
Assunto:
segue em anexo.
Ma,
A(O) SENHOR(A)
CÂMARA MUNICIPAL DE JUARA, NA PESSOA DE SEU PRESIDENTE
Rua Nelson Taborda Lacerda, Centro em Juara
E
Atenciosamente,
Alexandre Sácrates Mendes -
Juiz de Direit
Procz7B458 24537-Fabio Baldo
2014 Nrz4063
20/77
Endereço do Fórum: Rua Anita Garibaldi, Nº 94w, Bairro: Jardim Boa Vista, Cidade: Juara-MT, CEP:
78.575-000, Telefone(s): (66) 3556-1496, (66) 3556-2386
Formulário: 1603
CAMARA MUNICIPAL DE JUARA
Protocolo: 0726/2016
Data: 25/072016 Hora: 10:39
Orgão: 01 /001
Interessado: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MA
OFÍCIO Nº 1403/2016 - REF. PROCESSO CODIGO
78658 - NUMERO UNICO 1421-32.
2016.811.0018
Ministério Público do Estado de Mato Grosso
12 Promotoria de Justiça Cível de Juara
EXCELENTÍSSIMO SENHOR DOUTOR JUIZ DE DIREITO DA COMARCA DE JUARA - MT
SIMP nº 001119-038/2016
O MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO MATO GROSSO, por seu representante
que esta subscreve, com fundamento nos arts. 37, 84º e 85º e 129, III, da Constituição Federal, no
art. 1º, IV e art. 5º, |, ambos da Lei Federal nº7.347/1985, no art. 25, IV, “b”, da Lei Federal nº
8625/1993, atendo-se aos elementos de informação que integram as cópias do Procedimento
Preparatório nº 000089-038/2015, ora anexadas, e do processo nº 1199-98.2015.811.0018
(código nº 69807) vem propor a presente
AÇÃO CIVIL PÚBLICA COM PRECEITO CONDENATÓRIO C.C.
PEDIDO DE ANTECIPAÇÃO DOS EFEITOS DA TUTELA JURISDICIONAL
em face de INSTITUTO TUPÁ, Organização da Sociedade Civil de Interesse
Público — OSCIP, inscrita no CNP) nº 10.870.058/0001-40, sediada na Av. dos Imigrantes, nº 2495,
Centro, Sorriso-MT, e do MUNICÍPIO DE JUARA, pessoa jurídica de direito público interno,
representado, em juízo, pelo Excelentíssimo Sr. Prefeito Municipal, com endereço na Rua Niterói,
nº. 81, Centro, Juara-MT, CEP 78575-000, pelos substratos fáticos e jurídicos a seguir expostos:
!- DOS FATOS
Há alguns anos, a prestação do serviço público municipal de saúde em Juara-MT
registra uma série de percalços, que culminaram com sua paralisação parcial, em meados de 2012,
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sob a justificativa de contenção de gastos.
De modo a garantir a continuidade do atendimento à população, o Ministério
Público ajuizou Ação Civil Pública que deu causa à instauração do Processo Cível nº 2283-42.2012
(56056) (fls. 62/81), perante a 2º Vara da Comarca de Juara-MT. Houve o deferimento de liminar
nos seguintes termos:
"1- o retorno do transporte de pacientes juarenses para Cuiabó, com
deslocamento de ida e volta, por, no mínimo, duas vezes por semana, pelo
“ônibus da saúde”, assegurando inclusive, o resguardo da estadia e alimentação
aos pacientes e acompanhantes que forem realizar tratamento fora do domicílio;
2- a aquisição de todos os medicamentos, materiais de procedimentos médicos-
hospitalares, bem como materiais básicos para coleta e exames dos pacientes,
em especial os remédios e materiais faltantes: omeprazo! hidrocortiazida, AAS
infantil, histamin xarope, hidróxido de alumínio, paracetamo! (comprimidos),
nistatino creme, metronidazol comprimidos, azitromicina suspensão e os
“equipos pora soro”;
3- seje assegurada a realização e disponibilização de todos os exames médicos
nos unidades de saúde, não se limitando às situações de urgência/emergência;
4- seja promovida o aquisição de todos os medicamentos necessários para
assegurar o pleno funcionamento do Centro de Atendimento Psicossocial (CAPS) e
atendimento dos pacientes;” - fis.88/90.
Saliente-se que a Prefeitura de Juara, por meio de seu atual gestor, foi
formalmente cientificada dos termos da referida decisão, por oficial de justiça (fls.1322/1323).
Posteriormente, foi apurado que um dos fatores cruciais para a precarização do
SUS à nível municipal, consistiu na contratação precária de profissionais da área de medicina e nas
aquisições de exames e procedimentos médicos, em detrimento de concurso público.
Saliente-se que tal rotina administrativa ilícita continuou a ser observada,
mesmo após compromisso assumido pela Prefeitura de Juara-MT, em Termo de Ajustamento de
Conduta, ao início de 2009, de que tais práticas seriam interrompidas:
“Cláusulo Primeira: ... a partir do ossinatura desde instrumento, a contratar
servidores somente mediante prévia aprovação em concurso público de provas ou
de provas e títulos (...), ressalvadas as nomeações para as funções de confiança e
os cargos em comissão e as contratações por tempo determinado para atender
necessidades temporárias de excepcional interesse público, previamente
estabelecidas em lei...
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Cláusula Segunda: ... se obriga a realizar concurso público de provas ou de provas
e títulos para o provimento dos cargos que forem necessários à administração do
Município até o mês de fevereiro de 2010...
(..)
Cláusula Quinta: ... se obriga a contratar servidores por tempo determinado
somente nos hipóteses de efetiva necessidade temporária de excepcional
interesse público — entendendo-se como tal a situação extraordinária,
imprevisível, incomum, urgente ou premente estabelecida em lei, utilizando-se de
processo seletivo simplificado e pelo prazo máximo de 06 (seis) meses, admitida
uma úncia prorrogação, devidamente justificada e previamente ajustada com o
Ministério Público...
Cláusula Sexta: se obriga a promover o desligamento de todos os agentes ou
servidores contratados ou admitidos irregularmente, sem observância dos
preceitos contidos no art. 37, incisos Il, V e IX, da Constituição Federal sem prévia
aprovação em concurso público, bem assim aqueles admitidos por meio de
interposta pessoa, física ou jurídica, para o exercício de tarefas ou funções ligadas
às atividades finalísticas do Compromitente ou às suas atividades-meio se houver
pessoalidade e ou subordinação direta com esta... ".
De modo a responsabilizar a gestão de 2009 a 2012, foi promovida Ação Civil
Pública que deu causa à instauração do Processo Civil nº 2665-64.2014 (65518), que tramita
perante a 22 Vara da Comarca de Juara-MT.
Contudo, tais contratações ilícitas prosseguiram até 31/12/2014, conforme se
observa no dispositivo de mídia acostado à fl.463, ao passo que não houve alteração significativa
no quadro de médicos concursados da Prefeitura de Juara-MT, que permaneceu incompleto, uma
vez que apenas conta com quatro servidores (fl. 478), quando há previsão de catorze profissionais.
Assim, parte considerável do atendimento pelo SUS, à nível municipal, continuou
a ser prestado por médicos contratados precariamente, como se observa no seguinte quadro de
contratação — saliente-se que tais contratações atingiram o valor total de R$3.479.009,11, durante
o exercício de 2014:
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! Prestadores de Serviços Contratados .
Contratote ação E | focal de prostaçã parda do Meses
ni Quantidade Nome (Especialidade Médica do serviço vão
| 'Amônio de Pádua Almeida Filho,
3
A nico Geral (U2)Hosp. Munipal,
qnto, Tatoo bio . Cirurgião Geral PAM e PSF-Podo) 13 meses eZodias
(Quem e Francisco Sa anestasista Seguro
Domingues )
2842013 puma, ?
OO Demuramo| 2 fataatiosome mês] Hospitnidpai | 13 meesozddas
| a PRA e Hosp .
DONS memso | 2 PufanasoPuodaliato fGnecdogso e Obi pri 13 meses elúdios
MS mea |! semana o Ompado porra | 19 mesesolncas
; [Ta — Nosp.Mnicpai | 13 mesesezodias
sonografis Hosp.Mnicpal! | Gmeses=180dias
Hosp. Municipal [113 meses eo dias
. Hosp.Mnicipal | 13 meses eZ0dias
Í Dna Ui PSF - Jatim)
E A noel pmbsea | ômesesrtodas
BIAS poses 2 Oswaldo Atirakishino leio ane Gmeses=iôbdias
COSOONA puras) 1 WisonAvimodaSdeuera DS 6 meses = 160 dias
ZNO2013 lDspemertasns | 1 Lamende Araijo Abreu Ultrassonografia osp.Muniipal | Gmeses=1B0dias
QTTICON3 Daçença ce asrz0 4 Lamonde Araújo Abreu ietnicoGeral PSF-Anorada meses = 180 das
| 28 Ipsoesare asma 2 — Aamonde Araújo Abreu [Clínico Geral Hosp. Municipal 13 mesesedódias
Enfim, os auditores do egrégio Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso, ao
analisar a execução orçamentária da Prefeitura de Juara-MT, durante os exercícios de 2012 (fl.
1333) e 2013 (fl. 45), também passaram a reputar tal prática como ilícita:
“7,17. Não provimento dos cargos de natureza permanente mediante concurso
público (Pessoal — Grave - KB 10).
7.17.1, A equipe técnica, ao analisar os despesos do exercício 2013, constatou a
contratação, por meio de procedimento licitatório, de empresas jurídicas da área
doa saúde para prestação de serviços médicos em diversas áreas. Contudo, como
os serviços médicos são de necessidade permanente, não se enquadram nas
exceções ao concurso público e fazem parte do rol de atividades fins da
odministração pública, entende-se obrigatória a realização de concurso público
para a contratação desses profissionais. Violação ao art. 37, Il, da Constituição
Federal. (item 3.4.2.1.)
(...)
Assim sendo, como os serviços médicos são de necessidade permanente, não se
enquadram nas exceções do concurso público e fazem parte do rol dos atividades
fins da administração pública, entende-se obrigatória a realização de concurso
público para a controtação desses profissionais. Todavia o Município de Juara
possuia apenas 4 médicos efetivos de um to tal de 14 cargos criados, de acordo as
fis. 552-556 do documento digital nº 64463/2014. Todo o restante do quadro era
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contratado por meio de procedimento licitatório” - pp.44 e 46 — dispositivo de
mídia acostado à fl. 450. O acórdão que apreciou tal auditoria, figura às fis.
1319/1320.
Outras irregularidades foram apontadas na contratação de serviços médicos
pelos técnicos do Tribunal de Contas, tais como: sobrepreço, ausência de liquidez dos valores
praticados nos procedimentos licitatórios, contratação de profissionais sem titulação exigida,
violação do limite remuneratório instituído pelo art. 37, XI, da CF, dentre outros.
Na sequência, o Poder Executivo municipal deflagrou o Concurso Público nº
01/2014, em 09/07/2014, a despeito de já ter atingido o limite prudencial (53,03%) com o custeio
de pessoal e ainda registrar medidas de contenção de despesas.
Houve impugnação, mediante Ação Civil Pública, instaurando-se o Processo Cível
nº 2466-42.2014 (65261), perante a 12 Vara da Comarca de Juara-MT. De modo a resguardar o
erário municipal e os direitos dos candidatos que se inscreveram no referido certame, foi deferida
liminar determinando sua suspensão.
Com o objetivo de garantir a majoração da arrecadação da Prefeitura de Juara-
MT, ante a notória omissão da chefia do poder executivo, foi celebrado o Termo de Ajustamento
de Conduta 22/2014 — 12 PJ/Civel de Juara-MT (fls. 1195/1200) em 04/12/2014.
Tal compromisso prioriza as nomeações de candidatos para o preenchimento dos
cargos nas áreas de educação e saúde e ainda prevê uma série de recomendações relacionadas ao
exercício da competência e da subsequente capacidade tributária ativa municipal; tratam-se de
medidas, que a bem da verdade, já deveriam ter sido implementadas no exercício anterior.
Dessa forma, o Concurso Público nº 01/2014 poderia prosseguir, notadamente
após a homologação judicial do referido Termo de Ajustamento de Conduta.
Ou seja, o Município de Juara-MT não racionalizou sua execução orçamentária,
de modo a possibilitar a contratação de pessoal em áreas prioritárias por concurso público. Em vez
disso, promoveu medidas ineficazes e até lesivas ao patrimônio público.
A esse respeito, observa-se que a então Secretária Municipal de Saúde ainda
solicitou em 07/11/2014 (fl. 163), a prorrogação dos contratos com clínicas médicas, porém não
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teve êxito em tal empreitada, ante a recusa da Secretária Municipal de Administração (fls.
156/160).
Na sequência, o chefe do poder executivo — sob a assistência de suas secretarias,
do pregoeiro oficial e orientado pela Procuradoria Geral do Município de Juara-MT — procurou
estudar a possibilidade de conceder o serviço público de saúde à instituição médica privada.
Tal medida, de questionável legalidade, promovida pela Secretária Municipal de
Saúde (fl. 451), restou incompleta, pois não suplantou a fase de consulta de preços. Registre-se,
nesse ponto, o equivoco na consulta formulada à AMEVALE (fl. 452 e 08/10), que consiste numa
associação destinada à defesa dos interesses de médicos do município de Juara-MT.
Com uma única proposta apresentada pela empresa Pró-Clin (fls. 457/461) de
Cuiabá-MT, a iniciativa em apreço logo foi abandonada.
Assim, ciente do termo final do termo final dos contratos celebrados com
médicos para prestar serviços perante o SUS à nível municipal, e acatando a solicitação da
Secretaria Municipal de Saúde (dispositivo de mídia - f1.55), o Município de Juara-MT deflagrou
procedimento para a celebração de Termo de Parceria com Organização da Sociedade Civil de
Interesse Público - OSCIP, com fundamento nas Leis nº 9.790/1999 e 13.019/2014 e no Decreto
federal nº 3.100/1999.
O valor mensal estimado para a parceria, compreendeu as seguintes prestações —
que não respeitava o valor então praticado mensalmente em 2014, com a contratação precária de
clínicas médicas, que correspondia a R$289.917,42'! (fl. 929) — e previa novas especialidades:
1 Ressalte-se que o valor praticado nos contratos, não era condizente com os preceitos que orientavam o custeio
pelo SUS. Sua lesividade, como ressaltado alhures, foi reconhecida por auditores do Tribunal de Contas do Estado
de Mato Grosso.
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SECRETARIA MUNICIPAL DE SAÚDE
ESTIMATIVA DE GASTOS COM SERVIÇOS MÉDICOS
Saliente-se que na “Justificativa” para a celebração do Termo de Parceria, que
estima uma despesa total em R$5.399.235,00, figura uma tabela genérica (dispositivo de mídia —
fi. 55).
Analisando-se o Parecer Contábil nº 168/2014 (fl. 1003), que foi preenchido a
mão, observa-se que as dotações orçamentárias nele relacionadas, destinadas ao custelo do
Termo de Parceria a ser celebrado, compreendem verbas que originalmente atenderiam as
seguintes unidades de saúde: o “PAM”, “Programa de Saúde da Família”, “Hospital Municipal” e
“CAPS”. Ou seja, não havia previsão específica na lei orçamentária para parceria com Organização
da Sociedade Civil de Interesse Público (fl. 171), a despeito da aprovação de tal documento
legislativo ao final do exercício de 2015! (fl. 1345).
Em que pese tal fato, no parecer jurídico datado de 02/12/2014, há menção à
remessa de documentos para Conselho Municipal de Saúde. Contudo, o primeiro registro de
manifestação do Conselho Municipal de Saúde a respeito da questão em apreço, somente se
verifica numa reunião do dia 16/12/2014 (fl. 367)?, conforme ata nº 21, na qual figura o seguinte
1 Aaudiência pública destinada a tratar de tal assunto foi realizada em 17/12/2014, conforme se afigura no convite de
11. 1345.
2 Acredita-se que houve uma menção imprecisa no Ofício nº 650/2014/SMS/JMS (fl. 1012), de 10/12/2014, ao
Concurso de Projetos, na expressão: *... apresentor informação de contratação de serviços complementares em saúde
paro o Município de Juara..”, expedido pela Secretaria Municipal de Saúde, Fátima Melim Mendes, ao solicitar pauta
na reunião do Conselho Municipal de Saúde, agendada para o dia 16/12/2014.
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trecho:
”.. Então a Secretaria Municipal de Administração expôs que o parecer do CMS é
necessário para homologação do resultado, e sugere que seja feito análise, pora
continuidade dos serviços de soúde, haja vista o fim dos contratos vigentes até o
dia trinta e um dezembro de dois mil e catorze...”..
Houve a designação de audiência extraordinária no dia 19/12/2014 (dispositivo
de mídia de fl. 510 e ata acostada às fis. 96/99), da qual tomaram parte Fábio Alves Donizete!,
Queila Silva do Carmo), Fátima Melim Mendes! e José Roberto Pereira Alves", que defenderam o
Concurso de Projetos. Não houve deliberação pelo Conselho Municipal de Saúde, ao final da
solenidade, em razão da alegada ausência de documentação, aliado ao desrespeito ao prazo
previsto para a apresentação de parecer quanto a celebração de Termo de Parceria.
Nesse interim, foi publicado, no dia 04/12/2014, no Diário Oficial do Estado de
Mato Grosso, e no “Jornal Oficial Eletrônico dos Municípios do Estado de Mato Grosso”, em
05/12/2014, o edital de Concursos de Projetos nº 01/2014, subscrito por José Roberto Pereira
Alves, na condição de pregoeiro oficial, uma vez que lhe competiu presidir o processo de seleção
de OSCIP*.
Numa análise sucinta do respectivo edital, observa-se que o Município de Juara-
MT pretendia promover a contratação de um agenciador de prestadores de serviços no SUS, para
atender, conforme o item 5.1 do edital: “.. as necessidades apresentados pela Prefeitura
1 Principal manifestação: Título 405 - 13/24” do dispositivo de mídia acostado à fl. 510, noticia a respeito das
dificuldades da Prefeitura de Juara-MT de promover a contratação de pessoal, o limite imposto pela Lei de
Responsabilidade Fiscal e a ação civil pública promovida pelo Parquet, Impugnando as contratações irregulares de
médicos.
2 Principais manifestações: Capítulo 404 - 2'11” do dispositivo de mídia acostado 3 fl. 510, explanação sobre as
medidas adotadas pela Prefeitura de Juara-MT para a estimar o preço para a cessão do serviço público de saúde. /
capitulo 404 - 6"33" nega a terceirização do serviço de saúde / 405 - 5'00” menção sobre o processo de consulta ao
Conselho Municipal de Saúde e a discricionariedade do Prefeito em homologar o certame / 411 - 0'50” Informa que
independentemente do parecer do Conselho Municipal de Saúde, poderá fiscalizar o Termo de Parceria.
3 Principais manifestações: Capítulo 404 - 7/00" do dispositivo de mídia acostado à ft. 510, explanação sobre as
medidas adotadas pela Prefeitura de Juara-MT para a estimar o preço para a cessão do serviço público de saúde /
Capítulo 405 — 900” nova menção (a estimativa de preço, aliada à consulta à AMEVALE.
4 Principal manifestação: Titulo 404 - 0'03” do dispositivo de mídia acostado à fl. SÃO, faz menção so processo
licitatório e a necessidade de obter um orçamento prévio, o que justificou a deflagração de um procedimento de
estimativa de preço.
5 Inclusive, observa-se que a Secretaria Municipal de Saúde, Fátima Melim Mendes, recentemente interrompeu a
cessão de servidor para secretariar os trabalhos do referido colegiado, prejudicando seu funcionamento (fis.
1273/1274).
6 Tal publicidade, contudo, foi assaz restrita, uma vez que não houve publicação do edital do Concurso de Projetos no
SICONV, que hospeda um Portal de Convênios com acesso público na rede mundial de computadores.
“Rua Anita Garibaldl, 140, Jardim Boa Vista, Juara - MT - CEP: 78575-000 - Telefone: 66 3556-1794 8
:fapolo.tJmtjus.brAveb/ValidadorDocumento
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Municipal de Juara/MT (Anexo Vil)”; a qual não remete expressamente à Justificativa para a
deflagração do procedimento. Ainda houve a previsão de três regimes de contratação, a cargo da
referida entidade: Celetistas (grupo |), Pessoa Jurídica (grupo Il) e Autônomos (grupo Il). Tais
profissionais apenas serão indicados pela OSCIP escolhida, após a assinatura do Termo de Parceria.
Na sequência, no dia 22/12/2014, em pleno recesso administrativo da Prefeitura
de Juara-MT (fl. 54), houve a habilitação da única entidade interessada, o Instituto Tupã
(Organização da Sociedade Civil de Interesse Público), com CNP) nº 10.870.058/0001-40, e
qualificada desta forma, pelo processo MJ nº 08071.019130/2009-31, publicado no Diário Oficial
da União em 16/12/2009. Saliente-se que a representação do referido Instituto competiu a seu
diretor geral, Zilton Mariano de Almeida, que conta com plenos poderes para assinar Termos de
Parceria”.
Conforme se constata no projeto apresentado pela referida entidade, procurava-
se abolir o regime de contratação de prestadores de serviço por licitação pública, relacionado na
documentação de fis. 07/08 e 39/43, supostamente delegando "... a complementação dos serviços
já prestados na área da saúde no município.” - fl. 315, a um intermediador (OSCIP).
Objetivava-se: ".. garantir o acesso da população co pronto atendimento
municipal de média e alta complexidade no Hospital Municipal, uma vez que não há presença da
saúde do Estado de Mato Grosso de maneira efetiva no município.” - fl. 319. Porém, em razão da
ausência do planejamento de tal medida, não houve consulta às demais esferas de pactuação do
Sus.
Outros pontos chamam atenção, ao se analisar a documentação apresentada
pela referida entidade:
A. não apresenta especialização na área de saúde, uma vez que seu Estatuto (fis.
181/190-v) prevê medidas nas áreas de assistência social, combate à pobreza,
desenvolvimento social, cultura, defesa e conservação do patrimônio histórico e
artístico, educação e desporto;
B. a Instituição já foi sediada em Alto Paraíso de Golás-GO e Cuiabá-MT, ao passo
que atualmente se encontra sediada em Sorriso-MT (fis. 268/269), com último
1 Conforme se observa no art. 21 do Estatuto do Instituto Tupã (fl. 187).
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estatuto aprovado em 15/08/2014. A relação de dirigentes figura à fl. 251;
C. a despeito do que preceitua o art. 28, parágrafo único, do Estatuto da
entidade, há previsão da remuneração de seus associados, no art. 30, parágrafo
único, sob a seguinte cláusula genérica: “.. fica autorizado o pagamento pelos
bens e serviços eventualmente fornecidos por seus dirigentes e/ou empresas nas
quais os mesmos façam parte do quadro associativo...”
D. o balanço de dezembro de 2014 está incompleto e registra fluxo de valores
que não suplanta R$62.000,00. Porém é possível verificar que foram
movimentados R$231.925,23 durante o exercício de 2013 (fl. 264);
E. o certificado de FGTS não ostenta o endereço atual da sede (fl. 277), muito
menos a Certidão Negativa da Procuradoria Geral do Estado (fl. 275);
F. a qualificação como OSCIP se deu apenas quando a entidade se encontrava
sediada em Alto Paraíso de Goiás-GO 9fl. 287);
G. não possuí uma equipe técnica permanente (fl. 410), pois apenas
subcontratou firmas individuais e pessoas jurídicas (fls.541/542);
H. possuí uma “Regulamento de compras e contratação de serviços” (fls.
465/471);
1. na apresentação de seus serviços, dedica especial enfoque a desnecessidade
de respeitar o limite prudencial, quanto ao custeio de pessoal (fls. 401/440).
Ainda relaciona julgados apontado sua atuação complementar às atividades
desenvolvidas pelo Estado;
J. na proposta apresentada, há previsão de médico especialista assaz genérica —
fis. 321/324.
Em outras palavras, O Instituto Tupã se ajustava ao desiderato dos gestores
públicos e do contratado, que amparam a realização do Concurso de Projetos nº 01/2014, pois
consiste justamente numa entidade que se presta a intermediar a contratação de pessoal para
administração pública, sob influxo de cláusulas que transferem ao prestador de serviço toda a
responsabilidade pela prática de ato ilícito (fls. 08/25).
Com o objetivo de impulsionar o referido procedimento, a Secretaria Municipal
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13 Promotoria de Justiça Cível de Juara
de Administração provocou o Procuradoria Geral do Município, a qual emitiu parecer em
30/12/2014, manifestando-se favoravelmente à celebração de Termo de Parceria, pois presumiu a
renúncia do Conselho Municipal de Saúde ao exercício de sua prerrogativa legal.
Vale menção à anuência da Secretaria Municipal de Saúde, datada de
30/12/2014 (fl. 374), com a celebração do Termo de Parceria.
Já no dia 30/12/2014, ainda em recesso administrativo, o Município de Juara-MT
(fl. 54) celebrou Termo de Parceria com o Instituto Tupã, merecendo destaque as seguintes
obrigações:
a) seleção do projeto de saúde apresentado, que noticia: ”.. a complementação
dos serviços já prestados na área da saúde no município.” - fl. 315.
b) a redução do valor proposto para o custeio da parceria, uma vez que se previu
a “.. contratação de empresas especializados no prestação de serviços
necessários..” - fl. 349, no valor de R$3.812.911,18. Inclusive, a comissão de
avaliação sugeriu que tal medida fosse implementada (f1.358);
c) ausência de estipulação conclusiva de metas e resultados, pois o plano
apresentado não foi integralmente preenchido (fls. 388/390), notadamente
quanto ao valor da remuneração dos profissionais. Observa-se que por tal
modelo de contratação (grupo Il), 20% valor dos serviços são estipulados em
favor da OSCIP;
d) em complementação ao item anterior, constata-se que na cláusula quarta do
Termo de Parceria, seu custeio se dará com base em programa de trabalho
apresentado pela OSCIP “a ser ajustado de acordo com a proposta da oscip” - fl.
378;
A falta de técnica na elaboração do termo de parceria, que sequer prevê o valor
mensal a ser destinado à OSCIP, já acarreta prejuízo ao Município de Juara-MT:
Observa-se que apenas no mês de janeiro de 2015, o valor destinado ao custeio
dos serviços prestados pelo Instituto Tupã atingiu o montante de R$423.725,45. Posteriormente,
houve uma redução para R$420.628,68 (fls. 512/513), que suplanta a estimativa do cronograma
financeiro da parceria (fls. 349/350), em razão da estipulação constante da cláusula quarta do
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respectivo termo”.
Ademais, não houve uma complementação do serviço de saúde da Prefeitura de
Juara-MT com a parceria, mas sim a terceirização do atendimento médico, compreendendo
profissionais contratados como pessoas jurídicas, em violação à legislação de proteção ao trabalho
e mediante a dispensa de baliza de preços (fls. 1192/1193); que integra o regulamento de
aquisição de mercadorias e serviços, ao qual foi conferida parca publicidade, a despeito do que
preceitua a Cláusula Terceira, |, “e)” do Termo de Parceria celebrado com o Instituto Tupã;
Ressalte-se que os prestadores de serviço fornecidos pela OSCIP, muitas vezes,
não possuem domicílio no Município de Juara-MT, exigindo seu deslocamento por grandes
distâncias.
Ocorre que a terceirização branca do serviço público de saúde, acarretou prejuízo
no atendimento à população pelo SUS em algumas especialidades, pois enquanto havia unidades
de saúde fechadas (fls. 129/136), nos três primeiros meses da parceria, aproximadamente, não
houve médico pediatra, conforme se observa na dificuldade de atendimento aos menores
institucionalizados na casa de passagem (fis. 1170/1171); aliado ao reclamo de alguns vereadores,
em 28/01/2015 (dispositivo de mídia de f1,119).
Vale menção à dificuldade no fornecimento de médico anestesiologista, no
Hospital Municipal de Juara-MT, para realizar cesária em Milene Barbosa da Silva, filha de Edinalva
Ferreira da Silva, conforme noticiado em entrevista concedida em 28/01/2015 (dispositivo de
mídia de fl.119). Posteriormente, a contratação de tal profissional sofreu interrupção - conforme
noticiou a imprensa local (fls. 1165/1167) e confirmado, em parte, em expediente oriundo da
Secretaria Municipal de Saúde, acostado à fl. 138 - justamente pelo deslocamento realizado entre
o municipio que reside o médico anestesiologista e Juara-MT.
Ao constatar tais ilícitos, o Parquet emitiu a Notificação Recomendatória nº
01/2015-P)/JUARA/CÍVEL (fls. 495/499):
“A PREFEITURA MUNICIPAL DE JUARA-MT para que no prazo máximo de 20
1ºPara o cumprimento das metas estabelecidas nos Programas de Trobalhos decorrentes deste TERMO DE PARCERIA,
o PARCEIRO PÚBLICO, repassará, à OSCIP, os valores necessários à reolização destes, de acordo com o cronagrama de
desembolso a ser estabelecido nos Programos de Trobalho, firmado entre as partes, assim composto: (a ser ajustado
de acordo com a proposta do oscip):" - fl. 444.
ua Anta Garibatá, 2404, Jari os Vista, Juara
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(vinte) dias:
1. promova a nulificação do Edital de Concurso de Projetos nº 001/2014, bem
como de todos os atos subjacentes ao certame, incluindo o Termo de Parceria
celebrado com o Instituto Tupã, inscrito no CNPJ nº 10.870.058/0001-40;
2. implemente as medidas necessárias para garantir o atendimento da saúde
da população no exercício de sua competência administrativa, ainda
respeitando a decisão liminar proferida no bojo do Processo Civel nº 2283-
42.2012 (56056) - segundo o regramento das leis financeiras e os preceitos de
ordem administrativa vigentes...” - fl. 495.
Tal notificação recomendatória, no que pertine a nulificação do concurso de
a projetos e do Termo de Parceria a que deu causa, não foi acatada. Assim, a parceria com o
Instituto Tupã continua a ser executada até o presente momento, a despeito de comprometer a
higidez financeira do Município de Juara-MT.
Também se observa que recentemente foi editada a Lei municipal nº 2.506/2015
(fis. 1347/1371), que concede reajuste a todo funcionalismo municipal, antecipando-se ao repasse
do FETHAB (fls. 1378/1379).
Ressalte-se que o Município de Juara prorrogou a vigência do Termo de Parceria
com a OSCIP Instituto Tupã até o dia 29/08/2016, conforme Extrato do Terceiro Termo Aditivo nº
17/2016, ao Concurso de Projetos nº 01/2014, publicado no Jornal Oficial Eletrônico dos
Municípios do Estado do Mato Grosso ano XI, nº 2.430.
4 - DO DIREITO
A análise do objeto da presente demanda recomenda a adoção de tópicos
diversos.
1. Das Questões Preliminares à Apreciação do Mérito
O que se pleiteia com o ajuizamento da presente demanda é a declaração de
nulidade dos atos de improbidade consubstanciados no Concurso de Projetos nº 01/2014 e no
subsequente Termo de Parceria celebrado com a inidônea Organização da Sociedade Civil de
Interesse Público, Instituto Tupã.
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Antes de proceder a uma análise dos fundamentos que amparam os pedidos
formulado na presente demanda, convém discorrer a respeito de algumas questões de índole
processual.
1.1 Do Legitimidade Ativa do Ministério Público
A respeito da matéria em apreço, foi imputada a0 Parquet, a condição de
garante da ordem jurídica vigente no país, conforme preceitua o art. 127 da CF:
“No essencial sua função primordial permanece sendo velar e fazer velar pela
observância da lei. Assim é mesmo quando a Constituição lhe incumbe a defesa
da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais
indisponíveis. Tudo isso se resume na sua finalidade de prover sobre o exata
observância do direito objetivo.” - José Afonso da Silva — Comentário Contextual
à Constituição, 62 ed. São Paulo, Malheiros, 2009, p. 595.
Assim, como fiscal da lei, compete ao Ministério Público impugnar qualquer ato
que se veja em desconformidade com o ordenamento jurídico vigente, sobretudo quando
apresenta algum vício insanável quanto aos pressupostos de existência e validade, em meio a
desconformidade com preceitos morais que norteiam a atividade administrativa. A esse respeito,
convém atentar para os art. 168 do CC, art. 25, IV, “b)º, da Lei nº 8.625/1993 e art. 17 da Lei nº
8.429/1992.
Trata-se de uma função intrinsecamente relacionada com as atribuições do
Parquet, uma vez que consiste em questão de ordem pública o reconhecimento da nulidade de
ato administrativo, e a responsabilização do agente pela quebra de preceito moral da
administração.
“b) os atos nulos, em juízo, podem ser fulminados sob provocação do Ministério
Público quando lhe caiba intervir no feito, ou ex officio, ao passo que os anuláveis
dependem desta arguição pelos interessados para serem fulmináveis” - Celso
Antônio Bandeira de Mello - Curso de Direito Administrativo, 24? ed. São Paulo,
Malheiros, 2007, p. 452.
“De tal missão constitucional, admiravelmente sintetizada no art. 127 da
Constituição Política, já seria possivel extrair — independentemente de qualquer
previsão específico, tal como ao final se positivou no art. 129, Ill — a legitimação
do Parquet para a defesa do patrimônio público, pilar da ordem jurídica
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democrática e interesse social de inegável envergadura." - Emerson Garcia e
Rogério Pacheco Alves, Improbidade Administrativa, 5º ed. Rio de Janeiro, Lumen
Juris, 2010, p. 802.
Sempre que houver uma situação em que o interesse público secundário,
instrumentalizado no ato praticado pelo agente público, afronta o interesse público primário,
corporificado na lei, compete ao Ministério Público adotar a medida legal apropriada para
reconhecer sua nulidade.
1.2 - Do Foro Competente
No que pertine a0 Juízo competente para apreciar a presente demanda, convém
tecer algumas considerações processuais a respeito de seu regime jurídico processual.
Atendo-se ao objeto da ação, contata-se que este compreende pedido de
declaração da nulidade de atos praticados pelo Prefeito de Juara-MT, os quais também
configuraram ilícitos morais administrativos.
Inicialmente, convém atentar para o fato de que qualquer demanda promovida
pelo Parquet na seara civil, pode ser considerada como Ação Civil Pública:
“A rigor, sob o aspecto doutrinário, ação civil pública é a ação de objeto não
penal proposta pelo Ministério Público.
(o)
Como denominaremos, pois, uma ação que verse a defesa de interesses difusos,
coletivos ou individuais homogêneos? Se ela estiver sendo movida pelo Ministério
Público, o mais correto, sob o enfoque puramente doutrinário, ser chamá-la de
ação civil pública" - Hugo Nigro Mazzilli - A Defesa dos Interesses Difusos em
Juízo, 172 ed. São Paulo, Saraiva, 2004, pp. 69/70.
Como se salientou alhures, a lei corporifica o interesse público primário, e como
tal deve ser resguardada, inclusive quando se evidencia sua desconformidade com ato praticado
por agente público sob o suposto influxo do interesse público secundário.
O Parquet, ao prezar pela observância de preceito imperativo constante de
dispositivo legal, atua em conformidade com o interesse público indisponível:
“Em caso de eventual conflito entre o interesse público primário e o secundário,
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será pelo primeiro deles que deveró zelar o Ministério Público, só defendendo
este último quando efetivamente coincida com o primeiro.
Num sentido mais amplo, portanto, até O interesse individual, se indisponível,
será interesse público, e seu zelo caberá ao Ministério Público. Da mesma forma,
o defeso de interesses transindividuais de suficiente abrangência ou expressão
social coincidirá com o zelo do interesse público empreendido pela instituição.” - -
Hugo Nigro Mazzilli — A Defesa dos Interesses Difusos em Juízo, 17? ed. São
Paulo, Saraiva, 2004, pp. 69/70.
Saliente-se que o prejuízo verificado na prestação do serviço público de saúde
em Juara-MT, com manifesta lesividade aos cofres públicos, acarretada por atos administrativos
que operacionalizaram parceria celebrada com suposta Organização da Sociedade Civil de
Interesse Público, gerou um dano efetivo à coletividade, assim caracterizado pela população que
deveria ser atendida pelo SUS à nível municipal, e um dano potencial ao erário, em razão do
desvio de verbas públicas, aliado ao desrespeito do cronograma financeiro estabelecido para o
custeio do serviço; afora sua desconformidade com princípios que regem a atividade
administrativa.
Eis, a toda evidência, configurado um interesse coletivo a ser tutelado, mediante
invalidação dos atos administrativos em comento.
Não é por outra razão, que a Lei nº 8.625/1993, previu expressamente que a
ação civil pública, inserida no microssistema processual de tutela dos interesses transindividuais,
será o instrumento jurídico por excelência para pleitear declaração de nulidade de ato lesivo ao
patrimônio público”, em meio ao reconhecimento de sua desconformidade com preceitos morais
cogentes:
“Art. 25. Além das funções previstas nas Constituições Federal e Estadual, na Lei
Orgânica e em outras leis, incumbe, ainda, ao Ministério Público:
(...)
IV - promover o inquérito civil e a ação civil pública, na forma do lei:
(...)
1 “Putrimônio público, por suo vez, é o conjunto de bens e interesses de naturezo moral, econômica, estética,
artístico, histórica, ambiental e turística pertencentes ao Poder Público, conceito este extraído do art. 1º do Lei nº
4.717/1965 e da dogmática contemporênea, que identifica a existência de um patrimônio moral do Poder Público,
concepção esta que será melhor analisada no copitulo relativo à reporabilidade do dono moral.” - - Emerson
Garcia e Rogério Pacheco Alves, Improbidade Administrativa, 5º ed. Rio de Janeiro, Lumen Juris, 2010, p. 322.
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b) para a anulação ou declaração de nulidade de atos lesivos ao patrimônio
público ou à moralidade administrativa do Estado ou de Município, de suas
administrações indiretas ou fundacionois ou de entidades privados de que
participem;”
Sendo assim, convém observar a regra de competência constante do art. 2º da
Lei nº 7.347/1985:
“Art. 2.º As ações previstas nesta Lei serão propostas no foto do local onde
ocorrer o dano, cujo juízo terá competência funcional para processar e julgar a
cousa:
Conclui-se que a ação na qual se pleiteia a declaração de nulidade de atos
administrativos deve ser promovida no local em que se verificou o dano.
2. Do Mérito
2.1 Da Nulidade do Ato
Inicialmente, observa-se que a realização do Concurso de Projetos nº 01/2014 se
deu à revelia da lei, pois se pretendeu promover a concessão pública de parcela significativa do
serviço público de saúde, à revelia do disposto nos arts. 23, 11, “c)”, 24 da Lei nº 8.666/1993 e 2º, II,
da Lei nº 8.987/1995, que preveem a obrigatoriedade de licitação na modalidade concorrência.
Também houve violação ao art. 37, Il e Ill, da Constituição Federal, em razão de tais atos ilícitos
possibilitarem a contratação precária de pessoal para o exercício de atividade circunscrita à
atribuição de servidor público concursado.
Nesse sentido, cumpre atentar para o entendimento de Celso Antônio Bandeira
de Mello a respeito da questão em apreço:
“são Nulos:
a) os atos que a lei assim os declare;
b) os atos em que é racionalmente impossível a convalidação, pois, se o mesmo
conteúdo (é dizer, o mesmo ato) fosse novamente produzido, seria reproduzida a
validade anterior” - Curso de Direito Administrativo, 242 ed. São Paulo,
Malheiros, 2007, p. 463.
Orientação que encontra respaldo na obra de Hely Lopes Meirelles:
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".. A nulidade pode ser explicita ou virtual. É explicita quando a lei a comina
expressamente, indicando os vícios que lhe dão origem; é virtual quando o
invalidade decorre da infringência de princípios específicos do Direito Público,
reconhecido por interpretação das nomar concernentes ao ato. (...) A nulidade,
todavia, deve ser reconhecida e proclamada pela Administração ou pelo Poder
Judiciário (cap. X!, itens Ill e V)..” - Direito Administrativo Brasileiro, 272 ed. São
Paulo, Malheiros, 2002, p. 169.
Em suma, a realização do Concurso de Projetos nº 01/2014 e a celebração do
Termo de Parceria consistem em atos administrativos perfeitos, inválidos e eficazes:
“.. quanto concluído seu ciclo de formação e apesar de não se achar conformado
ás exigências normativas, encontra-se produzindo os efeitos que lhe seriam
inerentes” - Celso Antônio Bandeira de Mello, Curso de Direito Administrativo,
24º ed. São Paulo, Malheiros, 2007, p. 378.
A ponto da Lei nº 4.717/1965 presumir sua nulidade:
Art. 4º São também nulos os seguintes atos ou contratos, praticados ou
celebrados por quaisquer das pessoas ou entidades referidas no art. 1º.
(...)
Hi - A empreitada, a tarefa e a concessão do serviço público, quando:
a) o respectivo contrato houver sido celebrado sem prévia concorrência pública
ou administrativa, sem que essa condição seja estabelecida em lei, regulamento
ou norma geral;
Para tanto, convém proceder a uma análise pormenorizada dos pressupostos de
existência e validade dos atos administrativos em comento, assim ratificando sua nulidade e
qua,
amparando sua pronta invalidação.
2.2 — Da Incompetência Administrativa
Assim define a matéria, com muita propriedade, Hely Lopes Meirelles:
“Entende-se por competência administrativa o poder atribuído ao agente da
Administração para o desempenho específico e suas funções. A competência
resulta da lei e por ela é delimitada. Todo ato emanado de agente incompetente,
ou realizado além do limite de que dispõe a autoridade incumbida de sua prática,
é inválido, por lhe faltar um elemento básico de sua perfeição, qual seja, o poder
jurídico para manifestar a vontade da Administração.” - Direito Administrativo
Brasileiro, 27º ed. São Paulo, Malheiros, 2002, p. 147.
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A esse respeito, determinam os arts. 196 e 198 da Constituição Federal, a
estruturação do Sistema Único de Saúde numa rede regionalizada e hierarquizada, a qual se
ramifica, contudo, sem perder sua unicidade. Da jurisprudência, por seu turno, sobre o dever
constitucionalmente imposto a cada um dos entes federativos de garantir e promover a saúde,
extrai-se do egrégio Supremo Tribunal Federal:
“OQ preceito do artigo 196 da Carta da República, de eficácia imediata, revela que
“a saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas
sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos
e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços pora a sua promoção,
proteção e recuperação”. A referência, contida no preceito, o “Estado” mostra-se
abrangente, a alcançar a União Federal, os Estados propriamente ditos, o
Distrito Federal e os Municípios. Tanto é assim que, relativamente ao Sistema
Único de Saúde, diz-se do financiamento, nos termos do artigo nº 195, com
recursos do orçamento, da seguridade social, da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios, além de outras fontes. Já o caput do artigo informa,
como diretriz, a descentralização das ações e serviços públicos de saúde que
devem integrar rede regionalizada e hierarquizada, com direção única em cada
esfera de governo. (...)” - grifei - Voto do Min. Marco Aurélio, proferido no RE
271.286-8-RS.
A esse respeito, cabe mencionar o entendimento de José Afonso da Silva, que
invoca a responsabilidade das três esferas de governo, pela prestação do serviço de saúde,
traçando um paralelo com o próprio conceito que instrui o Sistema Único de Saúde:
“Q Sistema Único de Saúde - SUS, integrado por uma rede regionalizada e
hierarquizada de ações e serviços de saúde, constitui o meio pelo qual o Poder
Público cumpre seu dever na relação jurídica de saúde, que tem no pólo ativo
qualquer pessoa e a comunidade, já que o direito à promoção e à proteção da
saúde é também um direito coletivo. O Sistema Único de Saúde implica ações e
serviços de instituições e órgãos públicos federais, estaduais e municipais, da
Administração direta e indireta e das fundações mantidas pelo Poder Público,
regendo-se pelos princípios da descentralização, com direção única em cada
esfera de governo...” (grifei) “Comentário Contextual à Constituição, 62 ed. São
Paulo, Malheiros, 2009, p. 770.
Desa forma, a Lei nº 8.080/1990 escalonou a responsabilidade pela prestação do
serviço de saúde entre as três esferas de poder, destacando, quanto as atribuições dos estados:
“Art. 17. À direção estadual do Sistema Único de Saúde (SUS) compete:
! - promover a descentralização pora os Municipios dos serviços e das ações de
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saúde;
t..)
Ht - prestar apoio técnico e financeiro aos Municípios e executar supletivamente
ações e serviços de saúde
(..)
IX - identificar estabelecimentos hospitalares de referência e gerir sistemas
públicos de alta complexidade, de referêncio estadual e regional;*
Em outras palavras, é atribuição do Estado de Mato Grosso descentralizar os
serviços e ações de saúde, resguardando de tal medida os sistemas públicos de alta complexidade,
os quais incumbe gerir. Saliente-se que tais dispositivos foram repetidos na Lei Complementar
estadual nº 22/1992, em seu art. 9º, incisos |, Ill e IX.
Inclusive, o Decreto nº 7508/2011, previu a existência de comissões intergestoras
(arts. 30 a 32) de modo a pautar a celebração de Contrato Organizativo da Ação Pública de Saúde
que: “.. é a organização e a integração das ações e dos serviços de soúde, sob o responsabilidade
dos entes federativos em uma Região de Soúde, com a finalidade de garantir a integralidade da
assistência aos usuários.” - art. 34.
A considerar as justificativas apresentadas para deflagrar o Concurso de Projetos
nº 01/2014 (dispositivo de mídia acostado à fl. 55), em especial seu anexo Vil, pretendiam os
administradores da gestão pública e o contratado, promoverem medidas destinadas a garantir o
atendimento da população pelo SUS, envolvendo atribuições que suplantam a esfera de
competência administrativa municipal:
“Elaborar, implementar, prestor consultoria e serviços e implantar programas
visando a promoção da Saúde; Articula-se com órgãos e instituições públicas e
privadas; Elaborar, viabilizar projetos de ação complementar na área de saúde do
Município. Projetor, construir manter, assessorar e administrar e espaços para
fins de promoção da soúde pública, nos termos das exigências dos termo de
referência.” - dispositivo de mídia de fl. 55.
Ao se analisar O projeto apresentado pela entidade interessada no Concurso de
Projetos nº 01/2014, no caso o Instituto Tupã — o qual, vale dizer, foi habilitado e selecionado -
restou confirmada tal assertiva, uma vez que pretendia: “.. garantir o acesso da população co
pronto atendimento municipal de média e alta complexidade no Hospital Municipal, uma vez que
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não a presença da saúde do Estado de Mato Grosso de maneira efetiva no município” - fl. 319.
Ainda consta do Plano de Metas, que instrui o Termo de Parceria celebrado com
o Instituto Tupã, como justificativa: “O fato do Hospital Municipal de Juara ser Instituição
Hospitalar de referencia do Vale do Arinos.” - fl. 1035, em meio à carência de recursos para a
realização de intervenções cirúrgicas.
Inclusive, a Secretária de Administração (fls. 1181/1185) e o Prefeito Municipal
(fis. 1187/1189) mencionaram, quando de suas oitivas, a existência de um Consórcio
Intermunicipal de Saúde, que complementaria o atendimento dos médicos contratados com base
no termo de parceria:
“Que esclarece que o Consórcio Municipal de Saúde é responsável pelos serviços
complementares de saúde pela segunda quinzena de cada mês, e o primeira
quinzena pelos médicos contratados pela OSCIR* - Edson Miguel Piovesan - fl.
1189.
Aliás, um dos argumentos relacionados na justificativa apresentadas às fis.
931/941, para não acatar a Notificação Recomendatória nº 01/2015-PJ/JUARA/CÍVEL (fls.
495/499), consistiu num contraponto entre o serviço prestado pelo Consórcio Intermunicipal do
Vale do Arinos e o atendimento dos profissionais médicos fornecidos pela OSCIP, no Hospital
Municipal de Juara-MT:
“Infere-se do referido relatório que os médicos vinculados com a empresa OSCIP
prestam os serviços médicos na segunda quinzena de cada mês, sendo que a
primeira quinzena é atendida pelos médicos contratados pelo Consórcio
Intermunicipal de Saúde.
(i.e)
Vê-se pelo relatório que as cirurgias realizadas pelos médicos contratados pela
OSCIP supera em mais de 400% (quatrocentos por cento) aos dos médicos
contratados pelo Consórcio — os mesmos médicos do Consório eram, antes, os
prestadores de serviços do municifpios, contratados via clínicas médicas — de
maneira que, o modelo de parceria firmado atualmente pelo Município é
froncamente favorável à população de Juara, ou seja os números de cirurgias
apresentados pela OSCIP são bem superiores aos do modelo do Consórcio de
Saúde.” - fis. 939/940.
Ou seja, em razão da competência administrativa comum, prevista no art. 23, Il,
da Constituição Federal, apenas se admitiria a cessão de parcela significativa do serviço público de
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saúde, ainda que mediante termo de parceria, se houvesse prévia pactuação na comissão
intergestora bipartite, acompanhado do aditamento do Contrato Organizativo da Ação Pública de
Saúde, que atualmente rege o Consórcio Público Intermunicipal de Saúde do Vale do Arinos.
Ao não implementar tal medida, observa-se que o Município de Juara-MT
continua a oferecer serviços análogos ao do Consórcio Público local, a despeito de apresentar
fonte de custeio e profissionais distintos.
Desta feita, resta afigurado o seguinte requisito previsto na Lei nº 4.717/1965:
“Art. 2º São nulos os atos lesivos ao patrimônio das entidades mencionadas no
artigo anterior, nos casos de:
a) incompetência;”
2.3 - Do Objeto Ilicito
Na acepção de Celson Antônio Bandeira de Mello, o objeto consiste num
pressuposto de existência do ato administrativo, e nesse sentido:
“,. é aquilo sobre o que o ato dispõe. Não pode haver ato sem que exista algo a
que ele esteja reportado. É certo que, se o conteúdo do ato fala sobre algo, é
porque este algo constitui-se em realidade que com ele não se confunde e, de
outro lado, que o objeto não é um elemento do ato, pois não o integra. Dantes o
considerávamos absorvido no conteúdo, ao invés de erigilo em aspecto de
relevância autônoma, por entender que tal opção sistematizadora era mera
questão didática, resolúvel indiferentemente de um ou de outro."- Celso Antônio
Bandeira de Mello, Curso de Direito Administrativo, 242 ed. São Paulo,
Malheiros, 2007, p. 383.
Porém, ao se analisar o objeto do Concursos de Projetos nº 01/2014 e do Termo
de Parceria, afigura-se que a seleção da OSCIP se prestava a assumir parte considerável do serviço
público de saúde e não somente complementá-lo, a despeito de apresentar justificativa em
sentido contrário:
“O presente edital tem por objeto a seleção de entidade de direito privado sem
fins lucrativos, qualificadas como Organização de Sociedade Civil de Interesse
Público - OSCIP, para a formação de vínculo de cooperação, por meio de Termo
de Parceria, visando o fomento e a realização de atividades, eventos,
consultoria, cooperação técnica, serviços e assessoria de interesse público e no
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desenvolvimento de programas de governo, através do desenvolvimento,
acompanhamento e execução de programas de governo, nos limites legais, com
ações que possibilitem a melhoria da qualidade dos serviços oferecidos à
população, em conformidade com os preceitos dos Leis: nº 8.666/93, em seus
artigos 3º, 6º, 9º, 11, 12, e nº. 9.790/99, Decreto n.º 3.100/99 e nº 13.019/14
bem como as condições estabelecidas no Edital e seus anexos, que deverá ser
retirado na Sede da Prefeitura Municipal.” - Item 2.1 do Concurso de Projetos nº
001/2014 (dispositivo de mídia de fl. 55).
"O presente Termo de Parceria tem por objeto a formação de vínculo de
cooperação, visando o fomento e a realização de atividades de interesse público
no desenvolvimento de programas de governo nos áreas de Gestão Estratégica
através dos finalidades determinados no art. 3º da Lei 9.790/99, através do
desenvolvimento, com ações que possibilitem a melhoria do qualidade dos
serviços oferecidos à população, em conformidade com os Programas de
Trabalho e metas estabelecidas em anexo.” - Cláusula Primeira do Termo de
Parceria (fl. 1028).
Para tanto, houve o emprego de expressões lacônicas, quando senão
generalizantes, na estimativa do valor a ser desembolsado no primeiro ano de operação da
parceria, conforme se figura no Anexo VII do edital do Concurso de Projetos nº 01/2014:
“Elaborar, implementar, prestar consultoria e serviços e implantar programas
visando a promoção da Saúde; Articula-se com órgãos e instituições públicas e
privadas; Elaborar, viabilizar projetos de ação complementar na áreo de saúde do
Municipio. Projetor, construir manter, assessorar e administror e espaços para
fins de promoção do saúde pública, nos termos das exigências dos termo de
referência” - dispositivo de mídia de fl. 55.
Inclusive, no plano de metas, relacionado ao Termo de Parceria, não há previsão
dos valores a serem observados pelo custeio das atividades desempenhadas pela OSCIP (fis.
1035/1037),
Por outro lado, observa-se que tanto no edital do concurso de projetos, como no
Termo de Parceria, há parca menção a prestações relacionadas ao serviço público de saúde,
delegando-se tal medida a anexos ou atos administrativos acessórios.
Tal ausência de clareza e cuidado técnico, na elaboração do Concurso de Projetos
1 Nesse ponto, no item 4.3.6 € no anexo VII, houve menção a um termo de referência que não resta compreendido no
corpo do edital, ou mesmo nos demais anexos. Saliente-se que o Item 2.1, 30 definir o objeto do Concurso de Projetos,
não faz menção alguma a tal termo de referência.
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nº 01/2014 e no Termo de Parceria celebrado como Instituto Tupã, na verdade se prestava à
dissimular o objeto ilícito de tais atos administrativos.
Não se pretendia complementar o serviço público de saúde, mas sim terceirizar o
exercício de atividade fim da Administração Pública municipal, em flagrante violação ao disposto
no art. 38, IV, da Lei nº 9.790/1993, haja vista a precariedade do quadro de médicos concursados
do Município de Juara-MT, que contava apenas com quatro profissionais.
Competiu à OSCIP selecionada, no caso o Instituto Tupã, a intermediar a
contratação de pessoal para administração pública, em violação à legislação trabalhista e ao
regime jurídico administrativo instituído pela Constituição Federal, notadamente seu art. 37. Para
tanto, convém atentar para a dinâmica da prestação de serviços durante o mês de janeiro de 2015
(fis. 545/553, 565/660, 670/671, 675, 803), na qual se evidencia contratação de médicos como
pessoas jurídicas, ou mesmo, a subcontratação de clínicas médicas, que então forneciam seus
profissionais, em dissonância com a súmula 331, | e Ill, do TST.
Sendo assim, como restou devidamente configurada a ilicitude do objeto do
Concurso de Projetos nº 01/2014 e do Termo de Parceria a que deu causa, foi atendido o preceito
constante do art. 2º, parágrafo único, da Lei nº 4.717/1965:
“c) a ilegalidade do objeto ocorre quando o resultado do ato importa em violação
da lei, regulamento ou outro ato normativo”.
2.4 Do Móvel do Agente Amparado em Fato Inexistente
Atendo-se ao fato de que a celebração de Termo de Parceria com Organização da
Sociedade Civil de Interesse Público é discricionária, convém analisar os atos administrativos que
deram causa ao vínculo mantido com o Instituto Tupã, sob o influxo da conveniência e
oportunidade do agente competente para praticá-lo, ou seja, sob o prisma da chefia do Poder
Executivo municipal.
De fato, a doutrina administrativista tradicional sustenta a impossibilidade de
impugnar o ato discricionário com fundamento no móvel do agente, entendido como:
“A vontade - e, portanto, o móvel do agente — só é relevante nos atos
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administrativos praticados no exercício de competência discricionário; isto é,
naqueles atos cuja prática exige do administrador, por força da maneiro como a
lei regulou ta! matéria, que sopese as circunstâncias concretas do caso, de tal
modo que seja inevitável uma apreciação subjetiva sua quanto à melhor maneira
de proceder para dar correto atendimento à finalidade legal” - Celso Antônio
Bandeira de Mello, Curso de Direito Administrativo, 24? ed. São Paulo,
Malheiros, 2007, pp. 387/388.
Nesse ponto, cumpre destacar que tal orientação tem sido superada, uma vez
que o controle substancial da discricionariedade administrativa, em sede judicial, é plenamente
suportado pelo sistema processual vigente no país:
“A lei, então, vaza sempre, nas palavras de que se vale, o intento inequívoco de
demarcar situações propiciotórios de certos comportamentos e identificar
objetivos a serem implementados. É esta, aliás, sua razão de existir. Salvo
disparatando, não há fugir, pois, à conclusão de que ao Judiciário assiste não só o
direito mas o indeclinável dever de se debruçar sobre o ato administrativo,
praticado sob título de exercício discricionário, a fim de verificar se se manteve ou
não fiel ao desiderato da lei; se guardou afinamento com a significação possível
dos conceitos expressados à guisa de pressuposto ou de finalidade da norma ou
se lhes atribuiu inteligência abusiva.
(...)
Nado há de surpreendente, então, em que o controle judicial dos atos
administrativos, ainda que praticados em nome de alguma discrição, se estenda
necessória e superavelmente à investigação dos motivos, da finalidade e da
causa do ato. Nenhum empeço existe a tal proceder, pois é meio — e, de resto,
fundamenta! — pelo qual se pode garantir o atendimento da lei, a afirmação do
direito.” - Celson Antônio Bandeira de Melo, Curso de Direito Administrativo, 242
ed, São Paulo, Malheiros, 2007, p. 948 e 951.
Ou seja, na condução da gestão pública, não existe ato propriamente
discricionário, mas discricionariedade quando do contexto em que se insere a prática de certos
atos. Quando estes se distanciam da conveniência e oportunidade, são irrazoáveis e
desproporcionais, em verdade, ao revés de discricionários, arbitrários; passíveis de controle,
portanto, pelo Poder Judiciário.
Inclusive, tal orientação doutrinária tem contado com o respaldo da
Jurisprudência do C. Superior Tribunal de Justiça:
“PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. ERRO
— Rua Anta Garibaldi, 140W, Jardim Boa Vista, Juara - MF - CEP: 78575-000 - Telefone: 66 3sseum 25
:Jfapolo.mtjus.briweb/ValidadorDocumento
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MATERIAL. CARACTERIZAÇÃO. ATO ADMINISTRATIVO. AUTORIZAÇÃO. RÁDIO
COMUNITÁRIA. DISCRICIONARIEDADE TÉCNICA CONTROLADA. FIXAÇÃO DE
PRAZO PARA TÉRMINO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO, COM AVALIAÇÃO
DO PEDIDO FORMULADO PELO ADMINISTRADO.
1. Nos acloratórios, sustenta a parte embargante ter havido erro moterial, uma
vez que a controvérsia subsumida o exame diz respeito a autorização de
funcionamento de rádios comunitárias, enquanto o teor do julgado fvoto e
ementa) trata de precatório e discussão de juros. Além disso, traz argumentos
para reversão do mérito.
2. Na linha dos precedentes desta Corte Superior, embora deva ser caso de
respeitar o discricionariedade técnica nas presentes hipótese, é fato que a análise
dos requisitos para a outorga da autorização de funcionamento não pode
perdurar por tempo indeterminado, situação que configuraria verdadeira
deferência ao abuso de direito. Precedente: EREsp 1.100.057/Rs, Rel. Min. Eliana
Calmon, Primeira Seção, DJe 10.11.2009.
3. É de se fixar, portanto, a fixação do prazo de 30 (trinta) dias para a completa
análise do pedido de outorga formulado administrativamente.
4. Com base no precedente já citado, impossível falar que o Judiciário não pode
se imiscuir no âmbito da discricionariedade, considerando que, em caso, existe
abuso de poder administrativo.
5. Embargos de declaração acolhidos, com efeitos modificativos, para dar parcial
provimento co especial, fixando o prazo de 30 (trinta) dias para a conclusão do
procedimento administrativo com análise do pedido formulado." - Processo EDcl
no AgRg no Ag 1161445 / RS - EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO AGRAVO
REGIMENTAL NO AGRAVO DE INSTRUMENTO 2009/0038221-2 —- Relator(a)
Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES (1141) - Órgão Julgador T2 - SEGUNDA
TURMA - Data do Julgamento 03/08/2010 - Data da Publicação/Fonte DJe
24/08/2010.
Sendo assim, a razão formalmente apresentada pela Prefeitura de Juara para
deflagrar o Concurso de Projetos nº 01/2014, resultando na celebração do Termo de Parceria com
O Instituto Tupã - em atendimento à solicitação e termo de referência formulados pela Secretária
Municipal de Saúde (dispositivo de mídia de fl. 55) — foi a suposta necessidade de complementar a
prestação do serviço de saúde a nível municipal, com a participação da comunidade, com vista a
sua humanização:
“O Governo Federal transferiu a gestão da saúde para o administrador
municipal, sendo-lhe imposto a realização de diversas ações necessárias ao
funcionamento dos Unidades de Soúde, aumentando a cargo municipal de
serviços, o que fez com que muitos municípios, entre eles o município de Juara,
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viessem a necessitar de projetos parceiros.
Os artigos 196, 197 e 198 do CF prevê a possibilidade da execução das ações
voltadas para a saúde tanto diretamente pelo gestor público, como através de
terceiros, sendo que, uma dos diretrizes básicas previstos para a saúde é,
justamente, o participação da comunidade.
Portanto, a Constituição Federal e o Lei nº 8.080/90 permitem expressamente à
realização da assistência à saúde pela iniciativa privada (art. 299 da CF).
(...)
A Política Nacional de Humanização contribui nesse processo, ao propor a
inclusão dos diferentes atores na consolidação dessa política pública,
fomentando movimentos que contribuam para o renovação e consolidação do
SUS.
A gestão Municipal de Saúde de Juara, visando o desenvolvimento e o
aprimoramento dos Programas de Saúde, em consonância com os princípios e
diretrizes da política Nacional de Humanização da Atenção e da Gestão do SUS,
que por sua vez, busca a efetivação dos principios do SUS, reconhece a
necessidade de produzir mudanças nas formas tradicionais de gerir e prestar
assistência à saúde. A Política Nocional de Humanização contribui nesse
processo, ao propor a inclusão dos diferentes atores na consolidação dessa
política pública, fomentando movimentos que contribuam para a renovação e
consolidação do SUS.
Este envolvimento será concretizado através do estabelecimento de parcerias
junto os OSCIPs, que vem atuando como corresponsáveis deste processo,
seguindo os princípios e diretrizes estabelecidas pelos gestores municipois por
recomendação do próprio Ministério da Saúde, no Pacto Tripartite.
Nos termos da Lei nº. 9.790/99, o relacionamento entre o Poder Público e a
OSCIB, foi concebido para se operar mediante o denominado Termo de Parceria.
É este instrumento que norteará e garantirá, na relação de parceria, a
transparência na execução das atividades propostas. O Termo de Porceria
estabelece os objetivos, metas, prazos, resultados esperados e custo do projeto
a ser realizado, de forma a assegurar o acompanhamento e fiscalização de
todas as otividades e serviços, realizados pela OSCIP parceira..”.
Como já ressaltado no tópico anterior, numa leitura atenta do edital do Concurso
de Projetos nº 01/2014 e do respectivo Termo de Parceria, em vez de complementar o serviço
público de saúde, promoveu-se a concessão de parte considerável de sua execução a uma OSCIP.
Ou seja, com o esgotamento do regime de contratação direta de médicos, em
razão de sua flagrante improbidade, o Município de Juara lançou mão de um novo expediente
administrativo para garantir a contratação precária de pessoal, agora contando com um
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intermediador de mão de obra (OSCIP).
Dessa forma, a chefia do Poder Executivo municipal se eximia de implementar
medidas mais custosas, impopulares, e complexas, como a racionalização da execução
orçamentária do Município de Juara-MT, e o exercício da competência e da subsequente
capacidade tributária ativa em sua plenitude, como se observa nas medidas sugestionadas pelo
Parquet no Termo de Ajustamento de Conduta 22/2014 — 13 PJ/Cível de Juara-MT (fls. 1195/1200).
Inclusive, procurou-se afastar a realização de concorrência pública, ou de outra
modalidade licitatória, mediante uma incompleta estimativa de preços, utilizando-se como
Justificativa o único orçamento apresentado (fls. 457/461 — R$1.233.500,00 mensal). Tal baliza de
preços foi mencionada na defesa do Concurso de Projetos nº 01/2014, durante a audiência
extraordinária do dia 19/12/2014 (dispositivo de mídia de fl. 510 e ata acostada às fls. 96/99).
Ocorre que o único orçamento obtido pelo Município de Juara-MT, não retratava
o custo de mercado dos serviços que pretendia adquirir, pois sequer observava o valor praticado
nas contratações precárias de médicos então empreendidas (fls.928/929 — R$289.917,42
mensais).
Ademais, não houve participação da comunidade, uma vez que o principal órgão
de controle social, o Conselho Municipal de Saúde, foi alijado do processo de seleção da
Organização da Sociedade Civil de Interesse Público — OSCIP.
A título de ilustração, convém atentar para que o que se acredita ser a primeira
comunicação ao referido colegiado, a respeito do Concurso de Projetos nº 01/2014. No Ofício nº
650/2014/SMS/JMS (fl. 1012), de 10/12/2014, expedido pela Secretaria Municipal de Saúde,
Fátima Melim Mendes, consta a expressão: “.. apresentar informação de contratação de serviços
complementares em saúde para o Município de Juara...”..
Nesse sentido, não foi concedido o prazo de 30 (trinta) dias ao Conselho
Municipal de Saúde, para que se manifestasse a respeito da pertinência da celebração do Termo
de Parceria, a despeito do que preceitua o art. 10, 81º, da Lei nº 9.790/1999 e art. 10, 85 1º a 4º
do Decreto nº 3.100/1999. Sequer havia sido habilitado o Instituto Tupã, quando foi realizada a
reunião extraordinária do dia 19/12/2014, na sede do Conselho Municipal de Saúde (dispositivo
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de mídia de fl. 510 e ata acostada às fls. 96/99).
Sendo assim, o móvel do gestor da Prefeitura de Juara, quando da prática dos
atos administrativos em comento, contrasta com a realidade institucional do serviço de saúde
municipal e com as atribuições do Conselho Municipal de Saúde.
Inclusive, tal pretensão ilícita novamente se revela com a sanção da Lei municipal
nº 2.506/2015, que concede reajuste a todo funcionalismo municipal, antecipando-se ao repasse
do FETHAB (fls. 1378/1379).
Eis que se afigura a seguinte situação de nulidade discriminada na Lei nº
4.717/1965, ressalvadas as imprecisões de ordem terminológica:
“Art. 2º...
Parágrafo único. Para a conceituação dos casos de nulidade observar-se-ão as
seguintes normas:
d) a Inexistência dos motivos se verifica quando a matéria de fato ou de direito,
em que se fundamento o ato, é materialmente inexistente...”
2.5 — Da Causa inadequada
Ainda que se sustente a legitimidade do móvel do gestor da Prefeitura de Juara,
quando da celebração do Termo de Parceria com o Instituto Tupã, há que se atentar para a
desconformidade de tal ato com os objetivos apregoados.
A esse respeito, convém observar que o requerido pretendeu conceder grande
parte da prestação do serviço de saúde, em unidades municipais de atendimento à população, a
uma entidade privada; em que pese tenha apregoado tal medida como uma mera
complementação do serviço de saúde municipal. O custo estimado para a execução anual do
Termo de Parceria, atingiu o montante de R$3.812.911,18.
Assim, competirá aos médicos contratados pelo Instituto Tupã prestar
atendimento à população, compreendendo diversas especialidades, bem como a atenção básica,
Em outras palavras, um serviço público essencial foi concedido a uma entidade privada.
Como já ressaltado ao início desse tópico, tal medida, de questionável
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legalidade, apenas poderia ser promovida mediante concorrência pública, conforme preceitua o
art. 23, ||, “c)”, e 28, Il, da Lei nº 8.987/1995, uma vez que não se admite a dispensa de processo
licitatório para a contratação de Organização da Sociedade Civil de Interesse Público;
notadamente, quando há uma flagrante desrespeito ao art. 3º, IV, da Lei nº 9790/1999, que
determina uma atuação complementar ao serviço público de saúde.
Nesse sentido, o art. 24, XXIV, da Lei nº 8.666/1993 deve ser interpretado
restritivamente, pois resulta na dispensa de procedimento administrativo destinado a garantir a:
“ observância do principio constitucional da isonomia, a seleção da proposta mais vantajosa para
a administração...” - art. 3º da Lei nº 8.666/1993.
Por outro lado, observa-se que o regime de contratação de pessoal, que então
deverá ser observado pelo Instituto Tupã, desconsidera o fato de que os profissionais da área
médica, apresentam uma relação subordinada, pessoal, não eventual e onerosa, o que configura
relação empregatícia, sujeita ao regramento do Decreto-Lei nº 5.452/1943. A esse respeito,
convém atentar para a dinâmica da prestação de serviços durante o mês de janeiro de 2015 (fis.
545/553, 601/660, 670/671, 675, 803), na qual se evidencia contratação de médicos como
pessoas jurídicas, ou mesmo, a subcontratação de clínicas médicas, que então forneciam seus
profissionais, em dissonância com a súmula 331, 1 e Ill, do TST.
Afora tal flagrante violação à legislação trabalhista, há o desrespeito ao comando
inserido no art. 37, ll e Ill, da Constituição Federal, que impõe como regra para a contratação de
pessoal na Administração Pública, a realização de concurso público.
Eis que restou patente a ausência de causa a amparar a deflagração do Concurso
de Projetos nº 01/2014 e a subsequente celebração de Termo de Parceria, quando se tem em
mente que o Município de Juara poderia ter lançado mão de expedientes que se ajustam ao
regime jurídico-administrativo, aliados à racionalização da execução orçamentária e em
consonância com o exercício da capacidade tributária ativa, em sua plenitude.
“Então, a falta de 'causa!, na acepção adotada, invalida o ato administrativo, isto
é, se o agente se baseias em motivos que não mantém congruência, pertinência,
com o ato que praticou, este estará viciado. A ausência de adequação lógica
entre o pressuposto em que o agente se fundou e o ato que praticou compromete
irremissivelmente sua conduta. É que, na lapidar expressão de Caio Tácito: 'A
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regra de competência não é um cheque em branco" - Celso Antônio Bandeira de
Melo, Curso de Direito Administrativo, 242 ed. São Paulo, Malheiros, 2007, p.396.
Novamente se vislumbra causa de nulidade prevista na Lei nº 4.717/1965,
ressalvadas as disparidades entre os conceitos empregados:
“Art. 2º...
Parágrafo único. Para a conceituação dos casos de nulidade observar-se-ão as
seguintes normas:
d) a inexistência dos motivos se verifica quando a matéria de fato ou de direito,
em que se fundamento o ato, é (...) juridicamente inadequado ao resultado
obtido.”.
2.6- Do Desvio de Finalidade
Observa-se na celebração do Termo de Parceria com o Instituto Tupã, após
habilitação e seleção promovida no Concurso de Projetos nº 01/2014, um gravoso desvio de
finalidade.
Como já ressaltado alhures, o Município de Juara-MT dissimulou seu real intento,
ao optar por pactuação com Organização da Sociedade Civil de Interesse Público, uma vez que
pretendia conceder parte considerável do serviço público de saúde, à revelia da legislação,
mediante atendimento por médicos contratados precariamente, como firma individuais, ou por
subcontratação de outras pessoas jurídicas.
Em todo caso, sustentava-se que tal medida permitia contornar o limite
prudencial, que vedava a contratação de novos servidores, por meio do Concurso Público nº
01/2014. Ou seja, o Município de Juara-MT apresentava insuficiência de recursos para gerir o
serviço público de saúde em sua plenitude; em que pese a ausência de planejamento nessa área,
uma vez que não se implementou qualquer medida para rever a pactuação com outras unidades
federativas, quanto ao Consórcio Público Intermunicipal do Vale do Arinos.
Assim, a parceria com uma Organização da Sociedade Civil de Interesse Público
deveria se ajustar ao horizonte de contingenciamento orçamentário, com a continuidade do
atendimento à população.
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Ocorre que o teor lacunoso do edital do Concurso de Projeto nº 01/2014, bem
como do Termo de Parceria, como se observa em sua cláusula quarta”, aliado uma estimativa de
preços majorada (R$449.936,25) - que não guardava paralelo com o valor então praticado na
contratação de clínicas médicas? - resultou numa situação de grave descontrole financeiro;
notadamente por descumprir o art. 10, 528, IV, da Lei nº 9.790/1999 e arts. 55, III, 57, II, da Lei nº
8.666/1993, que impõe uma programação financeira que deve compulsoriamente orientar
qualquer vinculo da Administração Pública.
Logo no primeiro mês de vigência do Termo de Parceria, a Prefeitura repassou ao
Instituto Tupã R$420.628,68 (fls. 512/513), de acordo com os serviços que declarou ter prestado,
o que suplanta a estimativa do cronograma financeiro da parceria? (fls. 349/350).
Ou seja, num horizonte de dificuldade financeira, a Prefeitura de Juara-MT
majorou consideravelmente sua despesa com o serviço público de saúde.
Porém a melhoria que se esperava na prestação do serviço de saúde não foi
imediata, como se observa na dificuldade do Instituto Tupã em contratar um médico pediatra e
garantir o atendimento por médico anestesiologista.
Cabe ainda ressaltar que a celebração do Termo de Parceria se deu à margem da
articulação interfederativa, que orienta o Consórcio Público do Vale do Arinos, justamente pela
ausência de planejamento de tal medida administrativa.
Consequentemente, a violação de inúmeros dispositivos que impõem as
margens legais para a celebração de Termo de Parceria com Organização da Sociedade Civil de
Interesse Público, sobretudo atendo-se a sua finalidade precípua, que é de complementar o
serviço público de saúde, incorreu-se na hipótese de nulidade prevista na Lei nº 4.717/1965:
“Art. 28...
2 “Para o cumprimento das metos estabelecidas nos Programas de Trabalhos decorrentes deste TERMO DE PARCERIA,
o PARCEIRO PÚBLICO, repassaró, à OSCIP, os valores necessários a realização destes, de acordo com o cronograma de
desembolso a ser estabelecido nos Programas de Trabalho, firmado entre os portes, assim composto: (a ser ajustado
de acordo com a proposta da oscip):” - fl. 444.
2 Até então, se praticava o valor mensal de 289.917,42 que, por sua vez, não era condizente com os preceitos que
orientavam o custeio do SUS. Sua lesividade, como ressaltado alhures, foi reconhecida por auditores do Tribunal de
Contas do Estado de Mato Grosso
3 O valor anual a ser observado, compreendia o total de R3.812.911,18. Portanto, a cada mês, deveria ser destinado o
valor de R$317.742,59.
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Parágrafo único. Para a conceituação dos casos de nulidade observar-se-ão as
seguintes normas:
e) o desvio de finalidade se verifica quando o agente pratica o ato visando a fim
diverso daquele previsto, explicita ou implicitamente, na regra de competência.”
3. Da Antecipação da Tutela Jurisdicional
Atendo-se a documentação encartada nos presentes autos, evidencia-se que os
atos administrativos impugnados não foram revistos pela Prefeitura de Juara-MT, uma vez que não
acatou a Notificação Recomendatória nº 01/2015-PJ/JUARA/CÍVEL (fls. 495/499).
Inicialmente, convém destacar que os autos do Procedimento Preparatório, que
instruem a presente demanda, prestam-se a atestar a verossimilhança das alegações, nos termos
do art. 300, caput, do CPC.
Contudo, o Termo de Parceria celebrado com o Instituto Tupã, após seleção pelo
Concurso de Projetos nº 01/2014, continua a produzir seus efeitos, sendo que inclusive foi
prorrogado, a despeito de sua manifesta nulidade.
Como já ressaltado alhures, quando da prática de tais atos, não foram
respeitadas as normas que regulamentam a competência administrativa comum, prevista no art.
23, |, da Constituição Federal. Apenas se admitiria a cessão de parcela significativa do serviço
público de saúde, ainda que mediante termo de parceria, acaso houvesse prévia pactuação na
comissão intergestora bipartite, acompanhado do aditamento do Contrato Organizativo da Ação
Pública de Saúde, que atualmente rege o Consórcio Público Intermunicipal de Saúde do Vale do
Arinos.
Ou seja, tanto o concurso de Projetos nº 01/2014 como o Termo de Parceria
apresentam objeto ilícito, pois se prestam a dissimular o fato de que a seleção de uma
Organização da Sociedade Civil de Interesse Público se prestava a assumir parte considerável do
serviço público de saúde e não somente complementá-lo.
O motivo apresentado para a pactuação de parceria no serviço público de saúde,
foi uma incompleta estimativa de preços, utilizando-se como justificativa o único orçamento
apresentado (fls. 457/461 — R$1.233.500,00 mensal), e a participação da sociedade, a despeito do
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Conselho Municipal de Saúde ser alijado de tal processo.
Cabe ainda mencionar a desconformidade do Termo de Parceria com os objetivos
apregoados pelo Município de Juara-MT, uma vez que a concessão de parcela significativa do
atendimento no SUS, de questionável Constitucionalidade, deveria ocorrer mediante concorrência
pública, conforme preceitua o art. 23, II, “c)”, e 28, |l, da Lei nº 8.987/1995.
Tal inadequação, resultante do desrespeito às margens da discricionariedade
administrativa estabelecido pelo art. 3º, IV, da Lei nº 9790/1999, acarreta violação à legislação
trabalhista e ao comando inserido no art. 37, Il e ll, da Constituição Federal.
Houve ainda um gravoso desvio de finalidade, uma vez que a parceria com o
Instituto Tupã não se ajustou ao horizonte de contingenciamento orçamentário do Município de
Juara-MT.
Em razão de diversas lacunas no edital do Concurso de Projeto nº 01/2014, bem
como no Termo de Parceria, como se observa em sua cláusula quarta, aliado à estimativa de
preços praticada (R$449.936,25) - que não guardava paralelo com o valor observado na
contratação de clínicas médicas? - revela-se uma situação de grave descontrole financeiro.
Não se respeitou o art. 10, 82º, IV, da Lei nº 9.790/1999 e arts. 55, Ill, 57, ll, da Lei
nº 8.666/1993, que impõe uma programação financeira, que deve compulsoriamente orientar
qualquer vinculo da Administração Pública.
Logo no primeiro mês de vigência do Termo de Parceria, se averiguou a
disparidade de R$102.886,09, a considerar o valor repassado ao Instituto Tupã e o cronograma
financeiro da parceria? (fls. 349/350), apenas no mês de janeiro. O mesmo se diga quanto aos 20%
incidente quanto ao valor restante repassado (R$317.742,59), que não observa o regramento legal
referente à matéria.
1 “Para o cumprimento dos metas estabelecidos nos Programas de Trabalhos decorrentes deste TERMO DE PARCERIA,
o PARCEIRO PÚBLICO, repassorá, à OSCIP, os valores necessários o realização destes, de acordo com o cronograma de
desemboiso a ser estabelecido nos Programas de Trabalho, firmado entre os partes, assim composto: (a ser ojustado
de acordo com a proposta da oscip)” - fl. 444.
2 Até então, se praticava o valor mensal de 289.917,42 que, por sua vez, não era condizente com os preceitos que
orientavam o custeio do SUS. Sua lesividade, como ressaitado alhures, foi reconhecida por auditores do Tribunal de
Contas do Estado de Mato Grosso
3 O valor anual a ser observado corresponde a R$3.812.911,18. Portanto, a cada mês, deveria ser destinado o valor de
R$317.742,59.
“va Anita Garibaldi, 140, jardlm Boa Vista, Juara - MT - CEP: 78575-000 -Teafone: 66 3556-1794 a.
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Em suma, em razão da flagrante nulidade dos atos administrativos impugnados,
afigura-se o locupletamento ilícito do Instituto Tupã, enquanto dirigido por Zilton Mariano de
Almeida, na medida em que afronta a higidez financeira do Município de Juara-MT e sua
programação orçamentária para o exercício de 2015.
Porém, a parceria com o referido instituto continua a ser executada em
inobservância a sua programação financeira, conforme mencionado pela Controladora interna do
Município de Juara-MT (fls. 1333/1334), afigurando-se a consolidação da situação descrita no art.
300, caput, do CPC. Nesse ponto, o requerido Instituto Tupã não atendeu a requisição formulada
no Ofício MP/MT/Pk-Civel/Juara nº 265/2015 (fls.1279/1280), de 13/04/2015, conforme
certificado à fl. 1372.
Ademais, em que pese gravosa situação financeira do Município de Juara-MT,
recentemente foi sancionada a Lei municipal nº 2.506/2015 (fis. 1347/1371) por Edson Miguel
Piovesan, que concede reajuste a todo funcionalismo municipal, antecipando-se ao repasse do
FETHAB (fis. 1378/1379).
Assim, apenas com a antecipação dos efeitos da tutela jurisdicional, de modo a
suspender o Termo de Parceria celebrado entre o Município de Juara-MT e o Instituto Tupã,
prorrogado até o dia 29/08/2016, conforme Extrato do Terceiro Termo Aditivo nº 17/2016, ao
Concurso de Projetos nº 01/2014, será suplantada a lesão ao patrimônio público e resguardada a
ordem jurídica em Juara-MT.
Ressalta-se que a responsabilização pelo enriquecimento ilícito, pelo prejuízo
causado ao patrimônio público e a violação de princípios administrativos está sendo apurada na
Ação Civil Pública nº 1199-98.2015.811.0018 (69807) que tramita perante o juízo da 2º Vara de
Juara/MT.
WI - DOS PEDIDOS
Ante todo o exposto, tendo em vista a concessão pública de parcela significativa
do serviço público de saúde, à revelia do disposto nos arts. 23, II, “c)º, 24 da Lei nº 8.666/1993 e
2º, 1, da Lei nº 8.987/1995, que preveem a obrigatoriedade de licitação na modalidade
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concorrência, requer o Ministério Público:
1) seja concedido o benefício da prioridade na tramitação da presente ação civil
pública, nos termos preconizados pelo Provimento nº 50/2008-CGJ/MT;
2) que a documentação compreendida no Procedimento Preparatório SIMP nº
000089-038/2015, integre os autos virtuais, ao passo que os dispositivos de mídia que figuram
originalmente às fls. 55, 119, 450, 463, 510 e 929, serão encaminhados em expediente instruído
com a cópia do comprovante de distribuição;
3) a titulo de antecipação dos efeitos da tutela jurisdicional de mérito, a
suspensão do Termo de Parceria celebrado entre o Município de Juara-MT e o Instituto Tupã, nos
termos do art. 300 c.c. art. 536, 812, do CPC, que deverá ser prontamente observada pelo
Município de Juara, sob pena de multa diária no valor de R$5.000,00 (cinco mil reais);
4) uma vez recebida a inicial, e apreciado o pedido de antecipação dos efeitos da
tutela jurisdicional de mérito, seja determinada a citação dos requeridos para que, querendo,
contestem a presente ação, sob pena de confissão e revelia, com todos os seus consectários;
5) a produção de todos os meios de prova admitidos em Direito.
7) Ao final: a confirmação da antecipação de tutela pleiteada, ampliando para
declarar a nulidade do Concurso de Projetos nº 01/2014 e do Termo de Parceria celebrado entre o
Município de Juara-MT e o Instituto Tupã, com a devolução de todo valor pago ilegamente;
Atribui-se à causa, o valor de R$ 1.000,00, de modo a observar o disposto no art.
291, do CPC.
Juara-MT, 05 de maio de 2016 ;
oXA DN
Promotor de Justiça
[ “ Rua Anita Garibaldi, 140W, Jardim Bos Vita, Juara -MT - CEP: 78575-000 -Telefone: 6635561794 36 |
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Data: 20/07/2016
! Hora: 14:08
DADOS DO PROCESSO
Comarca: COMARCA DE JUARA Vara: SEGUNDA VARA
Nº Protocolo: 78658 Numero Único: 1421-32.2016.811.0018
Tipo de Feito: Livro: Reg. Geral de Feitos Cíveis
Gratuidade: Sim - Assistência Judiciária Valor da Causa: R$ 1.000,00
Data de Protocolo: 06/05/2016 Tempo de 75 dias
tramitação:
Tipo de Ação: Ação Civil Pública->Procedimentos Regidos por Outros Códigos, Leis Esparsas e Regimentos->Procedimentos
Especiais->Procedimento de Conhecimento->Processo de Conhecimento-> PROCESSO CÍVEL E DO
TRABALHO .
Assunto :
Saúde
DIREITO PROCESSUAL CIVIL E DO TRABALHO
Requerente Ministério Público do Estado do Mato Grosso
Requerido(a) Instituto Tupã
Aeequerido(a) Município de Juara-MT.
| Data Andamento [Tipo do Andamento
13/07/2016 Decisão->Concessão->Anteclpação de tutela
Código nº 78658
DECISÃO INTERLOCUTÓRIA
Trata-se de ação civil pública interposta pelo Ministério Público em que pleiteia, a título de antecipação dos efeitos da
tutela jurisdicional de mérito, a suspensão do Termo de Parceria celebrado entre o Município de Juara-MT e o Instituto
Tupã. No mérito, pretende confirmação da antecipação de tutela, declarando a nulidade do Concurso de Projetos nº
o1izoia S do Termo de Parceria firmado entre o Município de Juara-MT e o Instituto Tupã, com a devolução de todo valor
pago ilegalmente.
De proêmio, considerando a omissão do Município quanto à determinação constante à f. 1577, no tocante à exibição de
todas as leis municipais que autorizaram a contratação de OCIPS para a prestação dos serviços de saúde, bem como a
ata do conselho municipal de saúde que autorizou a adoção do modelo de gestão da saúde, entendo que tal omissão
configura a confissão da inexistência de leis municipais autorizadoras, bem como de consulta prévia do Conselho
Municipal de Saúde.
Após exauriente exame dos autos, entendo que é o caso de deferimento da liminar vindicada, em sede de tutela
provisória da evidência, pois as alegações e os documentos apresentados nos autos dão a convicção suficiente robusta
dos fatos constitutivos do direito invocado pelo Ministério Público.
A tutela da evidência prescinde da ocorrência de periculum in mora, mesmo sendo modalidade de tutela provisória,
podendo ser deferida in initio litis havendo alguma das hipóteses do art. 311 do NCPC. A respeito do tema, transcreve-se
Pesgidativo liceu do mestre TEODORO JUNIOR, in verbis:
“A tutela da evidência não se funda no fato da situação geradora do perigo de dano, mas no fato de a pretensão de tutela
imediata se apoiar em comprovação suficiente do direito material da parte. Justifica-se pela possibilidade de aferir a
liquidez e certeza do direito material, ainda que sem o caráter de definitividade, já que o debate e a instrução processual
ainda não se completaram. No estágio inicial do processo, porém, já se acham reunidos elementos de convicção
suficientes para o juízo de mérito em favor de uma das partes” (Curso de direito processual civil — vol. |. 57. Ed. — Rio de
Janeiro: Forense, 2016. p. 689).
Dessume-se, à luz das provas condensadas aos autos, que a terceirização da saúde pública implementada no Município
de Juara se deu em total desconformidade com o ordenamento jurídico, não havendo lei municipal autorizando a adoção
da contratação do ente privado; inexistência de autorização na lei orçamentária; ausência de consulta prévia ao Conselho
Municipal da Saúde, alijando a participação popular apregoada pela Constituição da República.
1)DA ILEGALIDADE DA ADOÇÃO DO MODELO DE GESTÃO DA SAÚDE PÚBLICA NO MUNICÍPIO DE JUARA
Após detida análise dos autos verifico que há fortes evidências da total ilegalidade da terceirização da prestação do
serviço de saúde pública no Município de Juara, constatação essa decorrente de vários indicativos.
Primeiramente, a contratação do Instituto Tupã prescindiu de lei autorizadora da adoção do modeto de política pública de
saúde, cf. ofício de f. 216 da Presidência da Câmara Municipal), bem como não foi precedida de autorização do Conselho
Municipal de Saúde.
Ora, não poderia ter o Prefeito Municipal, sem autorização legislativa, ter transformado completamente a política
municipal de assistência à saúde, dispensando a realização de concursos públicos para a contratação de Oscip para a
prestação direta do serviço público.
Demais disso, nem mesmo autorização na lei orçamentária havia para a contratação da Oscip, sendo imperiosa a
transcrição do ofício de f. 216, oriundo da Presidência da Câmara Municipal de Juara:
“A Câmara Municipal não encontrou nenhuma legislação municipal atinente à contratação de OSCIP, nem mesmo
qualquer legislação que regulamente Termo de Parceria no serviço público de saúde.
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ç .
Para a celebração do Termo de Parceria com a OSCIP, a Prefeitura Municipal realizou um procedimento licitatório na
modalidade Concurso de Projetos, Edital nº. 001/2014. .
Quanto à Lei Orçamentária para o exercício de 2015, esclarecemos que não há previsão expressa do custeio de Termo
de Parceria com OSCIP, diante disso não podemos afirmar qual dotação orçamentária esta sendo utilizada para
pagamento das despesas referentes ao Termo de Parceria”. Grifou-se.
Se não bastasse a ausência de autorização legislativa, sobreleva registrar que sequer houve a deliberação do Conselho
Municipal de Saúde a respeito da contratação do ente privado. Sobre o tema é importante transcrever ofício subscrito
pelo Presidente do CMS, in verbis:
“O Conselho Municipal de Saúde, não foi consultado sobre a celebração do Termo de Parceria, conforme o exigido pela
Lei nº 9.790 de 23 de Março de 1.999 - Artigo 10 - 8 5; O Conselho foi informado por "terceiros", de que seria contratado
uma organização civil para gerenciar a área de saúde do município. Buscando informações para ter ciência do que
estava ocorrendo, a presidência do órgão consultivo, informalmente via telefone, solicitou a Secretaria Municipal de
Saúde, explicações sobre o evento desta contratação. O CMS, recebeu via e-mail, somente o Edital de Concurso de
Projetos, sem maiores explicações ou consulta oficial por parte da Prefeitura Municipal de Juara; Este Conselho de
Saúde, diante da falta de explicações claras e sucintas, envio através do Ofício n9 115/CMS/2014, convite a secretaria
Municipal de Administração, na pessoa da secretária Queila Silva Carmo, para que na data de 19/12/2014, em reunião
com os Conselheiros, sociedade civil e vereadores, explicações sobre o Termo de Parceria. Houve a reunião, conforme
Ata nº 422/2014, onde poucas informações foram repassadas pelo executivo municipal ao conselho de saúde e demais
presentes, que fizeram várias indagações sobre o porque desta contratação e da falta de informação a sociedade e a não
consulta oficial ao colegiado de saúde, conforme o estabelecido também no Decreto n5 3.100 de 30 de junho de 1.999 -
Artigo 10 - 81, que diz: “A manifestação do Conselho será considerada para a tomada de decisão final em relação ao
termo de Parceria”, O que não ocorreu, em uma total falta de respeito ao colegiado e as leis vigentes. Segundo
afirmações da secretária municipal de administração aos representantes do colegiado, a Prefeitura Municipal não
necessitaria da autorização de ninguém para firmar o Termo de Parceria e que a decisão da contratação já estava
tomada pelas secretarias responsáveis e pelo executivo municipal e que estavam apenas "comunicando informalmentes
ao Conselho Municipal! de Saúde, pois com a aceitação ou não do colegiado ,a contratação seria efetivada. Informar |?
ainda que, nenhum ofício ou documento sobre o Termo de Parceria, foi enviado ou protocolado por parte da Prefeitura
Municipal de Juara junto a este Conselho Municipal de Saúde, para consulta, análise e votação dos conselheiros, e
nenhuma resolução foi formalizada pelo presidente desta entidade”. Grifou-se.
Constata-se, portanto, a violação literal da obrigatoriedade de consulta prévia do Conselho Municipal de Saúde,
consoante determinação contida nos arts. 10 e 11, da lei nº 9.790/1.999.
A obrigatoriedade da deliberação do Conselho Municipal de Saúde também decorre diretamente da Constituição da
República e do Código Estadual de Saúde (Lei Complementar Estadual nº 22/1.992). Transcreve-se o disposto no artigo
198, inciso III, da CRFB/88:
“Art. 198. As ações e serviços públicos de saúde integram uma rede regionalizada e hierarquizada e constituem um
sistema único, organizado de acordo com as seguintes diretrizes:
| - descentralização, com direção única em cada esfera de governo;
Il - atendimento integral, com prioridade para as atividades preventivas, sem prejuízo dos serviços assistenciais;
III - participação da comunidade.” (Grifou-se).
Essa participação, a seu turno, se dá por meio do Conselho Municipal de Saúde, a teor dos artigos 16, 17 e 22 da Lei
Complementar Estadual n. 22/92 (Código Estadual de Saúde):
“Art. 16 O Conselho Estadual de Saúde, em caráter permanente, deliberativo, normativo, recursal e diligencial, órgão
colegiado composto por representantes do governo, prestadores de serviços, profissionais de saúde e usuários, atua na
formulação de estratégia e no controle da execução da política de saúde, inclusive nos aspectos econômicos e
financeiros cujas decisões serão homologadas pelo chefe do poder legalmente constituído. €
Ant. 17 Ao Conselho Estadual de Saúde compete:
(...) IV - deliberar sobre a contratação ou convênio com o serviço privado (...)" (Grifou-se.)
Art. 22 O Conselho Municipal de Saúde, com atribuições idênticas às do Conselho Estadual de Saúde terá sua
organização, funcionamento e composição estabelecidos de acordo com: os interesses locais de cada município,
resguardando o princípio de paridade estabelecido no $ 3º, do Artigo 15, Seção |.
Vê-se, portanto, que de maneira totalmente arbitrária, o Prefeito Municipal ignorou o ordenamento jurídico vigente ao
adotar uma política pública de saúde sem a prévia deliberação do Conselho Municipal de Saúde e lei municipal
autorizativa.
Sob outro vértice, insta salientar que a adoção da terceirização da saúde pública no município de Juara causou uma
piora significativa na qualidade da prestação do serviço público de saúde. O relatório fotográfico de f. 165 e seguintes dão
a nitida noção da precariedade dos postos de saúde, que são deteriorados, sujos e insalubres!
Tais locais mais parecem taperas velhas abandonadas do que unidades de saúde, que deveriam prestar um serviço
público de qualidade ao cidadão contribuinte.
A má qualidade da saúde pública em Juara é notória. Tanto é verdade, que o Conselheiro Valter Albano, nos autos TCE
nº 7.714-3/2014 (f. 1717/1718) afirmou textualmente, in verbis:
“Na saúde, Juara apresentou um desempenho inferior à média Brasil em 7 dos 10 indicadores avaliativos, e alcançou
pontuação 3, inferior a média estadual que é 4,5. Na comparação com os resultados divulgados em 2012, verifico uma
piora do resultado, que passou de 5 para 3”.
Ademais, a qualidade do serviço pode ser aferida pela quantidade de ações em tramite no Poder Judiciário, que revelam
a omissão quanto a prestação do serviço público de saúde.
Diante do festival de ilegalidades perpetradas pelos requeridos, é evidente que a contratação da OSCIP sem a
observância dos ditames legais acima alinhavados, agiram conscientemente das consequências de suas condutas
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perante o ordenamento jurídico vigente, em especial ao direito administrativo sancionador.
Afirmo, portanto, que o deferimento da liminar vindicada se faz mediante a tutela provisória da evidência, diante da
ausência de lei autorizando a adoção do modelo de gestão da saúde pública; ausência de permissão da despesa na lei
orçamentária; ausência de manifestação prévia do Conselho Municipal de Saúde; e piora significativa na qualidade do
serviço público de saúde, atestado pelo TCE.
2)0 DIREITO À SAUDE E A PARTICIPAÇÃO COMPLEMENTAR DA INICIATIVA PRIVADA
Consoante estipulado no texto constitucional “a saúde é direito de todos e dever do estado, garantido mediante políticas
sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às
ações e serviços para a sua promoção, proteção e recuperação” (art. 196). .
Prevê ainda, a Constituição da República, que são de relevância pública as ações de saúde, cabendo ao Poder Público
dispor sobre a sua regulamentação, fiscalização e controle. Todavia, salta aos olhos o mandamento constitucional,
inserto no art. 197, de que a prestação da saúde pública pelo Estado deverá ser feita “diretamente ou através de terceiros
8, também, por pessoa física ou jurídica de direito privado”.
E mais uma vez o legislador constituinte esclareceu que a prestação de serviços de saúde são permitidos à iniciativa
privada, sendo que “As instituições privadas poderão participar de forma complementar do sistema único de saúde,
segundo diretrizes deste, mediante contrato de direito público ou convênio, tendo preferência as entidades filantrópicas e
as sem fins lucrativos” (art. 199).
Comentando o artigo 199 da Constituição o jurista José Afonso da Silva apregoa, in verbis:
Responsável pois, pelas ações e serviços de saúde, é o Poder Público, falando a Constituição, neste caso, em ações e
serviços públicos de saúde, para distinguir da assistência à saúde pela iniciativa privada, que ela também admite, e cujas
instituições poderão participar complementarmente do Sistema Único de Saúde, sendo vedada a destinação de recursos
públicos para auxílios ou subvenções às instituições privadas com fins lucrativos .
Exaltando o caráter complementar da iniciativa privada, o jurista Fernando Aith trata com clareza o assunto, sendo
pasgessária a transcrição de seu entendimento:
NO que se refere à execução das ações e serviços de saúde, deve ser feita diretamente ou através de terceiros e,
também, por pessoa física ou jurídica de direito privado (C.F., Art. 197). A execução direta de ações e serviços de saúde
pelo Estado é feita através de diferentes instituições jurídicas do Direito Sanitário, verdadeiras instituições-organismos de
direito público: Ministério da Saúde, Secretarias Estaduais e Municipais de Saúde, Autarquias hospitalares, Autarquias
Especiais (Agências Reguladoras), Fundações e etc.
Assim, a execução direta de ações e serviços públicos de saúde pelo Estado pressupõe a existência de um conjunto de
instituições jurídicas de direito público a quem são conferidos poderes e responsabilidades específicos para a promoção,
proteção e recuperação da saúde. Todas as ações e serviços de saúde executados pelas instituições-organismos de
ireito público serão consideradas ações e serviços públicos de saúde e estarão, portanto, dentro da esfera de atuação
do Sistema Unico de Saúde e sujeitos aos seus princípios e diretrizes .
Em um primeiro momento é patente a obrigação estatal de prestar o serviço público de saúde de maneira direta! Extrai-
se também do texto, que a prestação da saúde poderá, ao lado da atuação estatal, ser prestada também por pessoas ou
entidades privadas.
Independentemente da clareza constitucional, o legislador ordinário esclareceu o alcance da norma, ao prever no
parágrafo segundo do art. 4. da lei 8080/90 que “a iniciativa privada poderá participar do Sistema Unico de Saúde (SUS),
em caráter complementar”. . no
Com isso é ingente a interpretação de que a atuação privada no serviço de saúde públicos somente poderá ocorrer de
maneira complementar “quando as suas disponibilidades forem insuficientes para garantir a cobertura assistencial à
população de uma determinada área”, nos exatos termos do art. 24 da lei 8.080/90. o
Afastas interpretações impregnadas de ideologias ou pragmatismo seletivo, dessume-se do texto constitucional e
Asaraconstitucional que a atuação privada na saúde pública se dará de maneira complementar à atuação estatal, não
“vendo margens para dúvidas. . . . .
E indubitáve! que a participação privada na saúde pública é feita de maneira complementar, acessória, ou seja, atuando
como um parceiro coadjuvante do Estado na prestação da saúde pública devida aos cidadãos. Portanto, a participação
privada é complementar à atuação estatal.
Sendo o referido serviço de relevância pública as ações e serviços de saúde é vedado ao Estado, de qualquer forma,
repassar sua obrigação constitucional à iniciativa privada, sendo lícito apenas admitir sua participação em caráter
complementar e acessório à iniciativa estatal. .
Afigura-se inconstitucional, portanto, toda a tentativa estatal apta à repassar a responsabilidade pela saúde pública à
iniciativa privada, sendo impossível furtar-se de sua obrigação constitucional. Quando muito, constatada a insuficiência
da prestação estatal, poderá o Estado socorrer-se do auxílio privado para a suprir deficiências na prestação do serviço
úblico.
Fratando-se de atuação típica estatal, improrrogável, e portanto, irrenunciável, é que a atuação privada somente poderá
ocorrer de maneira complementar, sob pena de se admitir que um ente federado possa se exonerar das obrigações
constitucionais que lhes foram impostas pelo constituinte originário. =" o
A situação calamitosa que atravessa a saúde pública no Brasil não pode ser erigida como desculpa apta à justificar a
burla ao texto constitucional, na tentativa de repassar à iniciativa privada a responsabilidade de solver o problema e
garantir a saúde da população. O Estado deve adotar meios de prestar um serviço público eficiente, nos moldes previstos
pelo art. 37 da Constituição da República, podendo buscar auxílio da iniciativa privada, de maneira complementar,
quando a prestação direta for insuficiente. . . .
om base na interpretação constitucional e amparado em doutrina de escol e possível afirmar, com absoluta certeza, que
a atuação privada nos serviços públicos de saúde poderão ocorrer de forma complementar à atuação estatal, e jamais
como forma de se substituir ao ente federado, assumindo a responsabilidade pelo serviço público.
In casu, vê-se claramente da cláusula primeira do Termo de Parceria (f. 434), que O objeto da avença é a completa
terceirização da saúde pública no município de Juara, cabendo ao Instituto Tupã arcar com todas as *... ações que
possibilitem a melhoria da qualidade dos serviços prestados à população, de conformidade com os Programas de
Trabalho e metas estabelecidas em anexo”.
Consta da ata de julgamento do concurso de projetos (f. 418), as obrigações assumidas pelo Instituto Tupã, que ficou
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a
responsável pelos seguintes setores da saúde pública de Juara: Serviços de Apoio Administrativo; Serviços de
Assistência Social Integrada; Serviços de Apoio à Saúde. Assim, todas as unidades de saúde do Município de Juara
foram terceirizadas, sejam PSFs ou Hospital. . . . .
Ora, é evidente as obrigações assumidas pelo Instituto Tupa, representam a quase totalidade da prestação de saúde
pública de Juara, descumprindo o comando constitucional e legal que autoriza a participação privada em caráter
complementar. . .
A jutisprudência já teve a oportunidade de apreciar caso análogo, no Estado do Rio de Janeiro, em que se considerou a
ilegalidade da concessão de hospitais justamente por ferir O critério constitucional da complementaridade, sendo
considerada vedada a transferência total da unidade de saúde à iniciativa privada. Vejamos:
MANDADO DE SEGURANÇA. DIREITO CONSTITUCIONAL. DIREITO À SAÚDE. DEVER DO ESTADO. DIREITO DE
TODOS. SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE (LEI 8.080/90). ORGANIZAÇÕES SOCIAIS. (El 9.637/98). AÇÃO DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE 1,923/DF, AINDA EM JULGAMENTO. PRESUNÇÃO DE CONSTITUCIONALIDADE.
TRANSFERÊNCIA DA GESTÃO DAS UNIDADES DE TRATAMENTO CRÍTICO (UTI e USI) DE HOSPITAIS
ESTADUAIS PARA ENTIDADES PRIVADAS. PARTICIPAÇÃO DA INICIATIVA PRIVADA EM CARATER
COMPLEMENTAR E SEM FINS LUCRATIVOS. MOTIVOS DETERMINANTES DO ATO ADMINISTRATIVO.
VINCULAÇÃO DO ADMINISTRADOR. EXIMIÇÃO DE DEVER CONSTITUICIONAL. IMPOSSIBILIDADE. DEVER DE
PRESTAR SERVIÇO PÚBLICO TÍPICO E ESSENCIAL DE QUALIDADE. OBRIGAÇÃO DE GESTÃO EFICIENTE. ÉTICA
NA APLICAÇÃO DOS RECURSOS PÚBLICOS. CONCESSÃO DA SEGURANÇA. 1. A Constituição Federal estabelece
como princípio fundamental da República, a Dignidade da Pessoa Humana, sendo a saúde, após a vida, direito
fundamental a ser preservado em todas as suas manifestações (artigos 1º, Ill, 32 e 5º). A saúde é dever
constitucionalmente imposto ao Estado pelo Constituinte Originário e direito de todos (art. 196), sendo atividade típica e
essencial e razão de ser da entidade estatal, visando sua “promoção, proteção e recuperação”. 2. A relevância pública
das ações e serviços de saúde (CF, 197) permite que apenas sua execução possa ser feita em caráter assistencial,
complementar e sem fins lucrativos, pela iniciativa privada, conforme dispõe a Lei 8.080/90. 3. Os motivos que serviram à
edição de ato administrativo vinculam a própria atuação da autoridade, devendo sua ação corresponder aos motivos, sob
pena de nulidade. 4. As dificuldades ordinárias na administração de unidades de tratamento intensivo e semi-intensiga
(UTI e USI), existentes em hospitais tradicionais e antigos do Estado, não podem servir como justificativa para |
transferência da gestão administrativa e a execução de serviços típicos de saúde para a iniciativa privada, ainda que
através de organizações sociais de saúde. 5. Elenco de dificuldades que apenas revelam deficiência crônica na própria
gestão do serviço de saúde pública, deixando o Estado de cumprir com o seu dever constitucional de prestar serviço
essencial de qualidade, incidindo, em tese, em conduta ímproba passível de responsabilização. 6. A transferência da
gestão de atividade típica e essencial do Estado para a iniciativa privada, mediante contratos ou convênios vultosos, não
garante, por si só, que o serviço público será prestado da melhor forma, servindo apenas para eximir o Estado de dever
imposto constitucionalmente. Otimização da Boa Administração através de gestão eficiente dos recursos públicos.
Princípio ético que deve reger sua melhor aplicação. Obrigação de manutenção dos serviços existentes em condições de
prestar serviços de qualidade. 7. Inocorrência de fatos que autorizem a contratação de entidade privada, sob qualquer
'orma, por se encontrarem ausentes os pressupostos constitucionais e legais. Edital de Seleção nulo.8. Concessão da
segurança.
Com a finalidade de aclarar a problemática destacada, sobre as diversas ilegalidades observadas na terceirização da
saúde, transcreve-se trecho de parecer elaborado pelo Procurador da República Wagner Gonçalves, in verbis:
“A interpretação sistemática da Constituição Federal e da Lei nº 8080/90 leva-nos a raciocínio inverso, ou seja:
1º - o Estado deve prestar serviços de saúde diretamente;
2º - quando a capacidade instalada das unidades hospitalares do Estado for insuficiente, tais serviços podem ser
prestados por terceiros, ou seja, pela capacidade instalada de entes privados, tendo preferência entidades filantrópicas e
as sem fins lucrativos ($ 1º, art. 199 CF);
3º - pode prestar tais serviços por intermédio de entidades com fins lucrativos, desde que estas se subssumam às regras
do SUS. Aqui também de forma complementar e para que o Estado possa, no atendimento da Saúde pública, utilizar-se
também da capacidade instalada destes entes privados. ,
Daí porque o art. 24 da Lei nº 8080/90 estabelece que Cai
“quando as suas disponibilidades forem insuficientes para garantir a cobertura assistencial à população de uma
determinada área, o Sistema Unico de Saúde — SUS poderá recorrer aos serviços ofertados pela iniciativa privada.”
Previu o Sistema, de conseguinte, que otimizada e em pleno funcionamento a capacidade instalada pública de prestação
de serviços de saúde, mas sendo esta, em determinada área, insuficiente, seriam chamados, para participar, de forma
complementar, a iniciativa privada com sua capacidade instalada, ou seja, com seus médicos, instalações, prédios,
equipamentos, know how, etc.
O que está acontecendo, na prática, com a terceirização dos Serviços de Saúde Pública?
Não há aumento da capacidade instalada, pelo contrário. O Estado transfere suas unidades hospitalares, prédios,
móveis, equipamentos, recursos públicos e muitas vezes pessoal para a iniciativa privada, que passa a dispor dos
mesmos como se seus fossem, recebendo, em contrapartida, recursos públicos, gerindo-os como se particulares fossem.
Não efetua sequer licitação para compra de material?
Ora, no âmbito do SUS, quis a Constituição e a Lei nº 8080/90, que a iniciativa privada (com ou sem fins lucrativos)
ocupasse o papel de simples coadjuvante do Poder Público. Por isso, só excepcionalmente, quando patenteada a
insuficiência das disponibilidades estatais, admite-se a participação de entidades privadas na prestação de serviços de
saúde no âmbito do SUS, e, mesmo assim, somente para, com sua capacidade instalada, complementar a atividade
estatal, nunca para substituí-la completamente, como vem ocorrendo por intermédio das chamadas terceirizações.
“A Lei nº 8080, de 19.9.90, que disciplina o Sistema Único de Saúde, prevê, nos arts. 24 a 26, a participação
complementar, só admitindo-a quando as disponibilidades do SUS "forem insuficientes para garantir a cobertura
assistencial à população de uma determinada área”, hipótese em que a participação complementar “ser formalizada
mediante contrato ou convênio, observadas, a respeito, as normas de direito público” (entenda-se, especialmente, a Lei
nº 8.666, pertinente a licitações e contratos). Isto não significa que o Poder Público vai abrir mão da prestação do serviço
que lhe incumbe para transferi-la a terceiros; ou que estes venham a administrar uma entidade pública prestadora do
serviço de saúde; significa que a instituição privada, em suas próprias instalações e com seus próprios recursos humanos
e materiais, vai complementar as ações e serviços de saúde, mediante contrato ou convênio.
Sendo um serviço público, as ações e a execução da prestação dos serviços de saúde, dentro do âmbito do SUS, estão
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sujeitas às regras dos arts. 37 e 175 da Constituição Federal, no que se referem à necessidade de prévia licitação, ao
recrutamento de pessoal mediante concurso público e ao respeito ao princípio da legalidade, impessoalidade, moralidade
e publicidade. A não ser assim, os tradicionais instrumentos de fiscalização concebidos para evitar o desvio de recursos
públicos deixarão de ser aplicados, ficando a União desguarnecida de mecanismos que possibilitem o controle sobre o
uso das verbas do SUS.
O referido parecer foi lavrado no ano de 1.998, e passados mais de uma década a situação de ilegalidade parece
persistir, contando com o aparente apoio Rermissivo e complacente do Poder Executivo, como se observa da ementa do
acórdão TC 018.739/2012-1, do Tribunal de Contas da União , in litteris:
SUMÁRIO: RELATÓRIO DE AUDITORIA OPERACIONAL. TRANSFERÊNCIA DO GERENCIAMENTO DE SERVIÇOS
PUBLICOS DE SAUDE A ORGANIZAÇÕES SOCIAIS. FALHAS. DETERMINAÇÕES E RECOMENDAÇÕES.
MONITORAMENTO.
1. Apesar de abrir mão da execução direta dos serviços de saúde objeto de contratos de gestão, o Poder Público mantém
responsabilidade de garantir que sejam prestados na quantidade e qualidade apropriados.
2. Do processo de transferência do gerenciamento dos serviços de saúde para organizações sociais deve constar estudo
detalhado que contemple a fundamentação da conclusão de que a transferência do gerenciamento para organizações
sociais mostra-se a melhor opção, avaliação precisa dos custos do serviço e dos ganhos de eficiência esperados, bem
assim planilha detalhada com a estimativa de custos a serem incorridos na execução dos contratos de gestão.
3. A qualificação de entidades sem fins lucrativos como organizações sociais deve ocorrer mediante processo objetivo
em que os critérios para concessão ou recusa do título sejam demonstrados nos autos do processo administrativo.
4. A escolha da organização social para celebração de contrato de gestão deve, sempre que possível, ser realizada a
partir de chamamento público, devendo constar dos autos do processo administrativo correspondente as razões para sua
não realização, se for esse o caso, e os critérios objetivos previamente estabelecidos utilizados na escolha de
aetnminada entidade, a teor do disposto no art. 7º da Lei 9.637/1998 e no art. 3º combinado com o art. 116 da Lei
Pra organizações sociais submetem-se a regulamento próprio sobre compras e contratação de obras e serviços com
— prego de recursos provenientes do Poder Público, observados os princípios da impessoalidade, moralidade e
economicidade, sendo necessário, no mínimo, cotação prévia de preços no mercado.
6. Não é necessário concurso público para organizações sociais selecionarem empregados que irão atuar nos serviços
objeto de contrato de gestão; entretanto, durante o tempo em que mantiverem contrato de gestão com o Poder Público
Federal, devem realizar processos seletivos com observância aos princípios constitucionais da impessoalidade,
publicidade e moralidade.
7. Os Conselhos de Saúde devem participar das decisões relativas à terceirização dos serviços de saúde e da
fiscalização da prestação de contas das organizações sociais, a teor do disposto no art. 1º, 82º, da Lei Federal
8. Os contratos de gestão devem prever metas, com seus respectivos prazos de execução, bem assim indicadores de
qualidade e produtividade, em consonância com o inciso | do art. 7º da Lei 9.637/1998.
9. Os indicadores previstos nos contratos de gestão devem possuir os atributos necessários para garantir a efetividade
da avaliação dos resultados alcançados, abrangendo as dimensões necessárias à visão ampla acerca do desempenho
da organização social.
10. A comissão a quem cabe avaliar os resultados atingidos no contrato de gestão, referida no 82º do art. 8º da Lei
9.637/1998, deve ser formada por especialistas da área correspondente.
O Ente Federado jamais pode se exonerar de suas responsabilidades constitucionais, não sendo admissível e nem
juridicamente possível que se eleja uma área sensível como a saúde, já tão castigada com a ineficiência estatal, para
deixá-la sob a responsabilidade exclusiva de uma organização social, largando a população à própria sorte.
A principal justificava para a terceirização foi a precariedade do próprio sistema gerido pelo Município, e a suposta
facilidade que as organizações sociais teriam para gerir a saúde, já que os procedimentos para a contratação de
profissionais de saúde e aquisição de insumos seriam bem menos burocráticos do que quando feito pelo ente público.
fsnazelas decorrentes da administração da saúde enquanto responsabilidade estatal não são aptas a justificar a sua
úncia e exoneração de parcela tão importante do dever estatal, ainda mais quando essas deficiências são decorrentes
da própria ineficácia e má gestão da saúde pelo Município.
O Poder Público é o responsável principal pela saúde pública, e não pode se exonerar de seu dever constitucional
quando a sua própria incompetência técnica/gerencial é a causa do caos instalado na saúde pública. Portanto, é
inadmissível que o Estado simplesmente terceirize o problema por ele mesmo criado, transferindo uma atividade típica e
rimária para a iniciativa privada, lavando as mãos para o problema.
rise-se, por oportuno que a saúde pública como atividade tipicamente estatal e impassível de renúncia, é uma das
atividades que justificam a própria razão de ser e existir do Estado, e bem por isso impossível de transferência pura e
simples para a iniciativa privada, em especial quando essa transferência, travestida com ares de legalidade, é inspirada
em indisfarçável intenção de burlar o caráter complementar previsto na Constituição e nas leis de regência.
S)DISPOSITIVO
FORTE EM TAIS FUNDAMENTOS, vislumbrando presentes os requisitos previstos no artigo 311, inc. IV do NCPC,
DEFIRO PARCIALMENTE A LIMINAR VINDICADA, declarando a NULIDADE ABSOLUTA do concurso de projetos nº
001/2.014, e do Termo de Parceria firmado entre o Município de Juara e o Instituto Tupã, diante da ausência de
autorização da Câmara Municipal; ausência de autorização na lei orçamentária; ausência de consulta ao Conselho
Municipal de Saúde; e por ferir o caráter complementar da participação privada na Saúde Pública. OUTROSSIM:
a) MODULO os efeitos da presente decisão, que passará a vigorar no prazo de 90 (noventa) dias, após a sua publicação
no DJE. Concedo este prazo para que o Município de Juara, gradualmente e visando não interromper a prestação do
senigo DANA esa retomar a titularidade da saúde pública de Juara, em todos os seus quadrantes.
b) DETERMINO remessa de cópia integral dos autos à CÂMARA MUNICIPAL, para que no prazo regimental e no
aercia Me suas funções constitucionais, instaure procedimento administrativo para apuração dos ilícitos praticados pelo
refeito Municipal;
c) Considerando a relevância da matéria, a especificidade do tema objeto da demanda, e a necessidade de obtenção de
subsídios técnicos aptos a alicerçarem futura sentença de mérito, determino que a Associação Médica do Vale do Arinos
— AMEVALE -, na pessoa de seu representante legal. Dr. Francisco de Assis Domingues, ingresse no feito na qualidade
de AMICUS CURIAE (art. 138 do NCPC). Nessa qualidade, poderá a AMERVALE indicar provas a serem produzidas,
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participar da produção da prova; bem como se manifestar ao final do processo, dando subsídios ao julgador.
AS para apresentarem suas respostas, no prazo legal.
Em Juara/MT, 13 de julho de 2016.
ALEXANDRE SÓCRATES MENDES
eduzdeDireito-
Documento assinado eletronicamente por Alexandre Sócrates Mendes em 13/07/2016.
Código de autenticidade C18-L111150-P78658-04369758
Para conferir a autenticidade acesse o endereço: http://apolo.timt.jus.bríweb/ValidadorDocumento/
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